Sentencia Interlocutoria N° 179/2026

Montevideo, 7 de octubre de 2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 179/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en autos caratulados “ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRASMISIONES ELÉCTRICAS CONTRA GOBIERNO DEP ARTAMENTAL - INTENDENCIA DEP ARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. ACCIÓN DE NULIDAD” (Ficha: 25/2026) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 3º Turno, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar, a los efectos de resolver sobre la s excepciones de incompetencia de la Sede y falta de agotamiento de la vía administrativa , opuestas por el demandado (art. 164 del CCA). RESULTANDO: 1) Que, con fecha 5 de febrero de 2026, se presentó la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRASMISIONES ELÉCTRICAS (UTE), debidamente representada por la Dra. AA, a solicitar la nulidad de la Resolución N° 16/25/6360 dictada por el Servicio de Instalaciones Mecánicas y Eléctrica (SIME) de la Intendencia Departamental de Montevideo el 24 de marzo de 2025 , por la cual se le impuso una multa de 6 UR (fs. 2 y 3). En lo que es esencial para esta etapa, sostuvo que desde 2023 la Intendencia le solicitó que regularice instalaciones mecánicas y de tanques de combustible a fin de cumplir determinados decretos municipales (fs. 6 vto.). Sin embargo, analizada la normativa, entendió que la misma, data de hace más de 50 años sin haberse aplicado antes y sobre instalaciones que existen desde incluso tiempo anterior a esta normativa (fs. 7). La Intendencia mantuvo su posición, reiteró distintas intimaciones e im puso diversas multas, entre ellas, la del acto impugnado (fs. 7 vto). Señaló que el acto es dictado por órgano incompetente (fs. 8), la normativa en que se funda no es aplicable a UTE (fs. 10 vto) y es de rango local (fs. 12). Solicitó también la acumulac ión de autos con proceso radicado ante el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2° Turno (fs. 13 vto), el que fue desestimado por Sentencia firme 237/2026 de dicho Juzgado. 2) Conferido traslado, se presentó el Gobierno Departamental - Intendencia Departamental de Montevideo, debidamente representado por el Proc. BB (fs. 116 y ss.), contestando la demanda, y sosteniendo la legitimidad del acto impugnado. Adicionalmente, opuso las excepciones de incompetencia de la Sede y falta de agotamiento de la vía administrativa. Sostuvo que la actora dirige su cuestionamiento a la normativa departamental en que se dunda el acto y, por tanto, o bien debió iniciar un proceso de inconstitucionalidad de la ley, o bien un profeso contencioso interadministrativo interorgánico del art. 313 de la Constitución (fs. 118 vto. y 119), siendo, en esos casos, competencia de la Suprema Corte de Justicia o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, respectivamente (fs. 119 vto.). En cuanto a la falta de a gotamiento de la vía administrativa, expresó que el acto originario es la Resolución 63/24/6360 quien le impuso una multa previa de 4 UR, siendo el acto impugnado una reiteración de una multa (más gravosa) « en virtud de la continuidad en el incumplimiento respecto de los mismos hechos» (fs. 122). 3) De las excepciones opuestas se confirió traslado a la actora por Decreto Nº 7 15/2026, el que fue evacuado, solicitando se desestime n las excepciones (fs. 144 y ss.). Refirió que, tratándose de un acto administrativo definitivo, la vía para su anulación es el proceso contencioso anulatorio ante la Sede (fs. 144 vto). Y que, la vía administrativa, sobre el acto impugnado fue correctamente agorada con la interposición de los recursos correspondientes y no siendo un acto reiterativo, sino una nueva multa (fs. 146 vto.). 4) Considerando la Sede que por la naturaleza del excepcionamiento no podría ameritar la producción de prueba, y tratándose de un expediente de instancia ú nica cuyo eventual acogimiento pondría fin al proceso, por Decreto N° 812/2026 de fecha 22 de julio de 2026 , el expediente se envió a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (art. 33 del CCA). 5) Con fecha 1 de setiembre de 2026, por Di ctamen 259/2026, la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo , representada por la Dra. CC, aconsejó desestimar las excepciones. 6) En consecuencia, se dispuso el pasaje de estos autos para Resolución, poniéndose al despacho con fecha 10 de setiembre de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria. CONSIDERANDO: 1) Que, compartiendo el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se rechazará el excepcionamiento opuesto de incompetencia y de falta de agotamiento de la vía administrativa, de acuerdo con los fundamentos que siguen. 2) Los Antecedentes Administrativos del caso. De los Antecedentes Administrativos agregados (Expediente N° 2021-8654-98-000016, AA) surge la siguiente secuencia relevante para esta Sentencia: (i) Con fecha 31 de julio de 2024, el SIME comunicó a UTE, por correo electrónico, el otorgamiento de un plazo hasta el 30 de octubre de 2024 para solicitar la habilitación respecto del local de la Central Térmica La Tablada, sito en Av. Millán N° 5357, y abonar las tasas adeudadas (fs. 53 a 56 AA). (ii) Con fecha 20 de setiembre de 2024 se labró el Acta N° 11170, que constató la falta de habilitaciones e intimó su regularización, otorgándose plazo hasta el 7 de octubre de 2024 (fs. 57 a 59 AA). (iii) Vencido dicho plazo, por Resolución N° 63/24/6360, de 1° de noviembre de 2024, se impuso a UTE una primera multa de 4 UR (fs. 60 a 64 AA, reseñada a fs. 114 y 128 AA). (iv) Manteniéndose la situación de incumplimiento, con fecha 26 de febrero de 2025 se notificó a UTE que se le aplicaría una nueva multa, confiriéndosele vista previa, con plazo hasta el 14 de marzo de 2 025 (fs. 65 a 67, 128 y 142 AA). (v) Transcurrido el plazo sin descargos, el Director del SIME dictó la Resolución N° 16/25/6360, de 24 de marzo de 2025, hoy impugnada, que impuso a UTE una multa de 6 UR por no contar con las habilitaciones de las instalac iones electromecánicas y de los tanques de combustible del referido local (fs. 68 a 70, 114 y 141 AA). (vi) Notificada dicha resolución el 4 de abril de 2025, UTE interpuso con fecha 23 de abril de 2025 los recursos de reposición y apelación en subsidio, r eservando su fundamentación, que presentó posteriormente (fs. 83 a 111 y 115 AA), y pagando la multa bajo protesta (fs. 113 y ss.). (vii) Por Resolución del Intendente de Montevideo N° 5154/25, de 15 de diciembre de 2025, no se hizo lugar al recurso de re posición, ingresándose al análisis de los agravios de fondo (fs. 141 a 143 AA). Dicha resolución fue comunicada a UTE por correo electrónico el 17 de diciembre de 2025 (fs. 144 y 145 AA). (viii) Con fecha 21 de noviembre de 2025 se urgió la resolución expresa y la demanda de nulidad fue presentada con fecha 5 de febrero de 2026. 3) Sobre la excepción de incompetencia. La competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa se define a partir del objeto de la pretensión: qué se pide, y respecto de qué acto. El art. 309 de la Constitución atribuye el conocimiento de « las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desvi ación de poder », comprendiendo expresamente los actos administrativos definitivos « emanados de los demás órganos del Estado, de los Gobiernos Departamentales, de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados». En el plano legal, el art. 20 del CC A dispone que los Juzgados Letrados de lo Contencioso Anulatorio «conocerán en primera instancia de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos que produzcan efectos jurídicos particulares, cualquiera sea la denominación que se les atribuy a», y el art. 21 lit. c) les atribuye el conocimiento en instancia única cuando la cuantía del asunto no exceda de 70 UR. En autos, UTE pide la nulidad de la Resolución N° 16/25/6360, que le impuso una multa de 6 UR. Se trata de un acto administrativo, dictado por un órgano de un Gobierno Departamental en ejercicio de función administrativa, definitivo, de efectos jurídicos particulares, pues tiene un único destinatario determinado e individualizado, y de cuantía inferior a 70 UR. Su juzgamiento corresponde , por definición, a esta Sede, en instancia única (arts. 20 y 21 lit. c del CCA). Que la actora funde su pretensión en que el órgano emisor carecía de competencia, en que la normativa departamental no le es aplicable o en el rango de dicha normativa, no al tera el objeto de la pretensión. Esos son, en rigor, los motivos de ilegitimidad que se atribuyen al acto; esto es, la causa de pedir, y no el petitorio. De otro modo, toda alegación de incompetencia del órgano emisor, un vicio tradicional del acto administrativo, podría sustraer la causa del conocimiento de esta jurisdicción. La contienda de competencia interorganica tiene un objeto, una legitimación y una estructura distintos de los de la acción de nulidad. Su objeto es dirimir a qué órgano corresponde un a competencia, o zanjar una diferencia entre órganos; no anular un acto administrativo definitivo. Tampoco presupone el agotamiento de la vía administrativa, ni la lesión de un derecho subjetivo o interés legítimo, ni está sujeto a plazo de caducidad. En a utos, UTE no comparece a disputar a la Intendencia, en abstracto, la titularidad de una competencia, sino en calidad de sujeto pasivo de una sanción pecuniaria concreta; en la misma posición en que lo haría cualquier otro titular de un establecimiento multado. Que, para resistir esa sanción, invoque la falta de competencia del órgano sancionador, su especialidad o su autonomía técnica, no transforma su pretensión anulatoria en una contienda interorgánica. Por lo demás, la propia articulación de la excepción es reveladora: la demandada sostiene que la actora «o bien» debió promover la declaración de inconstitucionalidad, «o bien» una contienda del art. 313 (fs. 118 vto. y 119). La alternatividad del planteo pone en evidencia que lo que se discute no es la com petencia de la Sede, sino la calificación jurídica que merecen los agravios de la actora; esto es, su fundabilidad. Si bien es cierto que esta Sede no puede declarar la inconstitucionalidad de los decretos de los Gobiernos Departamentales que tengan fuerza de ley en su jurisdicción, materia reservada a la Suprema Corte de Justicia (arts. 256 a 260 de la Constitución). También lo es que, la existencia de una eventual cuestión de constitucionalidad, no priva de competencia al tribunal que conoce del asunto. I ncluso más: si esta Sede entendiera que la pretensión supone una potencial inconstitucionalidad, puede (y debe) , de oficio, elevar el expediente a la Suprema Corte de Justicia. Pero todo ello no impide, sino que exige, que al dictar la sentencia definitiva examine si el acto impugnado fue dictado por órgano competente y con ajuste a las reglas de Derecho que lo rigen, integrando para ello la totalidad del ordenamiento jurídico aplicable. Ese examen no es una cuestión de competencia de la Sede, sin o el contenido mismo del control de juridicidad que le corresponde como poder-deber. Como enseña GORDILLO, al distinguir el control jurisdiccional de su eventual resultado, « defensa en juicio o revisión judicial no pueden ser confundidos con una solución d eterminada del caso» (GORDILLO, A. Derecho administrativo de la economía , Cap. IX, p. IX -12/204) Y precisa: «Por control judicial debe pues entenderse que el juez analice el caso que le es planteado y que tenga facultades para eventualmente considerarlo antijurídico; que considere si el mismo se ajusta o no a derecho » (ob. cit., p. IX-16/208). La reflexión es trasladable, mutatis mutandis , al caso: si la Intendencia tenía competencia para imponer la multa, si los Decretos Departamentales N° 16.556 y N° 12.3 54 y la Resolución N° 0149/22 alcanzan a las instalaciones de UTE, y cómo se articulan su especialidad y su autonomía técnica con el poder de policía departamental, son todas cuestiones que hacen al fondo contencioso anulatorio del asunto. Como indica la P rocuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo: « No es puramente una cuestión de competencia lo que discute la impetrante, sino que según su criterio su situación no se encuentra dentro del tipo legal que la norma atributiva de competencia prevé, cuestión que será objeto de su análisis en oportunidad de apreciar el mérito de la causa». (fs. 152 vto.). Por tanto, la excepción de incompetencia será desestimada 4) Sobre la falta de agotamiento de la vía administrativa y su distinción con la eventual ilesividad del acto. Tratándose de un acto dictado por un órgano de un Gobierno Departamental en ejercicio de atribuciones delegadas, correspondía el recurso de reposición, reputándose el acto como dictado por el órgano delegante (art. 43 incs. sexto y octavo del CCA). Ese extremo se cumplió. La Resolución N° 16/25/6360 fue notificada el 4 de abril de 2025 y recurrida el 23 de abril de 2025, esto es, al octavo día hábil. La interposición conjunta de la apelación en subsidio no perjudica a la recurrente, com o también lo admitió la Administración en aplicación del principio de informalismo a favor del administrado ( fs. 115 de los AA, art. 4 lit. f del CCA). No habiéndose dictado resolución expresa dentro de los ciento cincuenta días corridos siguientes a la in terposición, la vía administrativa quedó fictamente agotada el 9 de noviembre de 2025, y la denegatoria ficta resultó ratificada por el urgimiento de fecha 21 de noviembre de 2025. Sin perjuicio de ello, p osteriormente, el Intendente se pronunció en forma expresa por Resolución N° 5154/25, de 15 de diciembre de 2025, comunicada a la actora el 17 de diciembre de 2025 (fs. 141 a 145 AA). Sea que se tome el plazo de 30 días del urgimiento, sea que se tome la notificación de la Resolución del Intendente, la vía administrativa se encuentra debidamente agotada respecto del acto impugnado (art. 42 lits. a y b del CCA). Como bien señala la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 153), l o que plantea la demandada no es un problema de agotamiento , sino la calificación del acto como reiterativo «y que el mismo se encuentra firme en cuanto no fue objeto de impugnación » (fs. 153). Es decir: que el acto originario sería la Resolución N° 63/24/6360, que impuso la multa previa de 4 UR, y que el acto imp ugnado no sería sino una reiteración de aquella. Atendiendo a la sustancia de la defensa, y no a su rótulo, la Sede la analizará también desde esta perspectiva, pero tampoco es de recibo. El legislador definió el acto reiterativo con un criterio preciso: son tales «los que no sean creadores de la situación jurídica que se resiste con la acción anulatoria ». La calificación no depende, entonces, de la identidad del fundamento normativo, del sujeto o de la conducta reprochada, sino de si el acto impugnado crea , o no, la situación jurídica que el actor resiste. En autos, la situación jurídica que UTE resiste es la obligación de pagar una multa de 6 UR. Esa obligación no fue creada por la Resolución N° 63/24/6360, que impuso una multa distinta, de 4 UR, sino por la Resolución N° 16/25/6360. El acto impugnado es, por tanto, originario en el sentido del art. 152 del CCA: es el « acto originario creador de la situación de agravio que se invoca en el reclamo anulatorio». La propia Administración, al resolver el recurs o, trató al acto impugnado como un acto autónomo: admitió la impugnación, la declaró tempestiva y se pronunció sobre los agravios de fondo, haciendo mérito precisamente de que « previo a la adopción de la sanción se le confirió la vista previa » (fs. 142 AA) , sin calificarlo en momento alguno como reiterativo. Incluso en los términos de la contestación, el acto impugnado es una multa «más gravosa», impuesta « en virtud de la continuidad en el incumplimiento respecto de los mismos hechos» (fs. 122). Una sanción que agrega una carga patrimonial nueva y mayor que la anterior no reitera , sino que, en palabras de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, que se comparten íntegramente: « se trata sin hesitación alguna de otra multa y por tanto se ha dictado otro acto administrativo de carácter sancionatorio, pasible de ser demandada su anulación » (fs. 153 vto.). Distinto es que entre ambas multas exista identidad de fundamento: ambas descansan en la exigencia de habilitación ante el SIME y en la aplicación a UTE de la normativa departamental referida. Pero la reiteración del criterio jurídico, o del motivo, no convierte en reiterativo al acto. Por ello, lo dicho no importa pronunciamiento alguno sobre si la falta de impugnación de la Resolución N° 63/24/6360, de la intimación contenida en el Acta N° 11170, o la conducta anterior de la propia actora, a la que la Administración atribuye relevancia (fs. 116 y 131 AA), tiene alguna incidencia en la solución del caso. Si al analizar el fondo se concluyera que el ordenamiento jurídico imponía a la actora, a los efectos de resistir esta multa, haber controvertido oportunamente la exigibilidad de la habilitación en ocasión de los actos anteriores, o que la firmeza de estos proyecta algún efecto sobre la legitimidad del acto hoy impugnado, la consecuencia sería la desestimación de la pretensión en cuanto al fondo. No siempre se puede determinar, a priori, la eventual ilesividad del acto impugnado. Las excepciones previas, como es su función, permiten, no continuar un procedimiento cuando la lesión al derecho subjetivo o interés legítimo es manifiestamente inexistente. En el caso, ello no puede advertirse, por lo que la excepción debe desestimarse, sin perjuicio del análisis de lesividad del acto que debe haberse siempre en toda sentencia definitiva de la jurisdicción contencioso anulatoria. 5) La ampliación operada por el CCA y la directriz de interpretación más favorable al acceso a la jurisdicción. Cuanto se lleva dicho se apoya en la interpretación de las categorías constitucionales; pero el derecho positivo vigente en su evolución refuerza decisivamente la conclusión. El art. 39 del CCA establece que son objeto de la acción de nulidad todos los actos administrativos definitivos “sin exclusiones”, (doble afirmación: “todos” y “sin exclusiones”) que traduce una inequívoca vocación expansiva del control, en línea con el principio de justiciabilidad plena del art. 2. La enumeración luego del art. 40 d el CCA es expresamente no taxativa, y las salvedades a la procesabilidad se regulan de manera restrictiva (art. 42), sin que un acto que disponga una sanción, aun en aplicación o continuación de una sanción anterior, quede fuera de la revisión jurisdiccional. Es relevante subrayar, además, que el CCA no recogió las exclusiones de procesabilidad que contenían los arts. 26 y 27 del anterior Decreto-Ley N° 15.524, ni creó exclusiones nuevas. De modo que, bajo el régimen vigente, para determinar qué actos son o bjeto de nulidad debe estarse, únicamente, a que reúnan las condiciones para ser acto administrativo y los demás requisitos de procesabilidad, salvo excepción expresamente prevista, que aquí no existe. La conclusión, así, es coherente con la reiterada orie ntación del sistema hacia la apertura de la jurisdicción que informa a todo el Código. En consecuencia, corresponde desestimar la s excepciones opuestas y disponer la continuación del trámite. 6) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Desestimar las excepciones opuestas de incompetencia y falta de agotamiento de la vía administrativa, sin condenas procesales. 2) Consentida o ejecutoriada, vuelvan para proveer sobre la continuación del trámite. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno