Sentencia Interlocutoria N° 334/2026

Montevideo, 6 de octubre de 2026 SENTENCIA Nº334/2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para sentencia interlocutoria, estos autos caratulados “ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRANSMISIONES ELÉCTRICAS CONTRA GOBIERNO DEPARTAMENTAL – INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO . ACCIÓN DE NULIDAD. INSTANCIA ÚNICA ” – Ficha Nº 866/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, en virtud de la excepci ón previa de falta de jurisdicción (incompetencia) interpuesta por la parte demandada, actuando como juez subrogante la suscrita, Dra. Lucía Techera Tealdi. RESULTANDO: 1) Con fecha 12 de diciembre de 2025, compareció en autos la Dra. AA en representación de la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRANSMISIONES ELÉCTRICAS (UTE), impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución Nº62/24/6360 dictada por el Servicio de Instalaciones Mecánicas y Eléctricas del Departamento de Desarrollo Ambiental de la Intendencia de Montevideo (SIME – IM), mediante la cual se le impuso una multa de 4 U.R por presunta infracción al Decreto Nº16.556, según lo establecido en la Sección IV, art. 5, numeral 2, literal A) del Decreto Nº21.626 en lo que refiere a la regularización de sus instalaciones mecánicas (fs. 8 y ss.). En lo medular, se agravia por entender que la norma en que se basó la imposición de la sanción no aplica a UTE, indicando particularmente que data de más de 50 años y nunca antes le fue aplicada , encontrándose sus instalaciones regularizadas. A su ve z, cuestiona la competencia de SIME -IM para imponer este tipo de sanciones, en tanto se trataría (la fiscaliza de una potestad nacional y no departamental, lo que vulneraría el principio de especialidad. Afirma que el acto se encuentra viciado en sus motiv os por haberse producido una errónea aplicación/apreciación de la normativa y hechos del caso. 2) Realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede , por Decreto N° 2580/2025 se confirió el correspondiente traslado al demandado , quien lo evacuó con fecha 2 de marzo de 2026 , bregando por la confirmación del acto administrativo impugnado, aportando los antecedentes administrativos requeridos e interponiendo excepción previa de falta de jurisdicción (incompetencia), por entender que se trata de un acto no procesable ante esta Sede (fs. 20 y ss.). Con relación al excepcionamiento, indicó que los agravios de la accionante se relacionan con las competencias atribuidas en los arts. 273 y ss., de la Constitución y con el dictado de actos legislativos departamentales que exceden el objeto del contencioso anulatorio, no habiéndose iniciado el correspondiente proceso para que se declare, eventualmente, su inconstitucionalidad. Indica que no habiéndose requerido la inconstitucionalidad que viene de decirse , correspondía un proceso contencioso interadministrativo (interorgánico) que, por fundarse en la Constitución de la República hace competente a la Suprema Corte de Justicia; o, en caso de entenderse que lo que se cuestiona son actos administrativos y no legislativos, sería competente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. 3) Así, m ediante Decreto N° 1144/2026 y luego de resuelta la acumulación solicitada, se confirió traslado de la excepción a la parte actora, quien compareció con fecha 21 de julio de 2026 a evacuarlo, bregando por el rechazo de tal cuestión por entender que lo que se solicita es la nulidad del acto y que todas las cuestiones referidas por la demandada son fundamentos para tal nulidad. Agrega que la IM confunde dos procesos constituc ionales diversos, teniendo el contencioso interadministrativo carácter preventivo al dictado del acto y que UTE no discute las competencias en forma abstracta sino como vicios del acto encausado. Finalmente, indica que no existe obligación de promover la inconstitucionalidad. 4) Por Decreto Nº1221/2026 se entendió que se trata de una cuestión de puro derecho y se dispuso el pase de las actuaciones para resolución, las que fueron puestas al despacho a tales efectos con fecha 12 de agosto de 2026. Se deja constancia de que, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso por Actas Nº43/2026 y 61/2026 que la suscrita actuara como subrogante de la presente Sede desde el 16 de julio al 31 de agosto y desde el 21 de setiembre al 9 de octubre del 2026; en virtud de ello, y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley N°15.750, el art. 209 del CGP y el art. 183 del CCA, es que se dicta la presente providencia. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la excepción previa deducida por la parte demandada, declarando la procesabilidad del acto administrativo aquí encausado, por los argumentos que a continuación se explicitarán. 2) Para determinar la procesabilidad de un acto, a criterio de quien escribe, debe estarse a las normas que definen el objeto del contencioso anulatorio o, por supuesto, de existir todavía vigentes a aquellas que lo restringen. Así, si de normas hablamos, la primera que ha de ser consultada es nuestra Constitución, la que en su artículo 309 prevé como accionables de nulidad a los “ actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder ”, lo cual fue reiterado en el régimen legal anterior del Decreto Ley Nº15.524 y modificativos, no incluyéndose tampoco a estos actos dentro de los no procesables (arts. 26 y 27 del Decreto Ley Nº15.524). 3) Actualmente, el CCA, en su art. 1 prevé: “ La Jurisdicción Contencioso Administrativa será ejercida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (artículo 307 y siguientes de la Constitución) y los tribunales inferiores que la ley determine (artículo 320 de la Constitución)” y en los arts. 20 y 21, se regula la competencia de los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio, estableciéndose que: “ Los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio conocerán en primera instancia de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos particulares, cualquiera sea la denominación que se les atribuya ” y “ Los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio entenderán en instancia única de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos en los siguientes casos…”(resaltado agregado). 4) En el mismo sentido, el art. 39 del CCA, aclara que: “ Son objeto de la acción de nulidad todos los actos administrativos definitivos sin exclusiones…”. Contiene, además, una doble afirmación, puesto que primero refiere a “todos” y luego lo enfatiza al decir “sin exclusiones”. Al regular la excepción o salvedad de dicha procesabilidad, lo hace de manera restrictiva (lo que es conteste con el art. 2 que regula la justiciabilidad plena) puesto que utiliza l a expresión “únicamente” y nombra a los actos jurisdiccionales y legislativos; precisión que parecería ser, más bien, didáctica, puesto que, si son jurisdiccionales y legislativos, no son actos administrativos. Por su parte, los arts. 26 y 27 de la Ley Nº15.524 que regulaban los actos excluidos del contencioso anulatorio, no han sido recogidos por el CCA n i tampoco se han creado nuevas exclusiones. 7) Por tanto, para saber qué actos son objeto de nulidad debe estarse, únicamente , a que cumplan con las condiciones para ser acto administrativo y por supuesto, los restantes requisitos de procesabilidad (que no es lo que se cuestiona en este caso) . En este sentido, el Decreto Nº500/991, en definición que ha sido compartida por toda la doctrina y jurisprudencia (salvo en cuanto a la amplitud de los efectos, según, por ejemplo, Sayagués Laso), entiende al acto administrativo, como: “ toda manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos ”, a lo cual debe agregársele la salvedad o aclaración realizada por Durán Martínez: “ Sin embargo, una lectura contextual del decreto Nº500/991 nos permite advertir que si nos atenemos exclusivamente al art. 120 aludido adquirimos una noción de acto administrativo no del todo ajus tada a nuestro derecho positivo…Lo importante, pues, no es que la declaración de voluntad de la administración produzca efectos jurídicos, sino que esté dirigida a producir efectos jurídicos ” (DURÁN MARTÍNEZ, A ugusto. Contencioso Administrativo. FCU. Montevideo. 2023. P.p. 53). 8) En pocas palabras, la definición de acto administrativo tiene tres partes: (i) manifestación de voluntad; (ii) de la Administración (en ejercicio de función administrativa) y (iii) que produce efectos jurídicos (crea, modifica o extingue situaciones jurídi cas subjetivas). En puridad, no son estos aspectos los discutidos por la parte demandada, sino que, lo que manifiesta es que la gran mayoría de las referencias hechas en la demanda refieren a actos departamentales legislativos. Sin embargo, para proceder a tal análisis, debe despejarse antes la cuestión de la naturaleza del acto accionado. 9) Pues bien, la Sede entiende que el acto puntualmente encausado es, a todas luces, un acto administrativo: ha sido dictado por la IM en ejercicio de función administrat iva (como veremos a continuación) y produce efectos jurídicos: le impone una sanción. 10) Con relación a las funciones que puede desarrollar el Estado (en países con regímenes institucionales y jurídicos como el nuestro) son únicamente tres (o cuatro, si se agrega la constituyente), esto es, función legislativa, jurisdiccional y administrativa. Para definirla s, cabe decir, brevemente, que existen tres criterios: orgánico, formal y material. 11) El primero atiende al órgano que dicta el acto objeto de la función. El segundo, al procedimiento seguido para tal dictado y el tercero, al contenido y efectos del act o. La doctrina, en general (seguida por la jurisprudencia), ha entendido que ninguno por sí solo es suficiente. Así, con una mixtura de criterios, se ha entendido que la función legislativa es aquella ejercida preferentemente (no de forma excluyente) por e l Poder Legislativo, siguiendo el proceso de elaboración de las leyes contenido en el art. 133 y ss., de la Constitución, que obtiene como resultado un acto jurídico general y abstracto, llamado ley. La jurisdiccional, es ejercida preferentemente por el Po der Judicial o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (como sistema), siguiendo los procedimientos establecidos en las normas procesales (C.G.P, CCA, etc.) para el dictado de un acto que (en principio, salvo excepciones) es particular y concreto y qu e resuelve conflictos subjetivos con fuerza de cosa juzgada. Sin embargo, dada la complejidad de la función administrativa, que es ejercida por todos los órganos, aunque sea de manera auxiliar, que se tramita en diversos procedimientos y que tiene como fru to actos con diversos efectos y contenido, se optó por tomar un criterio residual negativo (CAJARVILLE, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo I. FCU. 2012. P.p. 132 y ss./SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. FCU. Mont evideo. 2022. P.p. 42 y ss., entre muchos otros). 12) A su vez, Sayagués, buscando sus caracteres específicos, expresó que es propio de esta función: “ llevar concretamente a los hechos los cometidos estatales que requieren una ejecución material…ejecución práctica, mediante actos jurídicos… y operaciones materiales ” (SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. FCU. Montevideo. 2022. P.p. 52); es claro que, en este caso, no estamos ante función legislativa o jurisdiccional, estamos ante función administrativa , puesto que el acto que se encausada no ingresa en las hipótesis definidas para las otras dos funciones. 13) Con relación a los efectos jurídicos, estos se produce n cuando se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas subjetivas. En este sentido, resultan trasladables las palabras de Tarigo: “CARNELUTTI, que había calificado al poder como la expresión subjetiva del mandato, por lo que poder significa tanto como posibilidad de mandar, califica la sujeción como la expresión del mandato considerada en su aspecto pasivo, o sea desde el lado, no de quien manda, sino de quien es mandado. Pero con un acento muy peculiar, en el sentido de que quien se halla en una situación de sujeción se halla en la imposibilidad jurídica de q uerer algo contrario a lo que se le impone. Mientras la obligación, dice CARNELUTTI, es la no -libertad, la sujeción es la ineficiencia del querer, del querer contrario o distinto. El caso más típico de sujeción en el proceso, como lo señala ARLAS es la sit uación del imputado en el proceso penal… En el proceso no penal, hay también, aunque en grado infinitamente menor, posibles situaciones de sujeción…” (TARIGO, Enrique. Lecciones de Derecho Procesal Civil. Tomo I. FCU. Cuarta edición. 2003. P.p. 81). De for ma complementaría, resultan aplicables también las palabras de Vázquez, al decir que: “ La sujeción… Supone la eventualidad de soportar consecuencias -normalmente desventajosas, aunque pueden también no serlo - del ejercicio de una potestad. Señalan García d e Enterría y Fernández que constituye una situación puente a otras, como las de derecho, deber u obligación.” (VÁZQUEZ, María Cristina. Posición jurídica del particular frente a la Administración, en Revista de la Facultad de Derecho. Núm. 30. enero-junio 2011. P.p. 312). 14) En el caso, a criterio de esta decisora, no existen dudas de que , una vez dictado el acto sancionatorio (que expresa una potestad de la Administración), la actora pasa a estar sujeta a la aplicación de la sanción, puesto que su voluntad no resulta necesaria (más allá de la posibilidad de deducir acciones en contra de tal decisión . Se trata, en definitiva y claramente, de un acto administrativo. 15) Por su parte, distinto es que algunos de los argumentos incluidos en la demanda para sostener la ilegitimidad de tal decisión refieran a otro tipo de actos jurídicos. Justamente ello es lo que sucede en autos: la actora no pretende que se resuelva con carácter general quién tiene competencia para la mencionada fiscalización el éctrica, sino que procura, en este caso, que se analiza tal agravio a efectos de determinar si existió exceso de poder y , por ende, declarar la nulidad del acto sancionatorio. Tampoco pretende que se declare inconstitucionalidad alguna, en cuyo caso si no tendría competencia la jurisdicción contencioso anulatoria. Tales aspectos serán analizados únicamente en el marco de las causales de nulidad del acto aquí accionado y formará parte de la valoración a realizar en la sentencia definitiva qué fuerza convectiva posean y la aplicabilidad o no de las normas en que se funda su demanda, cuando como bien reconoce, no se ha promovido inconstitucionalidad alguna. Por esta razón no se trata de una contienda de las reguladas en el inciso final del art. 313 de la Constitución. 16) Asimismo, respecto a las restantes contiendas reguladas en tal norma (puntualmente, las que se producen entre organismos estatales), son procesos , en general, de carácter preventivo (aunque no siempre) , siendo el punto central, que se promueven a efectos de que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo determine quién es competente para intervenir en determinado asunto y por ende, resolverlo . En este caso, se reitera, el cuestionamiento referente a la competencia ha sido argüido en referencia al vicio de exceso de poder y no con carácter previo al dictado de un acto o para saber quién, luego, entenderá en su tramitación y resolución. 17) Al respecto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha explicado, en términos trasladables al presente, que la existencia de una acción no inhibe a la otra y que cuando se trata de causales de ilegitimidad, deben ser dirimidas en una acción de nulidad (Sentencia Nº194/2025) . En definitiva, procede el rechazo de la excepción previa opuesta. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA SUBROGANTE DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 2°TURNO FALLA: 1) Desestimar la excepción previa deducida y declarar la procesabilidad del acto administrativo encausado. 2) Confiérese a las partes un plazo de 10 días para proponer prueba sobre el objeto principal, debiendo tener presente que cualquier medio de prueba que exceda lo dispuesto en los arts. 153 y 161, deberá ser reiterado en esta instancia. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio Subrogante