Sentencia Definitiva N° 199/2026

MINISTRO REDACTOR: DR. GUSTAVO NICASTRO SEOANE MINISTROS FIRMANTES: DRES. MÓNICA BESIO BARRETO, GUZMÁN LÓPEZ MONTEMURRO Y GUSTAVO NICASTRO SEOANE Montevideo, 16 de junio de 2026 Sentencia definitiva N° .../2026 VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia este expediente caratulado “INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE ROCHA C/ MÁRQUEZ, DANIELA JACQUELINE. DEMANDA PROCESO ART. 69 DE LA LEY N° 18.308”, I.U.E. 525-638/2022, venido a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación que la actora interpuso contra la sentencia definitiva N° 8/2026 dictada por la Sra. Jueza Letrada de Primera Instancia de Rocha de 5° Turno, Dra. Hílide Dominioni. RESULTANDO: I) Por sentencia definitiva N° 8 del 9 de abril de 2026, la Sra. Jueza a quo falló: “Ampárase el excepcionamiento de incumplimiento de los requisitos previstos en el art. 69.2 lit B de la ley 18308, y en su mérito revócase el auto inicial Nro. 6059/2022, de fecha 8 de diciembre de 2022. Sin especial condena procesal (...)” (fs. 234-238). II) Contra dicha sentencia, la actora interpuso el recurso de apelación en análisis, expresando, en síntesis, agravios relativos a: a) la errónea interpretación de la demanda; b) la errónea interpretación de la normativa aplicable; c) la sesgada aplicación de la normativa vigente; y d) el error en los hechos a probar y en la valoración de la prueba (fs. 241-249). III) La demandada evacuó el traslado que se le confirió, abogando por el rechazo del recurso de apelación (fs. 252-261). IV) Por decreto N° 258 del 20 de mayo de 2026, la Sra. Jueza a quo franqueó el recurso de apelación para ante el Tribunal de Apelaciones en lo Civil que por turno correspondiera, con efecto suspensivo (fs. 262). V) El expediente se recibió en este Tribunal de Apelaciones el 8 de junio del año en curso (nota de cargo a fs. 268 vto.). Luego, se realizó el pasaje del expediente a estudio de los Sres. Ministros, al término del cual se acordó sentencia en forma legal y oportuna, designándose redactor. Se deja constancia de que la Sra. Ministra Dra. Besio hizo uso de licencia los días 10 y 11 de junio. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, por unanimidad, revocará la sentencia recurrida, en los términos y por los fundamentos que expresará a continuación. II) El caso en análisis II.1) En el caso, el 16 de noviembre de 2022 compareció la Intendencia Departamental de Rocha y promovió el presente proceso contra la Sra. Daniela Márquez, solicitando, al amparo de lo previsto en el art. 69 de la ley 18.308, la suspensión de obras, el desapoderamiento y la demolición de construcciones consideradas irregulares existentes en el padrón N° XX, manzana 5, solares 31 y 32 de la localidad catastral Garzón. La actora sostuvo que las edificaciones habían sido realizadas sin la autorización previa exigida por la normativa departamental y en contravención de los instrumentos de ordenamiento territorial vigentes para la zona. Expresó que la Ordenanza General de Edificación exige autorización municipal para construir, reformar o demoler edificaciones y que el bien inmueble en cuestión se encuentra comprendido dentro de las Directrices Departamentales y del Plan de Ordenamiento y Desarrollo Sustentable de la Costa Atlántica, normas que establecen determinadas restricciones para la urbanización y construcción en la zona. Además, señaló que, por medio de inspecciones realizadas el 29 de junio de 2021, se comprobó la existencia de construcciones hechas en infracción a dichas disposiciones, que la propietaria había sido intimada administrativamente a suspender las obras y demoler lo construido en el expediente administrativo N° 2021-3943, sin cumplir lo ordenado, y que luego de conferirle vista el 1° de julio de 2022, la Intendencia dictó la resolución N° 2043/2022 del 30 de agosto de 2022, disponiendo promover la correspondiente acción judicial. En suma, la Intendencia Departamental de Rocha solicitó que, en forma inmediata, se decrete la suspensión de las obras irregulares, el desapoderamiento y la demolición de todas las construcciones irregulares existentes en el padrón N° XX, manzana 5, solares 31 y 32 de la localidad catastral Garzón, con plazo improrrogable de 10 días hábiles (fs. 35-37 vto.). II.2) Por sentencia interlocutoria N° 6059 del 8 de diciembre de 2022, el Juzgado resolvió: “Decrétase la suspensión de las obras irregulares, el desapoderamiento y la demolición de todas las construcciones irregulares existentes en el padrón de autos, con plazo de 10 días. En el mismo acto, emplácese a estar a derecho al demandado y cítese de excepciones por el plazo de 6 días” (fs. 43). II.3) La Sra. Daniela Márquez compareció en tiempo y forma, esgrimiendo diversas defensas. En tal sentido, opuso excepción de inconstitucionalidad contra el art. 69 de la ley 18.308, y opuso las excepciones de falta de legitimación activa y pasiva, de inadecuación del trámite y de incumplimiento de los requisitos previstos en el art. 69 de la ley 18.308. Sostuvo que la Intendencia carece de legitimación activa para solicitar el desapoderamiento del inmueble, ya que no es la titular registral del bien. Añadió que la única vía idónea para obtener la recuperación del inmueble sería la acción reivindicatoria ejercida por quien ostente mejor derecho sobre él. Asimismo, afirmó que ella no es ocupante irregular ni usurpadora, sino poseedora en virtud de una promesa de cesión de derechos posesorios, por lo que tampoco tiene legitimación pasiva en los términos del art. 69 de la ley 18.308. Agregó que no se configuran los requisitos exigidos por dicha disposición legal porque el fraccionamiento del lugar se realizó en el año 1950, es decir, mucho antes de la entrada en vigencia de la normativa invocada por la Intendencia, por lo cual no puede sostenerse que haya sido efectuado en violación de normas posteriores. También alegó que la propia Administración había admitido excepciones a las restricciones de construcción en proyectos desarrollados en la misma zona, invocando, específicamente, actuaciones vinculadas al proyecto “Garzón Marítimo”, por lo que entendió que existe una conducta contradictoria de la Intendencia que vulnera el principio de igualdad y justifica la aplicación de la teoría de los actos propios. En resumen, solicitó que, luego de cumplirse los trámites de estilo, se desestime la demanda en todos sus términos (fs. 48-57). II.4) Por sentencia definitiva N° 937 del 14 de setiembre de 2023, la Suprema Corte de Justicia desestimó la excepción de inconstitucionalidad que la demandada opuso respecto del art. 69 de la ley 18.308, con las costas de precepto (fs. 63-64). II.5) Por decreto N° 3978 del 9 de octubre de 2023, el Juzgado le confirió traslado a la actora de las excepciones opuestas (fs. 69), el cual no fue evacuado. II.6) Luego de finalizada la actividad probatoria y después de que las partes formularon sus respectivos alegatos, la Sra. Jueza a quo dictó la sentencia definitiva impugnada. La magistrada rechazó la excepción de falta de legitimación activa. En ese sentido, señaló que la Intendencia no actuaba como propietaria del bien inmueble, sino en ejercicio de las potestades de policía territorial y edilicia que le atribuyen la Constitución, la Ley Orgánica Municipal y, especialmente, los arts. 68 y 69 de la ley 18.308. Explicó que dichas normas facultan expresamente a los gobiernos departamentales a controlar construcciones realizadas en infracción a los instrumentos de ordenamiento territorial y a promover acciones judiciales para impedirlas o demolerlas, por lo que la legitimación activa de la Intendencia deriva directamente de la ley y no de un eventual derecho de propiedad sobre el predio. Asimismo, destacó que la Intendencia ni siquiera había solicitado el desapoderamiento del inmueble en sí mismo, sino únicamente de las construcciones consideradas irregulares. También rechazó la excepción de falta de legitimación pasiva. En este sentido, la juzgadora de primera instancia observó que la propia Sra. Daniela Márquez había comparecido reiteradamente en sede administrativa como titular o interesada respecto de las construcciones realizadas en el padrón, había intervenido en el expediente administrativo y había, incluso, recurrido la resolución que ordenaba la demolición. En esa línea, entendió que quien había invocado un interés directo, personal y legítimo para impugnar administrativamente la resolución no podía luego negar su legitimación para intervenir en el proceso judicial derivado de esa misma actuación administrativa. Sin embargo, al examinar la defensa relativa al incumplimiento de los requisitos previstos en el art. 69.2 lit. B) de la ley 18.308, la Sra. Jueza a quo llegó a una conclusión distinta. Así, destacó que la finalidad de esa norma es evitar la consolidación de asentamientos irregulares, loteos o fraccionamientos realizados en zonas no habilitadas para urbanizar o construir, y que la referencia a las construcciones no puede interpretarse aisladamente, sino en conexión con la existencia de fraccionamientos o loteos irregulares. Apoyándose en la interpretación sistemática de la ley, en antecedentes parlamentarios y en jurisprudencia del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 5° Turno, concluyó que, para que prospere una acción como la promovida por la Intendencia, debe acreditarse no solamente la existencia de construcciones sin autorización, sino también que éstas se vinculen con subdivisiones, loteos o fraccionamientos realizados en zonas donde tales operaciones no puedan autorizarse. La magistrada señaló que, en el caso concreto, si bien estaba probado que existían construcciones realizadas sin autorización municipal y que la demandada era promitente compradora de derechos posesorios sobre el padrón, también resultó probado que el fraccionamiento del lugar había sido realizado e inscripto en Catastro en el año 1950, circunstancia que la propia demandada acreditó durante el proceso y que la actora no logró desvirtuar. Añadió que tampoco se probó que dicho fraccionamiento hubiera sido posteriormente anulado por algún instrumento de ordenamiento territorial. En consecuencia, entendió que no se había demostrado la configuración de los extremos exigidos por el art. 69.2 lit. B) de la ley 18.308, requisito indispensable para la procedencia de la acción promovida. Por tales fundamentos, acogió la excepción de incumplimiento de los requisitos previstos en el art. 69.2 lit. B) de la ley 18.308, revocó el proveimiento inicial 6059/2022 que había dispuesto la suspensión y demolición de las construcciones y rechazó, en definitiva, la pretensión deducida (fs. 234-238). III) La solución del caso sometido a decisión del Tribunal A juicio del Tribunal, los agravios articulados por la actora resultan de recibo, por lo que revocará la sentencia de primera instancia. En su demanda, la actora sostuvo, en lo medular, que el fraccionamiento “Balneario Garzón”, según plano de mensura del Ing. Agrimensor Francisco Lafranconi, inscripto en la Dirección General de Catastro con el N° 1003 del 26 de julio de 1950, se encuentra comprendido dentro del art. 9 de las Directrices Departamentales y de los decretos departamentales 1/2011 (Plan de Lagunas Costeras) y 3/2014. Añadió que el decreto 1/2011 se sustenta en los arts. 2 y 3 del decreto 12/2003 (Plan de Ordenamiento y Desarrollo Sustentable de la Costa Atlántica del Departamento de Rocha) y se aplica al territorio comprendido dentro de los siguientes límites: Océano Atlántico, margen Oeste de la Laguna de Rocha, margen Suroeste del Arroyo de Rocha, Ruta N° 9 hasta el límite departamental con Maldonado, Arroyo Garzón y Laguna Garzón hasta la ribera del Océano Atlántico. Concretamente, sostuvo que el art. 9 de dicho texto normativo establece que no se pueden crear predios independientes de área inferior a 5 hectáreas, por lo cual, para realizar construcciones, el área mínima del predio debe ser de 5 hectáreas. En el expediente administrativo “IDR. Notificación padrón XX Balneario Garzón”, ficha N° 2021-3943, cuyo testimonio se encuentra incorporado a la causa, el Ing. Agrimensor Lumber Corradi, perteneciente a la Dirección de Ordenamiento Territorial de la Intendencia de Rocha, en informe de fecha 22 de octubre de 2021, sostuvo que, conforme al art. 9 inc. 6 del decreto departamental 1/2011, el área mínima de los predios para ser autorizadas construcciones de viviendas unifamiliares tiene que ser de 5 hectáreas. Y concluyó que, por lo tanto, las edificaciones levantadas con posterioridad a la vigencia del Plan de Lagunas Costeras en predios de menor superficie están en infracción, debiendo ser calificadas como edificaciones inapropiadas (fs. 3). A su vez, en el informe del Departamento de Arquitectura de fecha 22 de marzo de 2022, se consignó que, en toda la zona en cuestión, se admitirán divisiones de suelo que no creen predios independientes de área inferior a las 5 hectáreas, debiendo tener frente a un camino público (fs. 3 vto.-5 vto., en especial, fs. 4). En informe de fecha 30 de marzo de 2022, el Dr. Humberto Alfaro Mendoza, Director de la División Jurídica de la Intendencia, puso énfasis en que la superficie mínima para que puedan realizarse edificaciones en la zona en cuestión es de 5 hectáreas, y el predio de la demandada no tiene esa superficie. Por ello, consideró que correspondía promover las acciones judiciales pertinentes para la demolición de la construcción levantada en el inmueble de referencia, a costo del responsable, conforme a lo establecido en los arts. 68 y 69 de la ley 18.308 (fs. 6-6 vto.). A raíz de tales actuaciones, por resolución N° 2043 del 30 de agosto de 2022, el Sr. Intendente Departamental de Rocha le encomendó a la División Jurídica el cumplimiento de los procedimientos y diligencias judiciales pertinentes para que se realice la demolición de todo lo construido en el padrón N° XX, solares 31 y 32, manzana 5, de la localidad catastral Garzón del Departamento de Rocha, a cargo de su responsable (fs. 20-20 vto.). Entonces, conforme a la controversia entablada entre las partes, el meollo de la cuestión radica en dilucidar si las construcciones realizadas en el padrón N° XX, manzana 5, solares 31 y 32 de la localidad catastral Garzón, son irregulares porque el predio no tiene la extensión mínima de 5 hectáreas requerida para edificar en la zona y porque no contaron con la autorización previa correspondiente. La apelante hizo hincapié en que la decisora de primer grado pasó por alto lo dispuesto por el decreto 1/2011 en que se fundó el accionamiento y en que parece haber dado a entender que no importa lo que diga la norma, que aunque construir en determinada superficie está expresamente prohibido, al no estar prohibida la ocupación en sí misma, la construcción debe permanecer. En este sentido, puso énfasis en que la ocupación de los predios no está prohibida, como tampoco están prohibidas la propiedad sobre ellos ni su enajenación, sino que lo que está prohibido es la construcción en superficies inferiores a la establecida en la norma, esto es, 5 hectáreas (fs. 242 vto.). A continuación, añadió que basta observar en un mapa la ubicación geográfica del “Fraccionamiento Garzón” para darse cuenta el por qué de la normativa que rige para dicha región y por qué no son viables la existencia de los solares deslindados ni el viario establecido en el mencionado fraccionamiento de Lafranconi de 1950. Sostuvo que los fraccionamientos que son viables son los proyectados contiguos a preexistentes núcleos poblados, pues implican la aparición de servicios y condiciones generales que permitan su desenvolvimiento. Según la apelante, en el “Sector entre Lagunas” donde se encuentran erigidas las construcciones en cuestión, no se dan estas condiciones, por lo que es imposible la construcción en estos fraccionamientos, pues se requiere la existencia de servicios externos y complementarios en las viviendas, siendo inviable la prestación de servicios públicos (fs. 243). La acción entablada se promovió y tramitó por la estructura sumaria prevista en el art. 69.2 de la ley 18.308. En dicha norma, en lo que interesa para la resolución del presente caso, se establece: “(Acciones en bienes inmuebles de propiedad privada) Las Intendencias Departamentales promoverán las acciones judiciales pertinentes ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia con competencia en materia civil una vez comprobada, en relación a los bienes inmuebles de propiedad privada, la existencia de los siguientes extremos: A) La subdivisión o construcción en lotes en zona donde no pueda autorizarse. B) La subdivisión o la construcción no autorizada, o ante la constatación de la existencia en zona no habilitada para tal fin o sin previa autorización, de fraccionamiento, loteo y construcciones. Interpuesta la demanda por parte de las Intendencias Departamentales, el Tribunal realizará el control liminar de la misma, verificará el cumplimiento de los extremos indicados en los literales A) o B) del presente numeral. Salvo que la demanda sea manifiestamente improcedente, el Tribunal actuante decretará en forma inmediata la suspensión de las obras no autorizadas ni aprobadas, el desapoderamiento del bien inmueble ocupado irregularmente y la demolición de todas las construcciones irregulares existentes, con plazo improrrogable de diez días hábiles. En la providencia judicial referida en el inciso anterior, el Tribunal emplazará al demandado a estar a derecho por el término de seis días hábiles, el que podrá oponer como únicas excepciones admisibles la falta de legitimación o la no configuración de los extremos previstos en los literales A) y B) del presente numeral (...)”. A juicio del Tribunal, le asiste razón a la Intendencia Departamental de Rocha, encuadrándose el caso en análisis en la previsión del art. 69.2 lit. B) de la ley 18.308. Precisamente, las construcciones en cuestión se realizaron en zona no habilitada para tal fin (por tratarse de un predio de extensión inferior a las 5 hectáreas) y sin previa autorización. En tal sentido y a diferencia de lo que entendió la Sra. Jueza a quo, el Tribunal considera que resulta indiferente que el loteo del predio respecto del cual la demandada invocó ostentar derechos posesorios se haya realizado en el año 1950 y que dicho fraccionamiento no haya sido anulado, porque lo que está en controversia no es la titularidad de derechos sobre predios situados en la zona que cuenten con una superficie inferior a 5 hectáreas, sino que lo que prohíbe la norma departamental aplicable (art. 9 del decreto 1/2011) es la realización de construcciones en predios de la zona en cuestión que tengan una superficie inferior a 5 hectáreas. En su contestación de demanda, la demandada hizo hincapié en que: a) no se trata de una ocupante precaria ni de una intrusa, sino que es titular de derechos posesorios sobre el bien inmueble; b) el fraccionamiento del predio data del año 1950, fue aprobado por la Junta Departamental de Rocha y por Catastro, y no fue anulado; y c) el art. 69.2 de la ley 18.308 es inconstitucional, ya que vulnera los derechos a la seguridad jurídica y a la vivienda consagrados en los arts. 7, 45, 72 y 332 de la Constitución de la República, puesto que limita su derecho a habitar el inmueble. Se analizarán las defensas argüidas por la demandada. Con relación a que es titular de derechos posesorios sobre el bien inmueble en cuestión y a que el fraccionamiento del predio data del año 1950 y no fue anulado, el Tribunal entiende que tales cuestiones resultan irrelevantes para la dilucidación del caso, tal como adelantó anteriormente. En tal sentido, no está discutida ni la validez y vigencia del fraccionamiento ni el carácter de poseedora que invoca la demandada. Precisamente, el centro del debate reside en determinar si se verifican o no los requisitos previstos en la norma aplicable para que prospere el accionamiento de la Intendencia Departamental de Rocha. Y, precisamente, el análisis de dichos requisitos permite concluir, en sentido contrario a la solución adoptada en el grado anterior, que la acción promovida es procedente. Así, véase que se trata de una construcción erigida en zona no habilitada para tal fin y que, además, se realizó sin previa autorización (art. 69.2 lit. B) de la ley 18.308). Que se trata de una construcción en zona no habilitada para tal fin emerge de la prohibición contenida en el art. 9 inc. 6 del decreto departamental 1/2011 (construcción erigida en un predio de extensión inferior a 5 hectáreas), y el hecho de que la construcción se realizó sin la autorización departamental pertinente fue un extremo no controvertido. Por otra parte, el cuestionamiento a la regularidad constitucional y, por consiguiente, a la aplicabilidad o no en el presente proceso del art. 69.2 de la ley 18.308 fue resuelto por la Suprema Corte de Justicia, órgano que desestimó la excepción de inconstitucionalidad deducida por la demandada (sentencia definitiva N° 937/2023 de la Corporación, fs. 63-64). A juicio del Tribunal, otro dato trascendente para resolver el presente caso es la fecha en que se habría realizado la construcción en el predio en cuestión. En este punto, corresponde poner de relieve que la demandada no controvirtió ni en el expediente administrativo ni en este expediente jurisdiccional que la pequeña construcción erigida en el padrón referido (véase la fotografía a fs. 3 vto.) se realizó con posterioridad a la entrada en vigor de la prohibición contenida en el decreto departamental 1/2011, y no surge claramente del contrato de cesión de derechos posesorios celebrado el 8 de febrero de 2021 que la construcción mencionada ya existiera a esa fecha (fs. 15-17). Es más, la demandada guardó absoluto silencio en cuanto a la fecha en que se habría realizado esa construcción en dicho predio. Entonces, si uno de los argumentos medulares de la Intendencia Departamental de Rocha para concluir que la construcción referida está en infracción es que se realizó con posterioridad a que entró en vigor la prohibición de edificar en predios cuya extensión sea inferior a 5 hectáreas en el marco del Plan de Lagunas Costeras (véase el informe del Ing. Agrimensor Lumber Corradi, perteneciente a la Dirección de Ordenamiento Territorial de la Intendencia de Rocha, de fecha 22 de octubre de 2021; fs. 3), gravitaba sobre la demandada la carga de invocar y de probar que la construcción se realizó en fecha anterior a la entrada en vigor de la mencionada prohibición. Ello, puesto que tal extremo podría considerarse un hecho impeditivo de la pretensión deducida en su contra (art. 139.1 del C.G.P). Sin embargo, la Sra. Daniela Márquez guardó absoluto silencio sobre ese dato de suma relevancia, tanto al evacuar la vista que se le confirió en el expediente administrativo de los informes elaborados por el Departamento de Arquitectura y la División Jurídica de la Intendencia Departamental de Rocha (testimonio del escrito de evacuación de vista a fs. 8-14), como en el recurso de reposición que interpuso contra la resolución N° 2043/2022 del Sr. Intendente de Rocha (testimonio de dicho escrito a fs. 22 vto.-32), como en su escrito de contestación de demanda (fs. 48-57). Tampoco mencionó el punto ni en su alegato de bien probado (fs. 221-226 vto.) ni al evacuar el traslado del recurso de apelación en análisis (fs. 252-261). Entonces, puesto que no invocó ni, mucho menos, probó ese hecho trascendente, cabe concluir que se trata de una construcción erigida con posterioridad a la vigencia del Plan de Lagunas Costeras, que está en infracción por haberse realizado en un predio de superficie inferior a 5 hectáreas y sin la autorización pertinente, razón por la cual constituye una edificación inapropiada. En suma: a juicio del Tribunal, surge claro que la construcción objeto de esta controversia se realizó en zona no habilitada para ello (por la extensión del padrón, inferior a 5 hectáreas) y sin previa autorización de la autoridad departamental, motivo por el cual corresponde ordenar su demolición. IV) Las condenas procesales El fallo revocatorio de la sentencia de primera instancia que se dicta y la correcta conducta procesal de ambas partes determinan que las costas y los costos se asuman en el orden causado (arts. 688 del C. Civil y 56.1 y 261 del C.G.P.). Por los fundamentos expuestos y de conformidad con las normas citadas, el Tribunal, por unanimidad, FALLA: Revócase la sentencia apelada y, en su lugar, ordénase la demolición de las construcciones existentes en el padrón N° XX, manzana 5, solares 31 y 32 de la localidad catastral Garzón, Departamento de Rocha, con plazo improrrogable de 10 días, a costo de la demandada y cometiéndosele la diligencia al Sr. Alguacil del Juzgado Letrado de Primera Instancia de Rocha de 5° Turno. Honorarios fictos a los solos efectos fiscales: 5 Bases de Prestaciones y Contribuciones. Notifíquese a domicilio y, oportunamente, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, con copia para la Sra. Jueza de primera instancia. Dra. Mónica Besio Barreto – Presidente Dr. Guzmán López Montemurro – Ministro Dr. Gustavo Nicastro Seoane – Ministro (r) Esc. Adriana León Rodríguez – Secretaria Letrada