Sentencia Definitiva N° 194/2026

TRIBUNAL DE APELACIONES EN LO CIVIL DE PRIMER TURNO SENTENCIA DEFINITIVA N° 194/2026 Montevideo, 17 de junio de 2026 Ministro redactor Dra. Ana Rivas VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “CAVIGLIA, OSCAR C/ ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO – ACCIÓN DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA – IUE: 2-44814/2026 , venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada a fs. 31-36 vto., contra la sentencia definitiva Nº 60/2026 del 3 de junio de 2026 de fs. 25-28, dictada por la Sra. Juez Letrado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de 1º Turno, Dra. María Eugenia Ferrer Sugo. RESULTANDO: 1) Por la recurrida – a cuya relación de antecedentes procesales útiles se hace remisión por ajustarse a las resultancias de autos – se amparó parcialmente la demanda y en su mérito se condenó a ASSE a entregar al actor copia de todos los correos electrónicos intercambiados entre ASSE y ANCAP desde el 8 de noviembre de 2024 a la fecha de la solicitud, que guarden relación con el SISCONVE (Sistema de Control Vehicular), con plazo de 30 días. A la solicitud de entrega de copia de Oficios, no ha lugar. Sin especial condenación. 2) Contra la referida providencia se alzó en tiempo y forma la parte demandada, quien en escrito de fs. 31-36 vto. manifestó que le agravia que se ampare parcialmente la demanda pues ello responde a una errónea valoración del objeto controvertido, omitiéndose valorar la imposibilidad material alegada por ASSE e invirtiéndose la carga de la prueba respecto de la existencia y disponibilidad de la información pretendida. Sostiene que le agravia que se estime que la pretensión cumple con el artículo 13 literal B de la Ley Nº 18.381 por entender que se peticionaron documentos dentro de un determinado plazo y relacionados a un tema concreto. Si bien formalmente la accionante invocó un período de tiempo y una temática, ello no resulta suficiente para tener por cumplida la exigencia legal de una “descripción clara de la información requerida”. Lo pretendido no es una resolución, oficio o documento sino la totalidad de los correos electrónicos intercambiados entre dos organismos públicos durante varios meses. La solicitud no individualiza remitentes, destinatarios, fechas concretas, casillas de origen o destino, asuntos, número de expediente, funcionarios intervinientes. El requerimiento resulta abierto, genérico e indeterminado; transforma el procedimiento de acceso a la información pública en una investigación exploratoria sobre un universo documental potencialmente amplio y heterogéneo. No es posible pretender la reconstrucción de toda una comunicación electrónica. La Ley N.º 18.381 garantiza el acceso a la información sin imponer a la Administración la reconstrucción de comunicaciones históricas. Asimismo, le agravia que la recurrida afirme que la defensa de ASSE resulta poco coherente por haber sostenido que se franqueó la información localizada y que la solicitud adolecía de amplitud e indeterminación. No existe contradicción alguna en ello. ASSE sostuvo precisamente que tramitó la solicitud en la medida en que ello fue materialmente posible, realizó las consultas pertinentes y localizó determinada información que puso a disposición del solicitante. Ello no significa que la Administración estuviera en condiciones de garantizar la inexistencia absoluta de cualquier otra comunicación histórica ni reconstruir todos los correos. Lo que se entregó fue lo que pudo ser identificado y localizado mediante los mecanismos ordinarios de búsqueda; pero la solicitud en términos amplios tornó imposible localizar y clasificar jurídicamente comunicaciones no individualizadas. La sentencia incurrió en una errónea comprensión de la defensa. Continuó sobre el punto afirmando que la controversia no era únicamente determinar si se cumplía formalmente con el requisito legal sino determinar si existían correos electrónicos concretos, actualmente disponibles en poder de ASSE, que hubieran sido omitidos deliberadamente. Le agravia que la sentencia parta de la existencia de correos electrónicos mencionados en la resolución de ANCAP para concluir que ASSE debe entregar todos los correos electrónicos sin identificar cuáles serían tales correos, donde se encuentra, en qué casillas los contendrían, si fueron o no ya entregados ni si se encuentran efectivamente bajo la custodia o disponibilidad de ASSE. Incluso la resolución de ANCAP afirma que dichos correos obran en el expediente de dicho organismo (fs. 66). La solicitud de acceso a la información debió dirigirse contra ANCAP. Le agravia que la sentencia sostenga que ASSE no expresó ninguna de las excepciones legales, cuando afirmó la imposibilidad material de cumplimiento y explicó que se brindó la información localizada desconociéndose si existían otras comunicaciones que eventualmente podrían haber existido por jerarcas de administraciones anteriores, no pudiéndose indiscriminadamente acceder a casillas de ex jerarcas. Los correos institucionales pueden contener información pública pero también información confidencial, reservada, datos personales protegidos, asesoramientos, opiniones o antecedentes de procesos deliberativos. Esta información no es pública de manera absoluta e irrestricta, su contenido debe analizarse caso a caso porque pueden coexistir en una misma comunicación información pública y datos exceptuados del acceso. La entrega indiscriminada de “todos los correos electrónicos” sin identificación ni análisis previo puede comprometer información protegida por el ordenamiento. Sostiene que el fallo reduce la defensa de ASSE a una mera invocación de “amplitud” del pedido cuando en realidad dicha amplitud se vinculó con la imposibilidad de localizar, identificar, clasificar y eventualmente entregar la información requerida. Estima que la sentencia no valoró adecuadamente que ASSE cumplió con la carga que razonablemente le correspondía, realizó búsquedas, consultó áreas competentes, informó la inexistencia de oficios, y puso a disposición los correos localizados. La recurrida admite que respecto a los oficios no surge prueba de su existencia y por ello desestima la pretensión en ese punto, pero respecto a los correos electrónicos aplica un criterio diferente pese a no identificar cuáles serían los correos omitidos ni si son distintos a los ya entregados. Existe una inconsistencia en la valoración probatoria. La referencia a comunicaciones en un expediente administrativo de otro organismo no acredita que ASSE tenga bajo su custodia otros correos distintos a los ya proporcionados, ni que ASSE haya incumplido deliberadamente el deber de entrega. Respecto a la carga de la prueba, afirma que en los procesos de acceso a la información pública la Administración debe acreditar las razones por las cuales no entrega la información pero ello no habilita a presumir indefinidamente la existencia y disponibilidad de documentos no individualizados. ASSE no se limitó a alegar genéricamente una imposibilidad sino que explicó las razones concretas por las cuales no podía cumplir los términos pretendidos. La acción de acceso a la información pública no puede transformarse en una condena de cumplimiento imposible, especialmente cuando la Administración demuestra que realizó gestiones de búsqueda y que no cuenta con la información en los términos pretendidos. La sentencia omite ponderar la buena fe administrativa desplegada por la compareciente, pues la Unidad de Transparencia no rechazó sin más la solicitud sino que la tramitó, consultó a las dependencias competentes, recabó información y entregó los correos localizados expresando las razones por las cuales no podía afirmar la existencia de otras comunicaciones no identificadas. No existió silencio ni negativa arbitraria u ocultamiento deliberado. En definitiva, estimó que corresponde revocar la sentencia en cuanto amparó la demanda respecto a los correos electrónicos y, en su lugar, desestimar íntegramente la pretensión deducida por el actor. 3) La parte actora evacuó el traslado de la apelación conferido en escrito de fs. 39-40 manifestando que se comparte totalmente lo expresado en los Considerando de la impugnada y que se debe rechazar la apelación por carecer de una fundada expresión de agravios de conformidad con el art. 253.1 del CGP. La demandada no aporta ningún elemento nuevo que pueda considerarse para fundar mediante el recurso de apelación y se limita a reiterar lo dicho en su escrito. Surge que el requerimiento tiene una descripción concreta e identifica el tema puntualmente, respaldándose en un periodo de tiempo. El tema es SISCONVE y los remitentes y destinatarios son ASSE y ANCAP. La Sede correctamente entiende que se cumplió con el artículo 13 literal B de la Ley N.º 18.381. Como apoyo de la pretensión del compareciente, cabe destacar el Decreto N.º 232/010 regulatorio de la referida ley, que en su artículo 17 refiere expresamente a los “documentos”. El fundamento de la información solicitada surge de la documentación agregada en el expediente, concretamente la resolución de ANCAP que menciona expresamente la existencia de esas comunicaciones entre ambas instituciones, disponiendo, además, informar por oficio a ASSE sobre la situación. 4) Franqueada la alzada por Decreto Nº 1470/2026 del 16 de junio de 2026 (fs. 41), se asignó esta Sala (fs. 44) y recibidos los autos en el Tribunal el 16 de junio de 2026 a las 17:35 horas (fs. 45), tras el estudio de precepto, se resolvió emitir decisión anticipada al amparo de lo dispuesto por el art. 200.1 del CGP. CONSIDERANDO: I) El Tribunal, con la voluntad conforme de todos sus integrantes naturales, habrá de confirmar la sentencia apelada, sin especial sanción procesal, por los fundamentos que se expondrán. II) Esta Sala ha señalado respecto al acceso a la información pública, en sentencia Nº 204/2013, con anterior integración que se comparte, que: “… no puede olvidarse que el derecho de acceder a la información pública y de informar públicamente es uno de los derechos fundamentales más importantes para un Estado republicano, democrático y de derecho, por lo que tiene rango constitucional (arts.72 y 29). “ En la actualidad el derecho de todas las personas a una información “oportuna, veraz e imparcial” sin censuras ni ocultamientos viene adquiriendo particular relevancia y ha sido incorporado expresamente en textos constitucionales recientes (Brewer, Allan. La libre expresión y el derecho a la información en la Constitución Venezolana de 1999, en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, 2002 p.267-276). “ Por su parte, tiene dicho la Suprema Corte de Justicia que tanto el derecho a la información como la libertad de prensa son “derechos tan trascendentes que pueden ser ubicados en un plano superior al de otros derechos civiles pues de ello depende la estructura de las relaciones entre el poder y la libertad” (Sentencia Nº253 de 13/10/99). Como señala Muñoz Lorente –citado en ese fallo- su prevalencia deriva fundamentalmente del interés público, de la función que cumplen como contribuyentes a la formación de opinión pública libre, inherente a todo sistema democrático (Muñoz Lorente, José. Libertad de información y derecho al honor en el Código Penal de 1995. Valencia, 1999, p.150. “ En el mismo sentido el Tribunal Constitucional Alemán expresa que la libertad de expresión es uno de los derechos humanos más importantes, lo que le confiere su gran peso. “ Solo una discusión pública libre sobre asuntos de interés general asegura la libre formación de la opinión pública, que se representa en el Estado democrático liberal necesariamente pluralista… a cada ciudadano se le garantiza el derecho de participar en esa discusión pública. La prensa, la radio y la televisión son los instrumentos más importantes para la formación de la opinión pública; la libertad de prensa goza por consiguiente… de una protección específica como derecho fundamental” (Sentencia BVerfGE 12,113- Schmitd vs. Revista Spiegel en CVE: 003072862541BFBBE756 https://validaciones.poderjudicial.gub.uy Página 3 de 7 Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán, 2009 p.207-209.”) “ Ya en sentencia Nº 125/2011 se había afirmado que el derecho de acceder a la información de carácter público es un derecho “que debe entenderse de rango constitucional por derivar de la forma republicana de gobierno (Constitución art.72) y que tiene como finalidad optimizar la transparencia de la gestión de los asuntos públicos”, como lo había reglamentado la Ley Nº 18.381 de 17/10/2008 e interpretado doctrina y jurisprudencia.” III) Atendiendo a estos conceptos, cabe señalar que, en el caso no se cuestiona la legitimación de las partes en este proceso, y tampoco expone alguna de las excepciones previstas en los art. 8, 9 y 10 de la ley 18381. Es más, en la resolución de ASSE , agregada a fs. 3, la propia demandada admite el acceso a la información solicitada en base a que la misma no era abarcada por las disposiciones de los art 9 y 10 citados, esto es, no es confidencial ni reservada. En el mismo sentido, no argumenta que sea secreta (art. 8) La demandada tampoco niega la existencia de esta información, respecto de la cual cumplió parcialmente ante el pedido administrativo de la misma. El carácter parcial de la información surge demostrado por la Resolución de ANCAP agregada a fs. 8-10, y en la que se detallan varias comunicaciones electrónicas entre los organismos, refiriendo expresamente a correos electrónicos cursados por la demandada. El cuestionamiento que se realiza al contestar la demanda y al apelar se centra en el incumplimiento del art. 13 literal B de la ley 18381, esto es, que la petición deberá contener : “La descripción clara de la información requerida y cualquier dato que facilite su localización.” La Sala comparte las conclusiones de la Sra. Juez a quo, en cuanto a que este requisito efectivamente fue cumplido. En este sentido, se observa que la parte actora determinó con claridad que solicitaba correos electrónicos, determinó entre que organismos, el tema objeto de los mismos y también el rango temporal en el que se emitieron. Estos elementos son más que suficientes para poder disponer la búsqueda de la información solicitada, teniendo en cuenta lo dispuesto por el art. 5 de la ley 18381 y el art. 17 lit. c y e del Decreto 232/2010. Por otra parte, el hecho de que sea más o menos gravosa la búsqueda, no está prevista en la norma como obstativa de brindar información, por lo que, esta circunstancia, no posee la virtualidad jurídica de exoneración de responsabilidad a la demandada El apelante también alega que para obtener dicha información podría tener que accederse a casillas de correo de ex jerarcas donde existe información confidencial, reservada, datos personales protegidos, asesoramientos, opiniones o antecedentes de procesos deliberativos. Ahora bien, esta defensa se contrapone al actuar de la demandada en sede administrativa. En efecto, la resolución de ASSE , agregada a fs. 3, por la que se admite el acceso a la información pública, expresamente señala que la información solicitada no tiene el carácter de reservada o confidencial de acuerdo a los arts. 9 y 10 de la ley 18381, por lo que ahora no puede argumentar lo contrario. En cuanto al cuestionamiento a la referencia a la resolución de ANCAP, cabe señalar, que la misma detalla varios comunicados entre los organismos, cuyo contenido incluso describe y no se condice con los aportados por la demandada. IV) La conducta procesal de las partes no amerita especial condenación en el orden procesal. Por los fundamentos expuestos y normas citadas, el Tribunal FALLA: CONFÍRMASE LA SENTENCIA APELADA, SIN ESPECIAL CONDENACIÓN. HONORARIOS FICTOS 4 BPC. NOTIFÍQUESE Y OPORTUNAMENTE, DEVUÉLVASE. Dra. Beatriz Venturini – Dra. Ana Rivas – Dr. Álvaro Messere MINISTROS Esc. Rosario Fernández SECRETARIA