Sentencia Definitiva N° 180/2015

Montevideo, cinco de junio de dos mil quince VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GUTIERREZ SARACINI, Alem y otros c/ GOBIERNO DEPARTAMENTAL DE ROCHA. Daños y perjuicios. Casación”, IUE 342-131/2008, venidos a conocimiento de la Suprema Corte de Justicia en virtud del recurso de casación interpuesto por los actores contra la sentencia identificada como SEF 0005-000151/2014, dictada a fs. 1876/1891 por el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 2do. Turno. RESULTANDO: I) El referido pronunciamiento confirmó la decisión de primer grado, sin especial condenación procesal. II) En primera instancia, por sentencia definitiva No. 116/2013, dictada por el Sr. Juez Letrado de Primera Instancia de Rocha de 4o. Turno, Dr. Vital Rodríguez Casella, se había desestimado la demanda en todos sus términos, “(...) en mérito a la desaplicación para el caso concreto de las resoluciones de la Junta Departamental de Rocha No. 76/995 de fecha 5/7/1995 y No. 45/996 de fecha 20/5/1996 al vulnerar normas de orden superior conforme lo preceptúan el art. 7 de la Ley 9.515 y el art. 295 de la Constitución. (...)”, (fs. 1802/1830). III) Los actores interpusieron recurso de casación contra la sentencia dictada en segunda instancia (fs. 1911/1924). En primer lugar, invocaron la errónea aplicación del art. 95 del TOCAF. Afirmaron que dicha norma no era aplicable al presente caso por cuanto el Tribunal de Cuentas no fue “consultado” por la Junta Departamental de Rocha en los términos dispuestos por el mencionado artículo. Por el contrario, la remisión de las actuaciones se verificó en el entendido de que el Tribunal de Cuentas debía intervenir en el trámite del presupuesto de la Junta (art. 225 de la Constitución). Sostuvieron que era irrelevante que el juez pudiera hacer suya la opinión del Tribunal de Cuentas, por cuanto ello implicaría trasladar a la sentencia judicial los errores del referido órgano de control. Las observaciones del Tribunal de Cuentas no se referían a la naturaleza de las partidas sino al método estipulado para su control, basado en declaraciones juradas. Ello, sin perjuicio de que el mencionado Tribunal había admitido dicho mecanismo de control (resolución de fecha 22/12/2010). Si se entendiera que el Tribunal de Cuentas era competente para intervenir en el trámite del presupuesto de la Junta Departamental de Rocha (art. 225 de la Constitución), las dos sentencias recaídas en autos habrían soslayado y, por ende, violentado lo dispuesto por la mencionada norma. “En efecto, con fundamento o sin fundamento, el presupuesto de la Junta Departamental siguió el procedimiento previsto por el art. 225 de la Constitución” (fs. 1913): el Tribunal de Cuentas observó el otorgamiento de las partidas que hoy se reclaman, la Junta Departamental no aceptó las observaciones y la cuestión pasó a la Asamblea General para que actuara como “árbitro de discrepancias”. La Asamblea General no resolvió en forma expresa, por lo que, de acuerdo al art. 225 de la Carta, el presupuesto debe tenerse por sancionado. Por otra parte, el hecho de que el Poder Judicial tuviera la potestad de desaplicar las resoluciones Nos. 76/995 y 45/996 supone que dicho Poder se encuentra también facultado para desaplicar los presupuestos de las Juntas Departamentales. En consecuencia, al reconocer que la parte demandada puede revisar un acto que “es irrevisable” (fs. 1914), la sentencia ha vaciado de contenido el art. 225 de la Constitución. La propia demandada dictó las mencionadas resoluciones y las aplicó durante un largo período hasta que, alegando transitar una crisis económica, dejó de cumplirlas. A su vez, siempre reconoció la deuda que tenía con los actores en sus estados contables. Si la demandada considera-ba inconstitucionales los referidos actos, debió revocarlos. La sentencia recurrida vulneró “la cláusula general de la buena fe y de confianza legítima”. En lo señalado, la conducta de la accionada es antijurídica, vuelve contra actos propios y frustra una situación creada por esos actos. Ello resulta violatorio de la seguridad jurídica, del estado de derecho y, a su vez, afecta derechos adquiridos. Las resoluciones Nos. 76/995 y 45/996 son actos administrativos legítimos, “firmes y estables” que, aunque no fueran ajustados a derecho, no podían ser revocados ni desaplicados sin que se afectaran las situaciones jurídicas generadas por su causa. En cuanto a la naturaleza jurídica de las partidas reclamadas, éstas no son remuneratorias sino indemnizatorias, ya que estaban destinadas a reembolsar gastos ocasionados por el desempeño de las funciones honorarias de los ediles. Dicho reembolso no implicaba un enriquecimiento para los actores y, en tal sentido, la demandada no invocó ni acreditó que el importe por dicho concepto excedía lo gastado en el cumplimiento de la función. Por lo tanto, no puede afirmarse que la naturaleza de las partidas en cuestión sea remuneratoria, lo que infringe el art. 139 del C.G.P. Sostuvieron que para concluir que las partidas eran de naturaleza retributiva, lo que debió invocarse y acreditarse fue que éstas superaban el importe de los gastos inherentes al desempeño de su función y no que los medios para controlarlas eran insuficientes o ineficaces. A su vez, el “ad quem” vulneró el deber de fundamentar el fallo (art. 197 del C.G.P.), por cuanto se remitió a los fundamentos del “a quo”, lo que consideraron insuficiente. Hubo afirmaciones de su parte, realizadas en el recurso de apelación, que la Sala no refutó, como por ejemplo, el hecho de que se percibieran las partidas en los períodos de receso de la Junta Departamental. Finalmente, los recurren-tes invocaron una errónea valoración de la prueba por parte de la Sala. Sostuvieron que la conducta de la parte demandada habilitaría a acoger la pretensión, por varias razones: la accionada pagó durante años las partidas hoy cuestionadas, mantuvo un diferendo con el Tribunal de Cuentas defendiendo su procedencia y registró los adeudos en el sistema contable. La Sala sobrevaloró determinados aspectos que calificó como “irregularidades” pero que son la consecuencia directa del registro impuesto por la propia parte demandada. Ninguna norma establece que los exponentes debían frecuentar lugares diversos o recorrer distintas distancias, especialmente en el período en el cual la Junta Departamental no sesionaba. En cuanto a los gastos efectuados durante el receso de la Junta Departamental, no tienen por qué reducirse en este período, por cuanto las partidas no se otorgan sólo a los efectos de concurrir a las sesiones del Plenario o a las Comisiones del referido órgano. Tampoco es relevante el hecho de que las declaraciones se presentaran “mucho después” de la generación del gasto, dado que las normas no preveían plazo alguno a esos efectos. Los recibos no eran necesarios, ya que el mecanismo era el de las declaraciones juradas y no se exigía la presentación de aquellos. En lo que refiere a la formulación de la declaración antes del mes vencido, “puede haber obedecido a un error del edil que lo hizo” (fs. 1921 vto.). Señalaron que ninguna de las declaraciones fue rechazada por la demandada y que si la Administración consideraba que existían irregularidades, tenía la carga de hacérselos saber en forma oportuna. No se puede exigir una precisión “tan exagerada” en el combustible declarado, pues las resoluciones tomaron un patrón común (“nafta eco supra”) cuando no todos los ediles utilizaron dicho tipo de combustible, razón por la cual “la declaración será casi siempre una estimación aproximada” (fs. 1921 vto.). Además, los defectos en las declaraciones juradas podrían tener como consecuencia la suspensión de los pagos o requerir al edil, del que se trate, una nueva presentación de la declaración, pero nunca transformar una partida indemnizatoria en salarial. El fallo cuestionado genera un enriquecimiento injusto a la accionada, quien reglamentó la devolución de gastos y posteriormente desconoció su pago. Solicitaron que, en definitiva, la Suprema Corte de Justicia casara la sentencia impugnada y acogiera, en todos sus términos, la demanda instaurada. IV) Las demandadas evacuaron el traslado del recurso de casación abogando por su rechazo (fs. 1929/1938 vto. y 1940/1942 vto.). V) Recibidos los autos en la Corporación (fs. 1949), por providencia No. 97/2015 se confirió vista al Sr. Fiscal de Corte, quien, por los argumentos que expuso, consideró que correspondía rechazar el recurso de casación en trámite (dictamen No. 402/2015, fs. 1952/1955 vto.). VI) Por providencia No. 223/2015 (fs. 1958) se dispuso el pasaje de los autos a estudio para sentencia, la que se acordó en legal forma en el día de la fecha. CONSIDERANDO: I) La Suprema Corte de Justicia, por unanimidad, desestimará el recurso de casación interpuesto II) La Corte coincide con el “ad quem” en que las partidas creadas por las resoluciones Nos. 76/995 y 45/996 encubrían remuneraciones prohibidas por el inciso primero del art. 295 de la Constitución. Véase que la partida por “viáticos” de los ex ediles que reclaman en autos no era, en puridad, una compensación por gastos efectuados en el desempeño de sus funciones, sino que se trataba de una remuneración que les abonaba la Junta Departamental de Rocha, bajo la forma de “viáticos”. Los fundamentos utilizados por los recurrentes para hacer caer dicha afirmación guardan relación con la valoración de la prueba realizada por el Tribunal, lo que se analizará a continuación. III) Con respecto a este tema (errónea valoración de la prueba como causal de casación), sostiene esta Corte, en mayoría, con base en el art. 270 del C.G.P., que: “A pesar de que la referida disposición prevé, incluso, como causal de casación la infracción a las reglas legales de admisibilidad o de valoración de la prueba, el ámbito de la norma queda circunscripto a la llamada prueba legal, o sea aquella en que la propia Ley prescribe que, verificándose ciertos presupuestos por ella misma indicados, el Juez, aunque opine distinto, debe darle el valor y eficacia previamente fijados; o en el caso de apreciación librada a las reglas de la sana crítica, cuando incurre en un absurdo evidente, por lo grosero e infundado. “Es jurisprudencia constante de esta Corporación que tanto la revisión de la plataforma fáctica como la revalorización de la prueba no constituyen motivo casable, por cuanto el ingreso a ese material convertiría esta etapa casatoria o de revisión meramente jurídica en una tercera instancia no querida por el legislador” (cf. sentencias Nos. 6/1991, 124/1991, 158/1991, 24/1993, 58/1993, 35/1994, 47/1994, 5/1994, 14/1996, 716/1996, entre otras). “A mayor abundamiento: el ingreso al material fáctico en instancia casatoria requiere una condición o código de acceso ineludible: es menester que el error en la valoración de la prueba en que haya incurrido la Sala de mérito configure un absurdo evidente, un razonamiento notoriamente ilógico o aberrante, en suma, que la infracción a la regla de derecho contenida en el art. 140 del C.G.P. revista una excepcional magnitud, fuera de toda discusión posible” (cf. sentencias Nos. 2/2000 y 228/2006, entre otras). En este marco, considera-mos que la valoración de la prueba realizada por el órgano de alzada (art. 140 del C.G.P.) no fue ni arbitraria ni absurda, así como tampoco resulta reñida con las reglas de la sana crítica, todo lo cual nos indica que no es susceptible de revisión en el grado. Por su parte, el Dr. Pérez Manrique, tal como ha reiteradamente sostenido, estima que la valoración probatoria realizada por parte del Tribunal “ad quem” no resulta excluida del control casatorio, habida cuenta de que, al haberse invocado como causal de casación la infracción o errónea aplicación del art. 140 del C.G.P., es posible ingresar al estudio de la eventual infracción a las reglas legales de la sana crítica, sin que sea necesario, para que proceda la referida causal, acreditar la existencia de absurdo evidente o arbitrariedad manifiesta, encontrándose habilitada la Corporación a analizar la adecuación lógica de la decisión adoptada. Y sobre estas bases, también concluye que la Sala procedió a valorar la prueba de forma razonable y de acuerdo con las reglas de la sana crítica, no correspondiendo su corrección en sede casatoria. Véase que, tal como lo señala el “ad quem”, surge acreditado en autos que la justificación de los supuestos gastos en los que habrían incurrido los accionantes fue una simple formalidad y que las prestaciones objeto de reclamo tenían como finalidad retribuir la realización de tareas inherentes a su cargo y no reintegrar los “gastos” efectuados en ejercicio de su función. En tal sentido, resulta muy ilustrativo, como bien sostiene el “ad quem”, que las referidas partidas de “viáticos” eran idénticas todos los meses y que incluso se abonaban en períodos en los que la Junta Departamental se encontraba en receso. A este respecto, si los accionantes -como señalaron en su recurso de casación- incurrían en los mismos gastos cuando la Junta Departamental se encontraba en actividad que cuando se encontraba en receso, debieron acreditarlo. IV) Asiste razón a los recurrentes cuando señalan que el mecanismo del art. 225 de la Constitución, para la formulación del presupuesto de la Junta Departamental de Rocha, culminó con la aprobación de dicho presupuesto (en forma tácita), en la interpretación dada también por la Ley 17.296. Pero ello no implica que se haya consagrado un derecho subjetivo en favor de los accionantes ni, mucho menos, que se pueda negar a la justicia ordinaria la facultad de revisar la legalidad de las resoluciones que crearon las partidas cuyo pago se reclama en autos. V) En cuanto a la posibilidad de desaplicar los actos administrativos, por ilegales o inconstitucionales, ha dicho la Suprema Corte de Justicia que: “(...) la justicia ordinaria tiene competencia para examinar la legitimidad del acto administrativo (...). “La causal invocada se relaciona con la infracción al principio de la universalidad de la función del Juez en el examen de los extremos de hecho y de derecho sometidos a su decisión por las partes. “En tal sentido, la Corporación en Sentencia 308/74, sostuvo: ‘El hecho de que un particular afectado por un acto administrativo no promueva los recursos jerárquicos del caso y prescinda de la acción de nulidad no impide que provoque la irregularidad del acto en vía jurisdiccional cuando se pretenda hacer valer ante ella los efectos del mismo y los jueces están habilitados en esa emergencia para apreciar su legalidad y desechar su aplicación si encuentran mérito para ello’. “Con esto no se invade la jurisdicción del Tribunal de lo Contencioso Administrativo puesto que, y tal como lo consigna el referido pronunciamiento: ‘El acto administrativo no impugnado queda firme y definitivo, pero puede ser atacado por el particular afectado (...) por la vía de la excepción, y la consecuencia no es su anulación, sino simplemente su desaplicación (...) por razón de ilegalidad, sustancial o formal’. “Y con el apoyo de la doctrina nacional concluye que: ‘(...) planteada una contienda ante los jueces del fuero común éstos tienen entera libertad para interpretar las Leyes, reglamentos y actos administrativos que regulen el caso sujeto a su decisión y en cuanto al reglamento y el acto administrativo pueden examinar sin limitaciones su legalidad, pues su única valla es "la determinación de la constitucionalidad de la Ley, de competencia exclusiva de la Corte’. “Coincidentemente, Saya-gués Laso enseña que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ‘(...) tiene competencia exclusiva para la anulación de los actos administrativos y en ese aspecto excluye absolutamente la actuación del Poder Judicial; pero no tiene competencia para juzgar a otros efectos la regularidad jurídica de los actos administrativos, en cuyo plano se mantiene la competencia del Poder Judicial’ (Tratado, T. 2, Ed. 1987, pág. 555)”, (sentencia No. 826/1995). En ambas instancias de mérito se analizó la regularidad constitucional de las resoluciones en cuestión y se entendió que vulneraban el art. 295 de la Constitución, lo cual, naturalmente, impedía que se amparara la demanda instaurada. Corresponde señalar que el hecho de que la Administración demandada hubiera abonado, en forma periódica, las partidas en concepto de “viáticos” no implica que una situación absolutamente irregular pudiera generar derechos adquiridos tutelables o reconocibles por la vía judicial correspondiente. Si bien puede sostenerse que la accionada estaría defendiendo, en estos autos, una conducta contraria a sus propios actos, ello no resulta suficiente para admitir el progreso de la pretensión deducida, ya que tal circunstancia fáctica no puede constituir fuente de derecho sobre una norma consagrada en la Carta (art. 295 inc. 1). VI) Tampoco es de recibo el agravio en cuanto a que el fallo impugnado modifica lo dispuesto por actos administrativos “firmes y estables”. Los referidos actos permanecen incólumes, siendo que sólo serán desaplicados en el presente caso concreto, dada la inconstitucionalidad intrínseca que ostentan. Como expresa el Sr. Fiscal de Corte en su dictamen, si las prácticas efectuadas por la Administración demandada con relación a los reclamantes constituyeron una ilegalidad que pudiera dar mérito a la intervención de otras jurisdicciones, llamadas inclusive de oficio, ello resulta absolutamente independiente del presente proceso, que no puede prosperar por ausencia de sustento legal que genere el derecho que se reclama. VII) En cuanto a la errónea aplicación del art. 95 del TOCAF, con respecto al ámbito de actuación del Tribunal de Cuentas y el carácter vinculante o no de sus dictámenes, no se hará lugar al agravio. Consideramos que dicho análisis no incide en el resultado final del dispositivo, esto es, si los dictámenes son vinculantes o no, o si las exigencias que el órgano de contralor planteó diferían o no de las exigidas por la Junta Departamental, ya que la inconstitucionalidad de las resoluciones desaplicadas va mucho más allá de esos pormenores, razón por la cual estimamos que ingresar a su estudio deviene absolutamente estéril e infructuoso. Si bien este aspecto constituyó una línea de análisis efectuada en la impugnada, es claro que no determinó su parte dispositiva (art. 270 inc. 2 del C.G.P.). VIII) En cuanto al agravio relativo a la vulneración del deber de fundar el fallo, tampoco se entiende de recibo. La sentencia de segunda instancia resultó bien fundada. El hecho de que -en palabras de los recurrentes- “haga suyos” o que repose sobre algunos de los fundamentos desarrollados por el juez de primera instancia, sin innovar en los argumentos para fallar, no implica que se haya violentado el art. 197 del C.G.P. La fundamentación de la sentencia de segunda instancia no tiene por qué ser diversa de la utilizada en el primer grado, sobre todo cuando ésta resulta sólida y ajustada a derecho. IX) La conducta procesal de las partes no justifica imponer en el grado especiales condenaciones en gastos causídicos (art. 279 del C.G.P.). Por lo expuesto, la Suprema Corte de Justicia, por unanimidad, FALLA: DESESTIMASE EL RECURSO DE CASACION INTERPUESTO, SIN ESPECIAL CONDENACION PROCESAL. Y DEVUELVASE.