Sentencia Definitiva N° 357/2026

Montevideo, 15 de octubre de 2026 SENTENCIA Nº357/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA CONTRA ESTADO – MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD. INTANCIA ÚNICA ” - Ficha N º885/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, actuando como juez subrogante, la suscrita, Dra. Lucía Techera Tealdi. RESULTANDO: 1) Con fecha 19 de diciembre de octubre de 2025, compareció AA representada por el Dr. BB, impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución dictada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la cual resolvió confirmar la Resolución de la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social de fecha 28 de julio de 2023, mediant e la cual se dispuso “Sancionar a la empresa AA. por infracción al art. 293 de la ley 15.903 (no exhibir documentación reiteradamente intimada), con multa de 30 UR (treinta unidades reajustables)” (fs. 14 y ss.) 2) En su demanda, expresa que el acto administrativo de fecha 28 de julio de 2023, le fue notificado el 18 de marzo de 2024, habiendo interpuesto el día 21 de marzo, los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, en el Expediente Nº2020-13-0004463. Señala que con fecha 23 de octubre de 2025 se le notificó la Resolución del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de fecha 15 de setiembre de 2025 por la cual se resolvió confirmar la resolución impugnada. De esta forma, afirma, quedó configurada la denegatoria expresa de los re cursos y agotada correctamente la vía administrativa, indicando, por ende, que el accionamiento fue iniciado en tiempo útil. 3) En general, relata que la resolución impugnada es ilegitima debido a que “se ha incurrido en un error sustancial por la Admi nistración, error que de ningún modo puede ser imputado a nuestra responsabilidad” (fs. 16 vto.). En tal sentido, expresa que la documentación requerida (en base a la cual se la sanciona por no haberla proporcionado en el tiempo concedido para ello), fue provista a la Administración demandada con fecha 20 de agosto de 2023, dentro del plazo de prorroga que le fue conferido. Al respecto, indica que al momento de habérsele intimado la entrega, se estaba atravesando la pandemia del COVID-19, por lo que se le solicito que la misma fuera remitida al correo electrónico c**@mtss.gub.uy. Así, con fecha 26 de agosto de 2020, solicitó por tal vía una prórroga de 10 días hábiles para dar cabal cumplimiento; relata que con fecha 26 de agosto de 2020 recibió un mail de la Sra. CC, a través del correo electrónico m******@mtss.gub.uy, donde se le comunica de la concesión de la prórroga solicitada. Fue así que con fecha 7 de setiembre de 2020 y dentro del plazo de prórroga concedido, se remitieron vía mail, todos los documentos solicitados. 4) No obstante ello, resalta, recibieron con fecha 18 de marzo de 2024 un correo electrónico donde se les comunicaba de la resolución de Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social que imponía una sanción de 30 UR por no haber dado cumplimiento en tiempo a la documentación solicitada. Concluye su demanda en que el acto administrativo recurrido resulta contrario a las reglas de Derecho dado que la accionante sí cumplió con la documentación requerida pese a no surgir agregada la misma en ninguna parte del expediente administrativo. 4) Por Decreto Nº213/2026 se confirió el correspondiente traslado a la parte demandada, quien lo evacuó con fecha 26 de marzo de 2026, bregando por la confirmación del acto y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 33 y ss.). 5) En lo medular, la Administración rechaza los agravios alegados por el accionante dado que entiende que la resolución fue adoptada con suficiente motivación y que la accionante no dio cumplimiento a la documentación que le fuere oportunamente requerida a raíz de la constatación hecha por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social. En tal sentido expresa que la accionante f ue “ negligente, descuidada, o prefirió omitir la presentación de la documentación ” y que no “ hubo error como pretende señalar la parte actora en el numeral 2 de su demanda” (fs. 34 vto.). Mientras que, respecto a la multa aplicada, ésta “ fue graduada conforme a la gravedad de la situación y la reiteración de las inconductas (Dec. N.º 186/2001), por lo que el monto de la misma se ajusta a derecho (art. 289 de la Ley 15.903 en la redacción dada por el art. 412 de la Ley 16.736)” (fs. 34 vto.). 6) Mediante Decreto Nº 639/2026 se confirió a las partes un plazo común de 10 días a efectos de proponer prueba; no habiendo comparecido ninguna de estas a hacerlo, por Decreto Nº803/2026 el magistrado subrogante de tal oportunidad, se pronunció respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. 7) Por Decreto Nº 847/2026, se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 21 de mayo y 25 de mayo de 2026 (fs. 46 a 54 vto.). Por su parte, mediante Decreto N°1117/2026, y tratándose de un asunto tramitado en instancia única, se dispuso la remisión de las presentes actuaciones a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A), a efectos de ser oída de forma previa al dictado de sentencia de finitiva. Así, en síntesis, y por Dictamen N°245/2026 concluyó que “corresponde hacer lugar a la demanda interpuesta y en su merito, anular el acto administrativo impugnado.” (fs. 63). 8) Finalmente, por Decreto N° 1440/2026, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva. Con fecha 16 de agosto de 2026, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida (fs. 66 vto.). Se deja constancia de que, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso por Actas Nº43/2026 y 61/2026 que la suscrita actuara como subrogante de la presente Sede desde 16 de julio al 31 de agosto y desde el 21 de setiembre al 9 de octubre del 2026; en virtud de ello, y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley N°15.750, el art. 209 del CGP y el art. 183 del CCA, es que se dicta la presente providencia en tiempo y forma. CONSIDERANDO: 1) La Sede , discrepando en esta oportuni dad con el P.E.CA pero por fundamentos disimiles, desestimará la demanda de nulidad planteada y declarará que el acto accionado de nulidad no es procesable ante esta jurisdicción por no haberse agotado la vía administrativa , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales : falta de agotamiento de la vía administrativa De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria” (Tarigo, E. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesi onado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo” (Durán Martínez, A. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se h aya agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. En efecto, la Sede debe controlar, mientras ello se a Derecho vigente, el estricto cumplimiento de los presupuestos de procesabilidad del acto definidos por las normas constitucionales y legales. Tal control puede ser realizado al momento de presentar la demanda si se trata de un aspecto que surja de forma liminar y fehaciente del propio libelo inicial (art. 155 y 156 del CCA), en la oportunidad que prevé el inciso final del art. 163 del CCA, para lo cual, tal óbice debe ser claramente apreciable (no ya de la demanda sino de ésta y de su contestación ) y, para el caso en que ello no surja de forma clara en las oportunidades que vienen de reseñarse, siempre podrá el magistrado, valorarlo y relevarlo al momento de dictar sentencia. Pues bien, ello es, justamente, lo que sucede en la especie. No habiéndose relevado el punto de forma anterior por los magistrados actuantes por no surgir de forma liminar, no haber interpuesto excepción previa el demandado y no agregar, como fue requerido por la titular de la Sede, la notificación del acto administrativo encausa do (se agregó la notificación de la resolución que desestimó los recursos), es que corresponde que esta decisora lo releve en este momento, con el análisis propio de la sentencia definitiva. Así, conforme se explicará a continuación, no es posible proceder con el análisis de los agravios de fondo de una parte del acto porque existe una cuestión anterior que sella la suerte del accionamiento. En este sentido, relacionando la firmeza y la acción de nulidad, DURÁN MARTINEZ, sostuvo: “(…) si estamos en presencia de un acto administrativo firme los recursos y la acción de nulidad son imposibles …” (DURÁN MARTÍNEZ, A. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 58 y 63. Resaltado agregado). El requisito de la definitividad del acto , por su parte, surge de la sinergia existente entre los arts. 309 y 317 de la Constitución, en tanto el primero reza: “El Tribunal de lo Contencioso -Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos , cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder…” y el segundo refiere a las formas y plazo en los que han de interponerse los recursos administrativos. En igual sentido, los arts. 18, 20, 21 y 39 del CCA refieren a que son objeto de acción de nulidad, los actos administrativos definitivos y el art. 40 refiere a la forma en que ha de agotarse la vía administrativa. Este régimen es conteste en su mayoría (salvo por el urgimiento y forma de computa r los plazos) con el contenido en la Ley Nº15.524 y concordantes. La doctrina, refiriendo a las disposiciones constitucionales, ha explicado: “De la lectura de los dos primeros incisos de este artículo 24 -coordinados con los arts. 309 y 319 de la Constitu ción – surge inequívocamente que el agotamiento de la vía administrativa es un requisito de admisibilidad de la acción de nulidad y para que se produzca es preciso interponer en tiempo y forma los recursos administrativos que correspondan y esperar su resolución expresa o ficta… En los casos de agotamiento expreso de la vía administrativa, es decir cuando hay resolución sobre el últ imo recurso interpuesto dentro de los plazos del artículo 5, siempre que dicha resolución sea notificada o publicada, el plazo es también 60 días, computados a partir del día siguiente al de la notificación personal o publicación según corresponda…” (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto. Contencioso Administrativo. FCU. Montevideo. 2023. P.p. 168 y ss.). Adicionalmente, Sayagués Laso sostuvo que: “De ahí surgen los requisitos o condiciones de admisibilidad, que son: la existencia de acto impugnable, el agotamiento de la vía administrativa , el accionamiento en plazo y la titularidad del derecho o interés lesionado” (SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. 9ª Edición. FCU. Montevideo. 2021. P.p. 578). En el mismo sentido, Cajarville Peluffo, sostuvo con meridiana claridad que: “La acción de nulidad no es admisible si antes no se ha agotado la vía administrativa, mediante la interposición por el lesionado de todos los recursos administrativos que correspondan. Y su resolución por los órganos administrativos competentes. Con ello, el acto administrativo adquiere el carácter de definitivo requerido por el arto 309 de la Carta” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Breve presentación de la jurisdicción contencioso administrativa uruguaya. Revista de la Facultad de Derecho (23), Año 2014. P.p. 127). Asimismo, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha sostenido: “En consecuencia, al no haber procedido el accionante a recurrir en tiempo y forma la decisión, se configuró, a su respecto, el incumplimiento de uno d e los presupuestos de orden público que subordinan la validez del accionamiento anulatorio; el debido agotamiento de la vía administrativa previa”, resolviendo: “Declarar que la pretensión anulatoria no pudo incoarse válidamente por haberse incumplido con el presupuesto previo del correcto agotamiento de la vía administrativa ” (Sentencia Nº215/2021. En el mismo sentido: Sentencia Nº231/2021, 382/2022, entre otras). Justamente, en este caso, la actora (por dolo o error) omitió agregar en dos oportunidades (con su demanda y al ser requerido expresamente por la Sede por Decreto Nº71/2026) la notificación del acto accionado, esto es: la resolución de fecha 28 de julio de 2023 por la que se le impuso la multa de 30 U.R. Sin embargo, analizados los A.A con el rigo r propio que amerita el dictado de la sentencia definitiva, esta decisora advierte que, a fs. 40 surge el proyecto del acto, el que fuere aprobado a fs. 42 y notificado con fecha 27 de octubre de 2023, según constancia del Corro Uruguayo de fs. 52. En dich a constancia surge expresamente que se notificó la resolución de fecha 28 de julio de 2023, que corresponde al Expediente “4463” (que son los A.A de autos) que fue notificada a AA, en el domicilio Galicia 935 locales 13 y 20 (mismo que surge de la demanda anulatoria, del acta de inspección que surge de fs. 1 de los A.A y del mandato obrante a fs. 44 de los A.A ) y que la resolución fue entregada en mano a DD (misma persona que firma por AA en los correos que agrega la propia accionante a fs. 6 y ss. Por ende, si bien se alegó como fecha de notificación el 18 de marzo de 2024, tal constancia no fue agregada por la actora y tampoco surge de los A.A; tampoco se adujeron otras razones que pudiesen haber tornado inválida la notificación en ese momento; ello no fue un agravio o una cuestión introducida por la actora para que esta magistrada evaluase. Por ende, realizada la notificación el 27 de octubre de 2023, el plazo para interponer los recursos (estando vigente en ese momento el régimen anterior de la Ley Nº15.524 y modificativas) venció el 6 de noviembre de 2023; incluso, aplicando el régimen actual, hubiese vencido el 10 de noviembre de 2023. Los recursos fueron interpuestos el 21 de marzo de 2023, largamente vencido el plazo constitucional y legal. Por lo tanto, no cumpliéndose un requisito de admisibilidad o procesabilidad según la postura a seguir, el acto encausado devino firme, no se agotó la vía y no es el definitivo en tal sentido, con lo cual, el acto no es procesable ante esta Jurisdicción. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA SUBROGANTE DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 2°TURNO FALLA: 1) Desestimar la demanda anulatoria impetrada y de clarar que el acto administrativo encausado no es procesable ante esta jurisdicción , sin sanción procesal específica. 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar , en el plazo de 60 días, los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio Subrogante