Sentencia Definitiva N° 177/2026

Sentencia Nro. 177/2026 - IUE: 2-87492/2024 Montevideo, 17 de junio de 2026 TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE 3er. TURNO. Ministros firmantes: Dra. Claudia Kelland, Dr. Gustavo Iribarren, Dr. Álvaro Messere, Dr. Fernando Tovagliare. Ministro redactor: Dr. Gustavo Iribarren. Ministro discorde: Dr. Fernando Tovagliare. Vistos: Para sentencia definitiva de segunda instancia en autos caratulados: “AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro. Acción de requerimiento.”, I.U.E 2-87492/2024, venidos a conocimiento de este Tribunal en mérito al recursos de apelación interpuesto por los codemandados Ministerio de Salud Pública y Fondo Nacional de Recursos contra la Sentencia definitiva No 103/2025 dictada en obrados por el Juez Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 9no. Turno, Dr. Alejandro Recarey. Resultando: 1. Por Sentencia definitiva No 103/2025 del 12 de setiembre de 2025 (fs. 154-155), el tribunal a quo falló: “Ordenando indistintamente al Ministerio de Salud Pública y al Fondo Nacional de Recursos que mantengan el suministro del implante de conducción ósea u osteointegrado (audífono implantable a hueso), todo siempre según lo requerido por el equipo médico tratante y durante el tiempo en que dicho equipo lo considere necesario, prohibiéndose también, en lógica consecuencia, toda maniobra tendiente a anular o a desvirtuar en cualquier manera las medidas ya dispuestas por mérito de la cautela tomada en obrados” (sic); sin especiales condenas procesales. 2. Dicha sentencia fue impugnada por el codemandado Fondo Nacional de Recursos (en adelante: F.N.R.), el que en su recurso de apelación (fs. 156-158), articuló, en lo medular, los siguientes agravios: a) La sentencia de primera instancia realiza una errónea aplicación del derecho ya que no aplica correctamente el régimen en el cual el F.N.R. debe otorgar o denegar la cobertura del tratamiento solicitado en autos. La prestación médica reclamada no se encuentra incorporada al PIAS, no pudiendo el F.N.R., al que no le es permitido realizar algo más allá de lo que le está legalmente previsto en su marco de competencia, dar cobertura financiera a tratamientos médicos que no se encuentren incorporados en dicho listado y puestos bajo su cargo; lo que determina, a su vez, que el rechazo de lo impetrado por el accionante no pueda calificarse como una actuación ilegítima de su parte, ni resulta lesiva del derecho a la salud de la accionante, los que no son oponibles al F.N.R.; citando jurisprudencia que así lo ha sostenido. b) A partir de tales argumentos, solicita el apelante que se revoque la condena que le fuera impuesta por la sentencia de primera instancia. 3. También el codemandado Ministerio de Salud Pública (en adelante M.S.P.) impugnó la sentencia de primera instancia (fs. 163-173 vto.), formulando, en síntesis, los siguientes agravios: a) Causa agravio que la condena a su respecto haya quedado dispuesta sin que se haya probado el incumplimiento por parte del M.S.P. del deber constitucional establecido por el art. 44 de la Constitución. La pretensión del accionante fue previamente deducida en vía de proceso de amparo, obteniendo entonces, en las dos instancias, sendas sentencias desestimatorias; reiterando su reclamo en el posterior y corriente juicio ordinario, obteniendo en su curso una medida provisional que causó perjuicio a la apelante por ser una resolución anticipada del proceso principal. b) Causa agravio asimismo que no se haya ponderado que el art. 44 de la Constitución no confiere un derecho ilimitado a medicamentos y procedimientos, sino que la obligación allí establecida debe tenerse circunscrita a las prestaciones insertas en las políticas de salud diseñadas, dirigidas, controladas y ejecutadas por el M.S.P., las que en el caso se han cumplido en forma. c) Causa agravio asimismo que la sentencia recurrida haya incurrido en violación del principio de separación de poderes, desaplicando normas legales sin que haya mediado declaración de inconstitucionalidad. d) En función de tales argumentos solicita la revocatoria de la impugnada. 4. Conferidos los traslados de rigor, oportunamente compareció la parte actora a evacuar el mismo, exponiendo en su libelo (fs. 178-182) los argumentos por los cuales entiende que los agravios presentados por sus contrarias no admiten recibo y promoviendo, en la misma oportunidad, proceso de inconstitucionalidad respecto al art. 45 de la Ley 18.211 y al art. 7, inciso segundo, de la Ley 18.335. 5. Elevados los autos a la Suprema Corte de Justicia, la misma, por Decreto No1747/2025 del 13 de noviembre de 2025, devolvió los autos al Juzgado de origen por entender que no surge del escrito de la parte actora excepción de inconstitucionalidad interpuesta en forma. 6. Por Decreto No 4064/2025 del 26 de noviembre de 2026 (fs. 189) el tribunal a quo franqueó los recursos de apelación con efecto suspensivo. 7. Recibidos los autos en este Tribunal, con fecha 23 de diciembre de 2025 se dispuso el pasaje a estudio por su orden. Cumplido el estudio sucesivo se presentó discordia, motivando la integración de la Sala, por sorteo, con el Dr. Álvaro Messere, con quien se acordó el dictado de la presente en legal forma. Considerando: I. El objeto de la instancia. A modo preliminar habrá de dejarse asentado que el objeto de la presente instancia ha quedado limitado por los agravios articulados por los apelantes (tantum devolutum quantum apellatum), no correspondiendo que el Tribunal ingrese en el examen de cuestiones que no han quedado objetadas en la vía recursiva (art. 257 del C.G.P.). En ese marco, la Sala, legalmente integrada y por el número de voluntades exigido por ley (art. 61 de la Ley 15.750), confirmará parcialmente la recurrida, revocando la condena impuesta al Fondo Nacional de Recursos. Ello por los argumentos que se expondrán en los apartados siguientes. II. El caso. Sin perjuicio de aceptar el correcto relato de antecedentes procesales que presenta la impugnada, al que se hace remisión, a los efectos de conceder mayor contexto a su análisis la Sala ofrecerá una relación sumaria de las circunstancias que se aprecian como relevantes para la decisión de segunda instancia. Tratan las presentes actuaciones de un proceso de acción de requerimiento iniciado por AA, de 58 años de edad, portador de hipoacusia severa de oído derecho, cuya pretensión, consistente en la obtención del procedimiento de implante de audífono osteointegrado, quedó dirigida contra el Ministerio de Salud Pública y el Fondo Nacional de Recursos. Previamente, el accionante había promovido proceso de amparo en que se reclamó la cobertura de dicho procedimiento (autos I.U.E: 2-67491/2024), recayendo en el mismo sentencias que desestimaron, en primera y segunda instancia, la pretensión deducida. Tras ello, la parte actora promovió el presente proceso ordinario, en cuya demanda solicitó como medida provisional la cobertura de la prestación que fuera indicada por sus médicos tratantes, medida que fue admitida por el tribunal a quo respecto a ambos codemandados y que, apelada, fue confirmada parcialmente por Sentencia interlocutoria No 67/2025 de esta Sala, la que restringió la referida medida provisional, excluyendo de la misma al F.N.R.. Contestada la demanda por ambos accionados -que controvirtieron la pretensión de su contraria-, y una vez cumplidas en el proceso principal todas las etapas procesales propias de la estructura ordinaria, la primera instancia concluyó con el dictado de la Sentencia definitiva No 103/2025, la que falló en los términos trascritos supra. III. Los agravios del Ministerio de Salud Pública. El Tribunal, con la voluntad de sus miembros naturales, rechazará los agravios formulados por el Ministerio de Salud Pública. El argumento ensayado por el M.S.P. fundado en una limitación de la previsión del inciso segundo del art. 44 de la Constitución carece de asidero por dos razones. La primera de ellas consiste en advertir, a través de la mera lectura de la referida norma constitucional, que la misma no habilita la restricción que pretende concederle la apelante. La segunda de ellas estriba en que, en cualquier caso, si tal norma requiriera alguna interpretación sobre su preciso alcance, esa interpretación debe realizarse atendiendo al derecho de todo paciente a ser asistido en su salud a través de las prestaciones (ya de medicamentos, ya de procedimientos) que sus médicos tratantes consideren es la mejor alternativa terapéutica para la concreta enfermedad; habiendo quedado reconocido que el alcance de esa prestación asistencial debe apreciarse en forma acorde con la evolución científica y, en función de ello, con los medios técnicos que ciencia médica va incorporando a través de esa evolución (cfm,:. Weingarten: “Manual de los derechos de usuarios y consumidores.”, pág. 380; citado por T.A.C. 2do. -Franca, Pérez Brignani, Sosa-, sentencia 125/2019, en B.J.N.). Corolario de lo anterior es que, siendo el Ministerio de Salud Pública el primer destinatario del mandato constitucional del art. 44 de la Constitución -norma autoejecutable-, aquél no puede pretender eludir su obligación invocando la exclusión o inclusión de un medicamento, procedimiento o dispositivo -indicado por los especialistas que tratan al paciente- en listados administrativos que el propio Estado confecciona en forma general y sin valoración de las necesidades que presenta el caso concreto. De las consideraciones precedentes deriva que el actor -carente de recursos suficientes para obtener el dispositivo y procedimiento indicado en forma particular- deviene acreedor del Estado, al que puede exigirle que le proporcione el medio de asistencia de salud requerido bajo un fundamento médico no controvertido. En consecuencia, y contrariamente a lo sostenido por el apelante, el Estado no es un mero regulador del sistema de salud, sino que es el deudor de obligaciones orientadas a la adecuada y efectiva protección del derecho a la salud de los habitantes de la República. Es por ello que la Sala entiende que el M.S.P. no puede resistir una prestación debida, mediante una invocación genérica de sus cometidos que prescinda de las circunstancias médicas concretas que eventualmente pudieren justificar, en el caso concreto y mediante criterios científicos, el rechazo de lo solicitado. De tal manera, los agravios de índole meramente formal fundados en la ausencia de inclusión del procedimiento en el PIAS no pueden ser sustento para la revocatoria de la condena dispuesta en contra. IV. Los agravios del Fondo Nacional de Recursos. El Tribunal, en esta oportunidad con las voluntades concurrentes de la Dra. Claudia Kelland, del Dr. Álvaro Messere y del redactor, ratificarán aquí la consolidada postura de la Sala respecto a la falta de legitimación pasiva del F.N.R. en procesos en los que se reclama la cobertura de un tratamiento no incluido en el PIAS . En tal sentido, resultan trasladables los fundamentos dados por el Tribunal en Sentencia definitiva No237/2021 -cuyas consideraciones resultan trasladables al caso en examen-, en la cual se sostuvo: "Los cometidos del F.N.R ... se encuentran acotados por su objeto y no puede realizar lo que la ley no tiene previsto. Su particular cometido es solventar aquellos medicamentos y procedimientos incluidos en el F.T.M. y en el P..I.A.S que se encuentran excluidos de las prestaciones básicas mínimas exigibles a las instituciones de asistencia médica pero que integren el listado que expresamente sea aprobado por la Comisión Técnica existente al efecto, en la órbita del M.S.P.. ... Existe un diseño legislativo preciso acerca de la forma cómo el Estado va a garantizar el cumplimiento de los cometidos conferidos en la Carta en lo referente a la reglamentación general de las distintas modalidades de prestación de los servicios de salud. El Fondo Nacional de Recursos es uno de los sujetos intervinientes en ese andamiaje, con una participación importante pero no única ni decisiva, El Fondo Nacional de Recursos no integra el Estado, ni de hecho ni de derecho, ni en sentido amplio o restringido, ni puede ser asimilado a él. Tiene una serie de competencias específicas propias, otorgadas por la ley de su creación, de la que no se puede apartar. Asumir el financiamiento de un medicamento o procedimiento no puesto bajo su responsabilidad por el M.S.P -que es quien determina cuáles serán de cargo de esta persona pública no estatal-, sería apartarse de sus competencias propias e incurrir en ilegalidad. ..." Y tal parecer en nada se ve afectado por lo dispuesto por los arts. 409 y 410 de la Ley 19.889, normas tributarias -no reglamentadas- que prevén un régimen de donaciones para el F.N.R. llamado a cubrir procedimientos y medicamentos excluidos del PIAS y del F.T.M., pero que no modifican la competencia del F.N.R. ni ponen a su cargo la inclusión de nuevas prestaciones; solución que ha quedado refrendada en forma expresa por la declaración contenida en el art. 684 de la Ley 19.924. En el mismo sentido, el T.A.C. 7mo. sostuvo con particular claridad: “Cuando no está incluido un medicamento o procedimiento médico que se reclama, en el Formulario Técnico de Medicamentos o en el PIAS, el Fondo Nacional de Recursos no se encuentra obligado a brindarlo, en aplicación de la normativa vigente, estando su competencia específicamente reglada por la misma. En sentencia Nro. 121/2014 la Sala expresó, en términos que se transcriben por resultar de total aplicación en la causa, que: “En cambio no habrán de recibirse los agravios articulados por el actor contra el F.N.R., reiterando postura de la Sala recogida en Sentencia No 40/2012 entre otras. Asiste razón al Organismo cuando sostiene que administra recursos cuyo uso está estrictamente regulado por el marco normativo vigente. Concretamente, el procedimiento para incorporar eventuales tratamientos o indicaciones a la cobertura, está establecido en ley No 16.343 del 24/12/92 y su Decreto reglamentario No 353/93. Por su parte la incorporación de medicamentos de alto costo aparece regulado en el art. 313 de la ley No 17.930 del 19/12/2005 y el Decreto 265/2006 de fecha 7/8/2006 en el art. 3 inc. 3ro. determina que “los medicamentos que constan en el Anexo III (FNR y Comisión Honoraria de Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes) se brindarán bajo cobertura financiera del FNR y sujetos a los protocolos, guías y reglamentaciones que esta persona pública no estatal apruebe” y el art. 4o consigna que los Protocolos o Guías para los medicamentos del Anexo III serán aprobados por el Fondo Nacional de Recursos y/o la Comisión Honoraria de la Lucha Antituberculosa y Enfermedades Prevalentes” (inciso final). Es decir, el legislador ha establecido con precisión cuales son los mecanismos que se deben cumplir para definir el listado de procedimientos, técnicas médicas o procedimientos que se encontrarán bajo esta cobertura. Por consiguiente, los medicamentos que pueden ser cubiertos por el F.N.R. deben estar incorporados previamente al Formulario Terapéutico de Medicamentos e incluidos en un Anexo que esté bajo cobertura financiera del Fondo. Una vez incluido el medicamento, conforme al art. 313 de la ley 17.930, la Comisión Honoraria Administradora determinará las afecciones, técnicas y medicamentos que estarán cubiertos y para la inclusión de nuevas afecciones e introducción de otras técnicas y medicamentos debe requerir el asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora creada por el art. 10 de la ley 16.343 integrada por representantes del F.N.R., Facultad de Medicina, M.S.P. y Cuerpo Médico Nacional.” El marco legal en análisis no ha sido modificado por lo dispuesto en el artículo 409 de la ley 19.889, cuyo alcance refiere a la previsión de recursos para financiar tratamientos de alto costo y a la exoneración de tributos u otorgamiento de beneficios fiscales a quienes los proveen, sin que interfiera con la obligación de brindarlos por parte del FNR si dichas prestaciones no han sido debidamente incluidas en el PIAS o en el FTM. La posición institucional del FNR es, pues, distinta a la del MSP, a quien le competen las funciones atribuidas constitucional y legalmente, vinculadas con el cuidado de la salud de la población en general”. (T.A.C. 7mo., sentencia 38/2024). Corolario de todo lo anterior es que el Tribunal especialmente integrado estime enteramente de recibo el agravio esgrimido por el codemandado F.N.R. respecto a su falta de legitimación pasiva para ser demandado a otorgar la cobertura del procedimiento requerido, correspondiendo, en consecuencia, revocar la condena dispuesta a su respecto. V. La conducta de las partes no dará lugar a especiales condenas procesales en la instancia (arts. 56 y 261 del C.G.P., art. 688 del C. Civil). Por los fundamentos expuestos, por lo dispuesto en las normas citadas y en los arts. 197 y 198 del C.G.P., el Tribunal FALLA: Confírmase la sentencia definitiva recurrida, salvo en cuanto condenó al F.N.R. a proporcionar el procedimiento requerido en la demanda, y, en su lugar, declárase la falta de legitimación pasiva causal del F.N.R., desestimando la demanda a su respecto. Sin especiales condenas procesales en la instancia. Honorarios fictos: 10 BPC. Notifíquese a las partes a domicilio. Y oportunamente devuélvase al Juzgado de origen. Dra. Claudia Kelland - Ministra Dr. Álvaro Messere - Ministro Dr. Gustavo Iribarren - Ministro Dr. Fernando Tovagliare: discorde en lo relativo a la legitimación pasiva del Fondo Nacional de Recursos, confirmando la recurrida por los siguientes fundamentos: 1. El suscrito coincide con los argumentos desarrollados por el Magistrado de primer grado en cuanto a que el Fondo Nacional de Recursos, (al igual que el M.S.P.) en cumplimiento de los fines asignados por la normativa constitucional vigente y disposiciones normativas complementarias, tienen el deber de proteger el goce del derecho a la vida y a la salud de los habitantes, especialmente cuando los mismos se encuentran en grave riesgo de afectación -como en el caso en examen- y no existen razones debidamente fundadas que impidan su protección. 2. En efecto, no comparto la defensa ensayada por el codemandado F.N.R., cuando aboga por su falta de legitimación pasiva aduciendo que el tratamiento en cuestión no se encuentra incluido en el PIAS y que por ende nada puede hacer al respecto, por ser una persona jurídica que no integra el Estado, y que solamente puede hacer aquello que le está expresamente permitido. 3. Ello por cuanto, en primer lugar, si bien el Fondo Nacional de Recursos no integra la estructura estatal, no obstante, presenta en muchos aspectos de su organización, características similares a las administraciones públicas. Así, señala claramente Sayagués, que las personas de Derecho Público no estatal: (a) son creadas por Ley, con previsión de reglas generales de su organización, funcionamiento y régimen presupuestal; (b) las autoridades estatales intervienen en cierta medida en su dirección y administración y en el contralor de su actividad; y (c) tienen a su cargo la ejecución de cometidos públicos o de interés públicos (‘Tratado de Derecho Administrativo’, Tomo II, F.C.U., 7a edición, págs. 217-222). 4. En tal sentido, ha sostenido el T.A.F. 1° que: “... no se puede negar que el FNR está cumpliendo parte de los fines estatales primarios como es el que se relaciona con la Salud, el cual es un derecho fundamental (a quien la Persona Pública mayor se los delegó) y ... es a quien le corresponde financiar el medicamento...”. (sentencia del T.A.F. 1° del 13/5/2019, CED-0010-000505/2019: ver asimismo jurisprudencia del T.A.C. 2°, sentencias Nos. 12/2018; 130/2019; 623/2020). 5. En segundo término, porque es en definitiva un órgano del propio codemandado F.N.R. (la Comisión Honoraria Administradora) quien determina las prestaciones de medicina altamente especializada que estarán cubiertas por el F.N.R.; por ende, no parece lógico entender que la no inclusión del tratamiento en la lista de prestaciones cubiertas, pueda considerarse como una cuestión ‘ajena’ o ‘no imputable’ al codemandado F.N.R., sino todo lo contrario. 6. En tercer lugar, entiendo que el art. 409 de la Ley No 19.889 en la medida que regula una forma de obtener recursos para financiar prestaciones y medicamentos de ‘alto precio’ que no integran el sector del PIAS y/o del F.T.M. de cargo del F.N.R., está admitiendo expresamente la posibilidad legal de que el F.N.R. financie medicamentos no incluidos en el F.T.M., solución ésta que abona claramente a favor de la legitimación pasiva del F.N.R. en situaciones como la de autos. Y a criterio del suscrito, nada cambia que se haya dicho en el art. 684 de la Ley N° 19.924, que la competencia y cometidos del F.N.R. no se modificaron, pues se trata de una mera ficción legal, que no altera la realidad, resultando claro que por vía legal se habilitó al F.N.R. a financiar medicamentos no incluidos en el F.T.M.. Dr. Fernando Tovagliare - Ministro Esc. Laura Pérez - Secretaria Letrada