Sentencia Interlocutoria N° 664/2015

Montevideo, cinco de junio de dos mil quince VISTOS: Para sentencia interlocutoria, estos autos caratulados: “OLID CUSTODIO, Ana Gabriela c/ Intendencia Municipal de Rocha. Acción de inconstitucionalidad”, IUE 1-13/2015, venidos a conocimiento de la Suprema Corte de Justicia a efectos de pronunciarse sobre la admisibilidad de la acción deducida y, en su caso, sobre las medidas cautelares solicitadas. RESULTANDO: I) Ana Gabriela Olid Custodio compareció a 7/11 vto. y promovió, por vía de acción, proceso de declaración de inconstitucionalidad del decreto departamental de Rocha que aprobó el Estatuto del Funcionario de la Intendencia de Rocha (sancionado el 12 de mayo de 1960), en cuanto omitió regular la situación del funcionario cónyuge de un funcionario público que debe prestar servicios en el exterior (fs. 8 y vto.). Solicitó, asimismo, la adopción de medidas cautelares. En lo que refiere a la admisibilidad de la acción promovida y a la adopción de las medidas cautelares, sostuvo: - Que en el proceso contencioso anulatorio seguido ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (autos caratulados: “Olid Custodio, Gabriela c/ Intendencia de Rocha. Acción de Nulidad”, Fa. 837/2011) solicitó, por vía de excepción, la declaración de inconstitucionalidad del referido decreto, lo cual fue rechazado por dicho Tribunal mediante resolución No. 4391/2014 del 28 de mayo de 2014 (fs. 1/5). - Ante esta circunstancia procesal y habida cuenta de la imposibilidad de interponer el recurso de queja por denegación de la excepción de inconstitucionalidad opuesta (el artículo 262 del C.G.P. resulta manifiestamente inaplicable por la inexistencia de “superior” en el caso), dado que el trámite ante el TCA se encuentra a estudio y que éste no ha promovido de oficio la inconstitucionalidad, sostuvo que el único camino que le quedaba era plantear la acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia, para luego acudir ante el TCA y solicitar la suspensión de las actuaciones a la espera del pronunciamiento de la Corte. Una denegatoria evidente de acceso a la Justicia se verificaría si, en definitiva, se le impide ejercer su derecho constitucional de peticionar la inconstitucionalidad de normas de jerarquía legal (fs. 8 vto.). - Tal situación impone que, como medida cautelar (artículos 311 y 312 del C.G.P.), la Corte disponga la suspensión del trámite ante el TCA mientras ejerce sus competencias constitucionales, tal como lo hizo en un caso similar (IUE 1-21/2012), donde, como medida cautelar de no innovar, dispuso la suspensión de la aplicación de una Ley. II) Por resolución No. 124 del 23 de febrero de 2015, la Corporación dispuso: “Atento a las particularidades del caso, confiérase vista al Sr. Fiscal de Corte a fin de que se pronuncie sobre la admisibilidad procesal del accionamiento y sobre la medida cautelar peticionada” (fs. 13). III) El Sr. Fiscal de Corte evacuó la vista conferida en su dictamen No. 0535 del 17 de marzo de 2015 (fs. 19/22). Y consideró, en lo medular, que no correspondía dar ingreso al accionamiento en vista ni hacer lugar a la medida cautelar solicitada, no obstante lo cual la Corporación podría anunciar contienda negativa de competencia (artículo 55 numeral 1 de la Ley 15.750) o plantear de oficio la cuestión de inconstitucionalidad si acompañara el criterio del TCA en su actual integración (fs. 22). IV) El expediente pasó a estudio sucesivo de los integrantes naturales de la Corte, ocasión en la cual el Dr. Ricardo Pérez Manrique solicitó que se le permitiera apartarse del proceso (artículo 326.3 del C.G.P.), lo que le fue concedido. V) A fs. 25 compareció la parte actora y solicitó que se tuviera presente como hecho nuevo el dictado por el TCA de la resolución No. 3286/2015, que le fuera notificada el 19 de mayo de 2015. Por dicha resolución, el TCA suspendió los procedimientos seguidos en los autos caratulados: “Olid Custodio, Gabriela c/ Intendencia de Rocha. Acción de Nulidad”, Fa. 837/2011, a la espera de que la Suprema Corte de Justicia dictara la sentencia de inconstitucionalidad, de acuerdo con lo que oportunamente solicitara. Por resolución de fecha 3 de junio de 2015, la Corporación tuvo presente lo manifestado. VI) En el día de la fecha se acordó sentencia en legal forma. CONSIDERANDO: I) La Suprema Corte de Justicia, en mayoría, declarará la admisibilidad de la acción deducida. II) Respecto a la admisibilidad de la acción. 1) Como se reseñó, las especiales características del caso planteado determinaron que la Corte confiriera vista al Sr. Fiscal de Corte acerca de la admisibilidad de la presente acción. Y en su dictamen, luego de pronunciarse por la inadmisibilidad de este accionamiento, el Fiscal también agregó que la Corporación podría anunciar contienda negativa de competencia con el TCA o plantear de oficio la inconstitucionalidad del artículo 510 del C.G.P. Ello, porque entendió que, a criterio del TCA, en su actual integración, “(...) el art. 510 del Código General del Proceso padece vicio de inconstitucio-nalidad, en tanto habilita la interposición de la excepción o defensa en cualquier proceso ‘jurisdic-cional’ pendiente, lo cual, señala el Colegiado, violenta lo consignado en la Carta, que limita el excepcionamiento a las hipótesis de proceso ‘judicial’ pendiente, concepto sin hesitaciones más restringido que el utilizado en la norma procesal” (fs. 19/19 vto.). La Suprema Corte de Justicia no comparte ninguna de las dos opciones puestas a su consideración en el fundado dictamen del Sr. Fiscal de Corte. En primer término, descartamos que corresponda a la Corte plantear de oficio la inconstitucionalidad del artículo 510 del C.G.P., por cuanto consideramos que la norma es ajustada a la Constitución, conforme se expusiera por los Dres. Ruibal Pino y Van Rompaey en sentencia No. 4.819/2011. Se señaló en esa ocasión: “(...) en coincidencia con la posición sostenida por la mayoría del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en la Sentencia No. 1.012 cit., la expresión ‘procedimiento judicial’ contenida en el art. 258 de la Carta Magna, debe entenderse comprensiva de los procedimientos jurisdiccionales sustanciados ante el referido Organo. “Los Ministros referidos argumentan que el Dr. Risso Ferrand, en tesis coincidente con la postulada, señaló que si bien el art. 258 de la Constitución refiere textualmente a ‘proceso judicial’, armonizando dicha expresión con lo dispuesto en art. 510 inc. 2 del C.G.P., corresponde reconocer que el único presupuesto para la interposición por la vía de excepción, es la existencia de un ‘procedimiento jurisdiccional pendiente’ (cfme. Derecho Constitucional, T. I, pág. 196). “En el mismo sentido, afirman que así lo ha resuelto la Corporación en reiteradas oportunidades, al señalar que si existe un proceso jurisdiccional pendiente corresponde plantear la pretensión de declaración de inaplicabilidad de la norma cuestionada por vía de excepción. Es decir, que si existen procesos pendientes iniciados en su oportunidad, en los cuales se pretende hacer valer la inaplicabilidad de la norma atacada, es en ellos en que se debió comparecer promoviendo la excepción de inconstitucionalidad (vía de defensa art. 510 nal. 2 del C.G.P.) (cfme. Sentencia No. 25/05). “Por ello, como lo indicó la mayoría del T.C.A.: ‘(...) si bien [la] citada terminología constitucional se refiere, como se vio a “procedimiento judicial” ésta debe entenderse comprensiva de los procedimientos jurisdiccionales sustanciados ante el TCA. En efecto, la interpretación literal de qué se entiende por “procedimiento judicial”, nos llevaría al absurdo de admitir que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo pueda de oficio plantear la inconstitucionalidad de una Ley (art. 258 inc. 2, citado de la Constitución) y no se admite que dicha solicitud sea planteada por la parte en un procedimiento ya iniciado’ (fs. 77). “Asimismo, advierten que en forma pacífica la Corte instruyó las inconstitucionalidades interpuestas por vía de excepción ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Así en casos similares al presente indicó que: ‘La solicitud se ha formulado dentro de la oportunidad procesal correspondiente, de conformidad con el art. 511.1 del C.G.P., en la medida que el proceso ya ha sido promovido y aún no se ha llegado a la conclusión de la causa o su equivalente’ (Sents. Nos. 136/05, 116/05 e/o)”. De todos modos, la Corte coincide con el Sr. Fiscal de Corte en que en este caso no corresponde pronunciarse sobre la posición del TCA respecto de si el artículo 510 del C.G.P. es o no ajustado a la Constitución, cuestión ajena al estudio de admisibilidad. En segundo término, la Corporación considera que no corresponde anunciar “una suerte de contienda negativa interinstitucional de competencia” entre la Corte y el TCA. Y ello, porque en el caso no se asiste a un supuesto de contienda de competencia de tipo alguno; no hay dos o más tribunales que se declaren competentes o incompetentes. La Suprema Corte de Justicia considera que en el caso no se trata de que el TCA invadió o asumió competencia ajena, sino de que no confirió a una excepción de inconstitucionalidad el trámite legalmente debido. Planteada la excepción de inconstitucionalidad, el TCA debió seguir el procedimiento legalmente previsto y no lo hizo, desconociendo expresamente lo dispuesto en el artículo 510 numeral 1 del C.G.P. Podría sostenerse que, frente a la resolución del TCA que, en infracción del artículo 510 numeral 1 del C.G.P., denegó el diligenciamiento de la excepción de inconstitucionalidad opuesta, la parte afectada tenía entonces la carga de interponer el correspondiente recurso de queja por denegación de la excepción de inconstitucionalidad (artículos 262 y siguientes del C.G.P.). Respecto de la interposición del recurso de queja por denegación de una excepción de inconstitucionalidad en un proceso contencioso administrativo anulatorio, cabe citar lo expuesto en reciente estudio sobre el punto: “(...) teniendo presente el más reciente posicionamiento en mayoría del TCA que imposibilita su ensayo [el planteo de la declaración de inconstitucionalidad por vía de excepción en el curso de un proceso contencioso administrativo anulatorio], (...) resulta jurídicamente atendible -si fuera rechazado su planteo por vía de excepción- la interposición por parte del justiciable del recurso de queja por denegación de la excepción de inconstitucionalidad previsto en los arts. 262 a 267 del C.G.P. Si bien este medio impugnativo tal como se encuentra regulado parte de la consideración del órgano que rechaza el recurso como inferior y al que lo resuelve como superior procesal (extremo inexistente si se atiende que el TCA no integra la estructura orgánica del Poder Judicial), igualmente se estima que ante el vacío legal en la materia corresponde la aplicación de los dispositivos mencionados en virtud de la norma de reenvío prevista en el art. 104 del Decreto-Ley 15.524”, citándose luego a diversos autores que adhieren a la aplicación subsidiaria del C.G.P. en el proceso contencioso administrativo anulatorio (César Pérez Novaro y Marcelo Patritti Isasi, “La inconstitucionalidad del Art. 368 de la Ley 19.149 y los problemas prácticos que suscita en la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo”, en Revista Tributaria, T. XLII, No. 244, IUET, 2015, pág. 62). Sin embargo, a juicio de la Corporación, dados los términos en que está regulado el recurso de queja en el C.G.P., es muy dudoso que pueda afirmarse su procedencia en el curso de un proceso contencioso administrativo anulatorio ante el TCA. En ese sentido, no se comparte la opinión de Pérez Novaro y Patritti Isasi sobre el punto. En efecto, la Corte entiende que el mecanismo legalmente previsto tiene características que imposibilitan su traslado por vía de integración al ámbito del proceso contencioso anulatorio del TCA por tratarse de hipótesis diferentes. El C.G.P. establece este medio impugnativo sobre la base de un sistema de doble grado, sistema inaplicable al caso del TCA por ser, como dijo el Fiscal de Corte (fs. 20 vto.), el máximo órgano de la Justicia Administrativa, que, como tal, no integra el Poder Judicial ni está sometido a su jerarquía. Ello se advierte al establecerse que la queja debe ser decidida por “el superior que corresponda” (art. 262 del C.G.P.), con el informe del órgano que denegó el recurso; si la queja fuera acogida, “el superior” deberá ordenar el sustanciamiento del recurso inicialmente denegado (art. 266 del C.G.P.). Esa inexistencia de un “órgano superior” tiene proyecciones relevantes. La posibilidad jurídica de enmendar lo actuado que se atribuye al “órgano superior” en sede de recurso de queja no es trasladable al caso de lo actuado por el TCA en el proceso regulado por el decreto-Ley 15.524, por cuanto supondría que un órgano del Poder Judicial corrigiera lo actuado por el TCA, órgano jurisdiccional que carece de superior procesal. Otra dificultad que a juicio de la Suprema Corte de Justicia demuestra la imposibilidad de aplicar analógicamente la solución del C.G.P. surge de lo dispuesto en el artículo 264.3 del C.G.P. (“El tribunal que dejare de dar cumplimiento a esta disposición incurrirá en transgresión que será sancionada de conformidad con las disposiciones vigentes en materia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de acudir al superior denunciando el hecho para que éste reclame el inmediato envío de los antecedentes, para dar trámite al recurso”). Si el TCA no cumple con lo dispuesto en el art. 264 del C.G.P., ¿la Corte sancionará a sus miembros?, ¿debería integrarse el TCA para resolver sobre la sanción de sus miembros naturales?, ¿sería posible que la Corte dispusiera la remisión de un expediente en trámite en el TCA o que si éste se negara a remitir los autos, un alguacil del Poder Judicial se constituyera ante él para proceder a la saca del expediente? Se concluye entonces que si, como aconteció en autos, el TCA no da trámite a una excepción de inconstitucionalidad, no procede el recurso de queja por denegación de excepción de inconstitucionalidad. 2) Cabe fundar ahora la declaración de admisibilidad anunciada. De acuerdo con el principio de legalidad en materia procesal, corresponde al legislador fijar “el orden y las formalidades de los juicios” (artículo 18 de la Constitución). El proceso de declaración de inconstitucionalidad de las Leyes ha sido objeto de regulación legal en el C.G.P., por lo que corresponde estar a lo allí dispuesto. En tal sentido, en el artículo 510 numeral 1 del C.G.P. se establece que la vía de acción procede “cuando no existiere procedimiento jurisdiccional pendiente”, lo cual constituye un requisito de admisibilidad de esa vía. Parece claro que la referencia a “procedimiento jurisdiccional” comprende los procesos seguidos ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (cf. Enrique Vescovi, “Proceso de Inconstitucionalidad”, en “Curso sobre el Código General del Proceso”, T. II, FCU, 1992, pág. 237). Consecuentemente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 510 numeral 1 del C.G.P. -e invocando tal disposición-, la Corte ha declarado reiteradamente inadmisibles los planteos de inconstitucionalidad por vía de acción cuando surge que existe un procedimiento jurisdiccional pendiente (sentencia i25/2005, sentencias Nos. 643/2008, 762/2008, 870/2008). En el presente caso, estamos ante una pretensión de inconstitucionalidad deducida por vía de acción cuando existe un proceso pendiente, tal como surge de los términos de la demanda, lo que en un primer análisis podría llevar a concluir en su inadmisibilidad. Sin embargo, la Corte entiende que ello no implica la inadmisibilidad de la vía de acción intentada atento a las particulares características de este caso antes reseñadas: 1) se planteó oportunamente la inconstitucionalidad por vía de excepción, la que no fue sustanciada por el TCA en infracción de lo dispuesto en el artículo 510 numeral 2 del C.G.P., órgano que actualmente considera, en mayoría, que la vía de excepción no procede en el proceso contencioso anulatorio; 2) la parte se encontró desprovista del remedio procesal previsto para los casos de denegación de una excepción de inconstitucionalidad, por cuanto, de acuerdo con los argumentos ya expuestos, el recurso de queja por denegación de la excepción de inconstitucionalidad no es aplicable en el ámbito del proceso contencioso anulatorio ante el TCA. En el contexto de este caso, la parte afectada se vería privada de su derecho a promover el proceso de declaración de inconstitucionalidad por la conjunción de un particular criterio jurisprudencial y la falta de regulación de un recurso de queja que contemple la situación orgánica e institucional del TCA. Asiste razón a la parte cuando señala que se corre el riesgo de propiciar a su respecto una denegatoria evidente de acceso a la Justicia (fs. 8 in fine). Tal denegatoria se realizaría por la vía de desconocer un derecho constitucional básico de toda persona en nuestro ordenamiento: el de cuestionar la regularidad constitucional de aquellas normas que afecten su situación jurídica en el curso de cualquier proceso jurisdiccional. En definitiva, la Suprema Corte de Justicia considera que debe realizarse una lectura del requisito de admisibilidad de la vía de acción contenido en el artículo 510 del C.G.P. compatible con la especial situación que se verifica en el caso. Una interpretación razonable del numeral 1 de esta norma lleva a concluir que al expresarse “cuando no existiere procedimiento jurisdiccional pendiente”, debe entenderse “cuando no existiere procedimiento jurisdiccional pendiente, o cuando lo haya ante el TCA y la parte haya deducido en tiempo y forma su solicitud de declaración de inconstitucionalidad por vía de excepción sin haber obtenido su sustanciación”. Esta interpretación es la única que permite a la Corte asegurar el derecho de la parte a procurar impedir que se le apliquen normas inconstitucionales en el curso de un proceso jurisdiccional, conforme lo establece la Constitución, respetan-do las particularidades del caso ya referidas. III) Resuelta la cuestión de la admisibilidad de la acción ensayada, atento al estado de la causa, corresponde determinar la procedencia de la medida cautelar peticionada. Sin embargo, habida cuenta de que el TCA dispuso la suspensión del proceso contencioso administrativo anulatorio que diera lugar a esta causa, carece de sentido ingresar al análisis de la procedencia de la medida cautelar solicitada. Por los fundamentos expuestos, la Suprema Corte de Justicia, por mayoría, RESUELVE: DECLARASE ADMISIBLE LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD DEDUCIDA. OFICIESE AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, COMUNICANDO LO AQUI RESUELTO Y ACOMPAÑANDO COPIA DE ESTA SENTENCIA. DR. JORGE LARRIUEX DISCORDE: por anunciar contienda de competencia y, en consecuencia. El TCA con su accionar está violentando directa-mente el art. 18 de la Constitución, ya que sólo la Ley puede fijar el orden y las formalidades de los juicios, sin perjuicio de señalar que el referido órgano actuó fuera de sus competencias, al resolver ante sí que el art. 510 del C.G.P. resulta inconstitucional, cuestión reservada expresamente por el constituyente, en forma exclusiva y excluyente, a la Suprema Corte de Justicia (art. 257 de la Carta). En suma, resulta evidente que el constituyente cuando refirió en el nal. 2o. del art. 258 de la Carta que la vía de excepción podía oponerse en “cualquier procedimiento judicial”, utilizó una terminología cuyo rigor técnico no es el adecuado, ya que no surge que su intención haya sido eliminar el referido instituto, garantía de todo justiciable, de procedimientos jurisdiccionales llevados adelante ante órganos ajenos al Poder Judicial; de lo contrario no hubiera previsto que el TCA, en sus procedimientos “no judiciales”, pudiera solicitar la inconstitucionalidad de oficio. Estimo corresponde abrir una contienda de competencia, la que no estaría regulada, como señala el Sr. Fiscal de Corte, por el art. 55 de la LOT, que prevé dicho instituto para contiendas de competencia entre órganos de un mismo sistema orgánico, sino por el inciso tercero del art. 313 de la Constitución, ya que asistimos a una contienda fundada en la Constitución que, por constituir competencia exclusiva, corresponde sea dilucidada por la Suprema Corte de Justicia, la que se integraría para el caso.