Sentencia Definitiva N° 182/2026

Sentencia No. 182/2026 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE SEGUNDO TURNO. Ministro redactor: Dr. Pablo Benítez Rodríguez Ministros firmantes: Dra. Patricia Hernández, Dra. Rosario Sapelli y Dr. Pablo Benítez Montevideo, 15 de junio de 2026 VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia estos autos caratulados: “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA - AMPARO - OTROS”, IUE 2 - 28767/2026, venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por el codemandado Estado – Ministerio de Salud Pública, contra la sentencia definitiva de primera instancia Nº 68/2026, del 27 de mayo de 2026, dictada por el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 4º Turno, a cargo del Dr. Carlos Aguirre Daniele. RESULTANDO: 1) Por el referido pronunciamiento la Sede de primer grado dispuso: “Haciendo lugar a la acción de amparo movilizada y en su merito condenando al MSP a cubrir el Dispositivo de Estimulación Medular y componentes para su implantación, conforme a lo requerido por el médico tratante, y demás prestaciones solicitadas no incluidas en el PIAS, en plazo no mayor a 5 días, a través de los procedimientos y canales administrativos que correspondan. Téngase a las partes por notificadas en este acto. Sin especial condena procesal. ...” (fs. 152). 2) Contra dicha decisión de primer grado se alzó el Estado –Ministerio de Salud Pública (en adelante: MSP) interponiendo recurso de apelación. En apretada síntesis, sostuvo: - En el caso de autos el MSP no actuó con ilegitimidad manifiesta y por tanto la acción de amparo debió ser desestimada en todos sus términos. - El Estado ha dado pleno cumplimiento a Io dispuesto en el art. 44 de la Constitución, en la medida que: a) dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo; b) inició diversos procesos de actualización del P.I.A.S. y del F.T.M., pudiendo citarse entre otras las recientes Ordenanzas Ministeriales N° 277 del 19/03/2019, 413 de 12/04/2019, 577 de 22/05/2019, 685 de 05/06/2019, 876 de 19/07/2019, 1003 de 15/08/2019, 1257 de 03/10/2019, 1543 de 19/11/2019, 1706 de 27/12/2019, 172 de 28/02/2020, 173 de 28/02/2020, 1938 de 28/12/2021, 1304 de 20/09/2022, 1960 de 28/12/2022, 1961 de 28/12/2022 y los Decretos N° 196/2021 y 360/2021 del 28/10/2021, así como los convenios para garantizar el acceso a Spinraza; c) estableció un régimen de financiación solidario. garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado; d) creó un prestador de salud público (A.S.S.E.). encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado. Por lo tanto, habiéndose cumplido los cometidos asignados por el constituyente y garantizado el derecho a la salud, no puede concluirse que haya existido ilegalidad (como lo hace la sentencia), y mucho menos que la misma sea “manifiesta”. - “...la prestación reclamada no se encuentra incorporada al P.I.A.S. para la patología del reclamante. Por lo tanto, no es posible imputar ilegalidad alguna al Estado” (fs. 155 vto.). - El MSP no cuenta con atribuciones para suministrar directamente procedimientos terapéuticos a la población - “El incremento sostenido de reclamos judiciales a través de la vía de amparo, evidencia una posible violación al principio de separación de poderes ...” (fs. 158 vto.). En definitiva, solicita se revoque la recurrida y se desestime en todos sus términos la demanda de amparo impetrada en autos. 3) Conferido traslado del recurso (Dec. N° 1299/2026, del 1º/VI/2026, fs. 161), el mismo fue evacuado por la representante de la parte actora, en los términos que surgen de la pieza escrita agregada en fs. 163/167 vto., abogando por el mantenimiento de la decisión impugnada en todos sus términos. 4) Por providencia Nº 1385/2026, del 9 de junio de 2026, la Sede de primer grado dispuso el franqueo de la vía recursiva promovida para ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil que por turno corresponda, sin efecto suspensivo (fs. 169). Los autos fueron recibidos por ésta Sala en lo Civil de Segundo Turno el 11 de junio de 2026 (cfme. fs. 173). Culminado el estudio y puestos los autos al Acuerdo, se procede al dictado de la presente sentencia definitiva de segunda instancia. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, por unanimidad -art. 61 de la Ley N° 15.750-, habrá de confirmar la sentencia de primer grado, por los fundamentos que se desarrollarán a continuación. II) El caso de autos. En el subexámine se presentó la Sra. AA, de 53 años de edad, promoviendo acción de amparo contra el Estado – Ministerio de Salud Pública (en adelante, MSP). Manifestó la promotora que a los 12 años de edad le fue diagnosticado escoliosis e hiperlaxitud. Desde hace aproximadamente siete años comenzó con dolor principalmente a nivel lumbar, con irradiación por cara anterior de ambos muslos y con dolores en ambos miembros inferiores con descriptores neuropáticos. El dolor promedio es de intensidad severa (EVA 8), llegando a picos de 10. Dicho padecimiento le genera una discapacidad severa (Índice de Oswestry 80%), acarreándole repercusiones psíquicas como ansiedad y depresión. Es afiliada de Cosem, donde recibe tratamiento farmacológico (sarotex, paracetamol y opioides mayores como metadona hasta 20 mg/día) con lo cual ha logrado un descenso transitorio del dolor (a intensidad 5) pero con efectos adversos (constipación y sudoración). Recibió también tramadol, gabapentina, pregabalina, AINEs, corticoides y varios bloqueos de columna sin éxito, además de múltiples sesiones de fisioterapia. A consecuencia de la enfermedad tuvo múltiples internaciones domiciliarias por dolor. Por lo anterior, actualmente ve gravemente afectada su calidad de vida. En resonancia de raquis se evidenció severa escoliosis lumbar sinistro-convexa, discopatías múltiples y severa artrosis facetaria. Sin embargo, no tiene indicación de cirugía convencional de columna. Por lo anterior, su equipo médico tratante concluyó que es portadora de síndrome de dolor espinal persistente tipo 1, refractario al tratamiento convencional. Conforme lo indicado por sus médicos tratantes el único tratamiento posible, es la neuroestimulación eléctrica de la médula espinal siendo inminente que se me pueda realizar la intervención y colocación del dispositivo neuroestimulador Intellis el que mediante electrodos bloquean el dolor en el cerebro, el cual se implanta por neurocirugía. Todo lo que viene de reseñarse ha sido debidamente acreditado en autos mediante el informe médico que luce en fs. 3/4, resultancias de la historia clínica de la actora (agregada en formato digital, fs. 2), declaración del médico tratante Dr. Federico Salle (audiencia celebrada el 22/IV/2026, fs. 103/014) e informe pericial elaborado por Adriana Daniela Antúnez Prieto que luce en fs.124/131, donde se expresa: “(...) Puede afirmarse que la paciente es portadora de dolor espinal crónico refractario (neuropático), dado que el mismo persiste en el tiempo, no responde adecuadamente a los tratamientos médicos habituales y genera un marcado deterioro de su calidad de vida. - La escala de discapacidad de Oswestry (ODI) es una herramienta estandarizada que se utiliza para cuantificar el grado de discapacidad funcional relacionada con dolor de columna y sus consecuencias neurológicas o músculo esqueléticas en relación al detrimento funcional. El informe neuroquirúrgico de abril de 2026, informa una discapacidad severa con índice de Oswestry del 80%, además de importante afectación del sueño. ansiedad y síntomas depresivos secundarios al dolor persistente. (...) El neuroestimulador, es un dispositivo que genera señales eléctricas en la médula espinal a través de electrodos (cables especiales colocados en el espacio epidural, rodeando a la médula) que disimulan o bloquean el mensaje doloroso enviado al cerebro, reemplazándolo por una sensación de hormigueo leve (parestesia) en la zona del dolor, mejorando el dolor en pacientes refractarios a otros tratamientos. - La neuroestimulación de la médula espinal es una terapia que cuenta con elevada evidencia científica para el tratamiento del dolor crónico neuropático y se contempla en la. La literatura científica internacional y las guías especializadas en dolor crónico refractario (como la Guía Española de Neuroestimulación del dolor crónico) demostrado que esta terapia constituye una alternativa terapéutica eficaz en pacientes con dolor neuropático espinal persistente, refractario al tratamiento conservador, particularmente cuando no existe indicación quirúrgica correctiva, como ocurre en este caso.” (fs. 128/130). III) Sabido es que el tribunal superior solo podrá ingresar al examen de aquellos puntos respecto de los cuales existe agravio del impugnante, no pudiendo abordar el análisis de cuestiones consentidas por los contendientes (cfme. Giuffra, Carolina, en “Los recursos judiciales en el C.G.P.”). Ello por cuanto “…El agravio es la medida de la apelación… El juez de la apelación no tiene más poderes que los que caben dentro de los límites de los recursos deducidos. No hay más efecto devolutivo que el que cabe dentro del agravio y del recurso: ‘tantum devolutum quantum appellattum” (E.J. Couture en “Fundamentos del Derecho Procesal Civil”, Aniceto López Editor, Buenos Aires, 1942, pág. 218). Bajo tales premisas, ingresando al estudio de la impugnación, inicialmente, corresponde tener presente que no fue objeto de agravio el diagnóstico de la enfermedad que padece la actora ni su gravedad, así como tampoco fue cuestionada la pertinencia del tratamiento propuesto por los médicos tratante (colocación de dispositivo de estimulación medular), el costo de dicho dispositivo y los ingresos económicos de la reclamante. En consecuencia, quedan fuera del objeto de la apelación las cuestiones que vienen de referirse. IV) El codemandado MSP expresa agravios que -en lo sustancial- refieren a que, estando al tenor de lo dispuesto por el art. 1° de la Ley N° 16.011, con su actuación no ha incurrido en acto, hecho u omisión que merezca calificarse como manifiestamente ilegítimo, tal como se postula en la decisión de primera instancia. IV.a.- Como ha expresado la Sala en múltiples pronunciamientos, la acción de amparo es aquella deducida a fin de obtener la protección de un derecho o libertad expresa o implícitamente reconocidos por la Constitución y que aparece lesionado o amenazado con ilegitimidad manifiesta por un acto, hecho u omisión de autoridades estatales o paraestatales o por particulares; asegurando su pronto restablecimiento en ausencia de otros medios legales aptos para subsanar la situación (cfme. Bidart Campos en “Régimen Legal y Jurisdiccional del Amparo”, 1968; LJU: casos 12.673, 13.194; Simón, Luis en “Formas Diferenciadas de Tutela en el Proceso Civil Uruguayo” en “Estudios de Derecho Procesal en Homenaje a Adolfo Gelsi Bidart”, FCU, 1999, págs. 571-578). La acción de amparo ha sido calificada por Sagüés como un instituto de carácter excepcional y residual, reservado a las delicadas y extremas situaciones en las que por falta de otros medios legales de defensa, peligra la protección de derechos fundamentales (en “Acción de Amparo”, pág. 166). La procedencia de la acción de amparo está preceptivamente supeditada a la verificación de determinados presupuestos de admisibilidad de carácter subjetivo y objetivo, los cuales habrán de configurarse en una relación de complementariedad, debiendo ocurrir en su totalidad con tal modalidad a propósito del hecho, acto u omisión denunciada por el interesado como susceptible de la mentada protección (cfme. RUDP, Año 2005, nro. 1, caso 650). En este sentido, de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley No. 16.011 resultan los presupuestos objetivos del amparo, que son los siguientes: (a) acto, hecho u omisión actual, presente, real y efectivo que provoque; (b) lesión, restricción, alteración o amenaza actual o inminente, inevitable e irreparable al titular de (c) un derecho o libertad esencial de rango constitucional o legal, con (d) ilegitimidad manifiesta; (e) provocando o amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable; (f) inexistencia de otros medios judiciales o administrativos que permitan obtener el mismo resultado; y (g) que la demanda haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad de treinta días contados a partir de la fecha en que se produjo el acto, hecho u omisión (cfme. LJU, caso 15.708; Viera, Luis en “Ley de Amparo”, edit. Idea, 2ª edición, 1993, págs. 11-22). Por su parte, los presupuestos subjetivos aludidos en el artículo 1 de la Ley No. 16.011 están referidos a las partes, detentando legitimación causal activa cualquier persona física o jurídica, pública o privada, titular del derecho o libertad lesionados o amenazados, y detentando legitimación causal pasiva las autoridades estatales, paraestatales o los particulares. IV.b.- Aplicados tales conceptos al caso en estudio emerge que la acción de amparo deducida por la Sra. AA contra el MSP cumple con los requisitos exigidos por la norma legal en que se sustenta la acción. La parte actora fundamentó la acción de amparo que instauró el 15/IV/2026 en la lesión del derecho fundamental a la vida y a la salud a través de actos y omisiones manifiestamente ilegítimos que atribuye al MSP consistente en la negativa a prestarle asistencia financiera para adquirir el dispositivo de estimulación medular que le fuera prescripto por el equipo médico que le asiste en la mutualista Cosem. El MSP no controvirtió la patología que padece la promotora, así como tampoco cuestionó la eficacia y/o evidencia científica con que cuenta el tratamiento con dispositivo de estimulación medular para el abordaje de la gravísima enfermedad que padece la misma. Ante esta situación, cobra vigencia la obligación impuesta por la Constitución al Estado de suministrar medios de asistencia “a los indigentes o carentes de recursos suficientes” (artículo 44 inciso 2º) y los correlativos derechos fundamentales al goce de la vida, a la salud y demás derechos inherentes a la personalidad humana, la que tiene un alcance mucho más amplio al que el MSP ensayó otorgarle en oportunidad de interponer su recurso de apelación. Véase que el derecho a la salud es un derecho fundamental garantizado por el artículo 44 de la Constitución y por normas de fuente internacional como el artículo 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), consagra el derecho de toda persona a la salud, “…entendida ésta como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.- Agrega que con el fin de hacerlo efectivo, las partes se comprometen a reconocer la salud como un “bien público” y particularmente, a adoptar las medidas concretas que promuevan la atención integral de toda su extensión…” (Blengio Valdés, Mariana en “Principio de Progresividad en relación al Derecho a la Salud y sus consideraciones desde la ética y el derecho” en Revista de Derecho Público, Año 27, nro. 54, diciembre 2018, págs. 124-125; Díaz Fernández, Hugo en “El Amparo Sanitario en el Derecho Uruguayo. Aportes Básicos para su Sistematización” en LJU, Tomo 149 (abril 2014), págs. JC37-JC72; Ley No. 13.751; Ley No. 16.519). En este marco, “Se ha dicho que “en el Estado democrático donde los gobernantes surgen por elección de los ciudadanos, ellos son los responsables directos de que no existan desigualdades en el acceso a los bienes relacionados con la salud que deben ser considerados dentro de los Derechos Humanos”. Frente a esta obligación estatal, cada individuo cuenta con el derecho a que “…objetivamente, se le haga disponible todo lo necesario para el acceso al estado de bienestar completo, mediante las políticas y medidas de acción positiva que resulten conducentes”, al decir de Bidart Campos” (Müller, Enrique en “La equidad en los servicios de salud” en Revista Crítica de Derecho Privado, nro. 1, págs. 129-146).- “…con este propósito deben realizar todos aquellos pasos que conduzcan a los más adecuados tratamientos, priorizando los derechos de los pacientes” (TAC 2º Turno, Sentencia T.A. Civil No. 216/018-2; cfme. Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000003/2015-2, entre otras). Entonces, partiendo de las premisas consistentes en la consideración del derecho a la salud como un derecho fundamental garantizado constitucionalmente, que vincula la Ética y el Derecho y que ni siquiera fue cuestionado por el MSP y la no desvirtuada eficacia del dispositivo de estimulación medular, a fin de combatir la gravísima enfermedad que padece la Sra. AA; permiten concluir que el co-demandado MSP no puede so pretexto de aspectos administrativos o contables, que él mismo regula, limitar el derecho constitucional a la salud de sus habitantes (entre otros derechos fundamentales). Esto conduce a sostener que la negativa del MSP a su suministro a la parte actora comporta por sí sola una manifiesta ilegitimidad por afectación de su derecho constitucional a la salud, a la asistencia sanitaria integral y de calidad. Dispositivo que, en la especie, aparece como la única posibilidad de revertir la evolución que hasta el momento tuvo la enfermedad y –por sobre todo- permitirá a la actora una mayor calidad de vida. La protección de dichos derechos fundamentales de los habitantes exige la pronta “…puesta a disposición de los pacientes de los medios necesarios para la curación o mejoramiento de la calidad de vida…”, por esto, la no prestación del tratamiento suministro o la demora en recibirlo conlleva una amenaza actual y efectiva al derecho a la salud de la parte actora con la consecuente ilegitimidad manifiesta, amenazando provocar un daño irreparable o difícilmente reparable a su salud (artículos 7, 8, 44, 72 de la Constitución; artículos 10, 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; Protocolo de San Salvador; artículo 4 Ley No. 18.331; cfme. LJU: casos 15.510; 17.408; TAC 2º Turno, Sentencias: Sentencia T.A. Civil No. SEF-0005-000088/2016-2, Sentencia T.A. Civil No. 92/018-2, Sentencia T.A. Civil No. 14/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 94/019-2, Sentencia T.A. Civil No. 156/019-2). IV.c.- Sostiene el recurrente que “El incremento sostenido de reclamos judiciales a través de la vía de amparo, evidencia una posible violación al principio de separación de poderes ...” (fs. 158 vto.). El agravio no es de recibo. Al respecto corresponde tener presente lo expresado por la Sala en Sentencia N° 274/2022, cuyos términos –con las naturales adecuaciones- resultan trasladables al subexámine: “Con la decisión judicial no se violenta la separación de poderes, ya que no se le ordena al Estado-MSP que incluya los fármacos en el FTM, lo único que se le pide es que el actor no se vea privado de recibir el tratamiento médico indicado el cual sería beneficioso asegurándole una mejor calidad de vida, no pudiendo lamentablemente acceder al medicamento por carecer de los recursos económicos necesarios; por lo cual es obligación del Estado velar por ello, por estar consagrado constitucionalmente” (publicada en BJN). V) La correcta conducta procesal de las partes determinan que no corresponda efectuar especial condena al pago de las costas y costos de esta instancia (arts. 56 y 261 del Código General del Proceso y art. 688 del Código Civil). Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por artículos 7, 8, 44, 72 y 332 de la Constitución de la República, Leyes Nos. 9.202, 15.181, 16.011, 17.930, 18.211, 18.335, 19.355, los artículos 6, 133, 137, 139.1, 140, 141, 154, 197 y 198 del Código General del Proceso, Decretos Nos. 265/2006, 289/009, 4/2010, 130/2017 y 465/009 y Decreto No., y demás normas concordantes y complementarias, el Tribunal FALLA: CONFIRMASE LA SENTENCIA RECURRIDA EN TODOS SUS TÉRMINOS. SIN SANCIÓN PROCESAL EN LA INSTANCIA. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE EN LOS DOMICILIOS ELECTRÓNICOS CONSTITUIDOS POR LAS PARTES. OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE A LA SEDE DE PROCEDENCIA. Patricia Hernández Ministra Rosario Sapelli Ministra Pablo Benítez Ministro