Sentencia Interlocutoria N° 178/2026

Montevideo, 6 de octubre de 2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 178/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en autos caratulados “AA. CONTRA ESTADO - MINISTERIO DEL INTERIOR . ACCIÓN DE NULIDAD ” (Ficha: 379/2026) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 3º Turno, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar, a los efectos de resolver sobre todos los medios de prueba ofrecidos por las partes, conforme lo previsto en el art. 166 de la Ley Nº 20.333 (CCA). RESULTANDO: 1) Que, con fecha 3 de junio de 2026, se presentó AA., debidamente representada por el Sr. BB, a solicitar la nulidad de la Resolución (sin numerar) dictada por el Ministerio del Interior el 13 de junio de 2024 en el Expediente N° 2023-4-1-0001233 (fs. 3 a 5), por la cual se dispuso ejecutar la garantía de fiel cumplimiento de contrato y sancionarlo con advertencia ante el Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE), y señaló en síntesis (fs. 14 y ss.) que: (a) Fue adjudicatario de la Li citación Pública 13/2022 para la provisión de un sistema de abastecimiento de agua en la Unidad Carcelaria N° 13 “Las Rosas” (fs. 15 y 15 vto). En ese marco, advirtió que « la ejecución del contrato se superpondría con la ejecución de otros contratos públicos», por lo que existía una imposibilidad material y financiera de realizar la obra, presentando una nota manifestando su voluntad de desistir de la adjudicación (fs. 15 vto a 16). La Administración dejó sin efecto la adjudicación, re adjudicó a quien quedó en segundo lugar, y descartó las razones de imposibilidad, considerando que había incurrido en un incumplimiento del contrato ya perfeccionado con la adjudicación, dictando el acto sancionatorio impugnado (fs. 16). (b) Entendió que no existió tal incumplimiento, por cuanto el contrato no se había perfeccionado, conforme el art. 17 del Pliego, requiriéndose, para ello, la emisión de una orden de compra (fs. 16 y 16 vto). En ef ecto, señaló que « no surge del expediente administrativo (…) que el Ministerio del Interior haya emitido la Orden de Compra correspondiente» (fs. 16 vto.). Asimismo, expresó que el TOCAF prevé, en su art. 69, la posibilidad de que, en los pliegos, se esta blezcan requisitos adicionales a la notificación de la adjudicación a los efectos del perfeccionamiento del contrato; en el caso, la Orden de Compra (fs. 16 vto a 18). Habiéndose presentado una nota manifestando su voluntad de desistir la adjudicación, antes de la emisión de la orden de compra, no nació el contrato n i las obligaciones emergentes del mismo (fs. 19). (c) Señaló que la ejecución de la garantía también es ilegítima, por cuanto, no existió daño resarcible, citando el art. 70 del TOCAF (fs. 19 vto.). En los hechos, una vez notificado de la voluntad de desistir, el Ministerio inmediatamente podía volver a adjudicar la obra (fs. 20). Si lo hizo en forma tardía, no es atribuible a la actora (fs. 20 vto.). (d) En cuanto a la sanción de advertencia con su correspondiente anotación en el RUPE, expresó que es desproporcionada (fs. 21). (e) Manifestó la aplicación de la presunción de ilegitimidad del art. 47 del CCA (fs. 23 a 24). 2) Conferido traslado por Decreto Nº 561/2026, con fecha 24 de julio de 2026 se presentó el Estado - Ministerio del Interior , debidamente representado por l a Dra. CC, a contestar la demanda (fs. 30 y ss.) defendiendo la legalidad de l acto administrativo cuestionado , señalando que, de los antecedentes administrativos, surge que fue dictado conforme a derecho (fs. 31 a 32). En primer lugar, descartó que la eventual ausencia de Orden de Compra tenga el efecto pretendido por la actora (fs. 32). Así, expresa que es una etapa relevante, pero «ello no significa que antes de ese momento el adjudicatario permanezca completamente desvinculados del procedimiento o pueda desconocer las obligaciones asumidas en el proceso licitatorio » (fs. 32 vto.). Rechazó, en ese sentido, la te sis de que con la ausencia de Orden de Compra no haya consecuencias jurídicas derivadas de la adjudicación (fs. 36). Por ello , descart ó que la controversia gire sobre el perfeccionamiento del contrato, sino de las consecuencias que el desistimiento de la empresa tuvo, en una interpretación integral del TOCAF (fs. 32 vto. a 33). Ratificó que el incumplimiento es exclusivamente imputable a razones internas de la propia actora (fs. 33 vto. a 34), y que la presentación de una oferta es una manifestación de voluntad vinculante y generador de efectos jurídicos (fs. 37), por lo que « la circunstancia de que el contrato se perfeccione formalmente con la emisión de la Orden de Compra no significa que, hasta ese momento, carezcan de eficacia jurídica la oferta presentada, la adjudicación o las obligaciones asumidas» (fs. 35). Señaló que la interpretación de la actora, además, contradice los principios de conservación y eficacia del acto administrativo (fs. 38 vto., y 39), buena fe (fs. 40), y acto propio (fs. 40 vto.). En cuanto a la ejecución de la garantía, la misma esta respaldada, precisamente, en la decisión unilateral de la empresa de no ejecutar la obra adjudicada, « razón por la cual el propio Pliego Particular exige su constitución inmediatamente después de l a adjudicación y antes del inicio de la ejecución contractual » (fs. 41). Rechazó, adicionalmente, cualquier desproporción en la advertencia en el RUPE (fs. 41 vto. a 42) y la violación de reglas de derecho, en general. (fs. 44 vto a 46). Por último, se amparó en la presunción de legitimidad del acto administrativo (fs. 46 a 47). 3) Por Decreto Nº 883/2026, de fecha 28 de julio de 202 6, se inició la etapa probatoria. En su mérito, se presentó la parte actora (fs. 53 y ss.) ofreciendo prueba de informes de la demandada por intimación; mientras que la parte demandada no ofreció prueba (fs. 54). Por Decreto Nº 1079/2026 de fecha 17 de agosto de 202 6, se confirió plazo para que las partes ofrecieran contraprueba o prueba sobre prueba, presentándose la demandada a oponerse a la prueba ofrecida por la actora (fs. 57 y ss.). 4) Por tal motivo, los autos fueron puestos al despacho el día 10 de setiembre de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 166 del CCA. CONSIDERANDO: 1) Si bien no fue consagrado en el CCA una resolución que determine el objeto del proceso y de la prueba, al estilo del art. 341 N° 6 del CGP, a fin de poder dictar resolución útil sobre los medios de prueba ofrecidos sobre el objeto principal, corresponde previamente, y a estos exclusivos efectos, delimitar el objeto principal y el objeto de la actividad probatoria a su respecto. 2) En tal sentido, el objeto principal del presente proceso, tal como surge de los actos de proposición de cada parte es: si corresponde o no disponer la nulidad de la Resolución (sin numerar) dictada por el Ministerio del Interior el 13 de junio de 2024 en el Expediente N° 2023- 4-1-0001233, por la cual se dispuso ejecutar la garantía de fiel cumplimiento de contrato y sancionarlo con advertencia ante el RUPE (fs. 3 a 5). 3) Por consiguiente, la actividad probatoria habrá de delimitarse a si la referida Resolución es o no ilegítima en cuanto a: (i) haber considerado configurado un incumplimiento imputable a la actora, lo que supone determinar si, al momento en que esta manifestó su voluntad de desistir de la adjudicación, el contrato derivado de la Licitación Pública N° 13/2022 se encontraba o no perfeccionado, en particular, si fue emitida o no la Orden de Compra prevista en el art. 17 del Pliego, así como los efectos jurídicos de la adjudicación y del desistimiento; (ii) haber dispuesto la ejecución de la garantía de fiel cumplimiento de contrato, en especial en cuanto a la existencia o no de daño resarcible; y (iii) la proporcionalidad de la sanción de advertencia y su correspondiente anotación en el RUPE; todo tal como surge de los actos de proposición de las partes a fs. 14 y ss. y 30 y ss., respectivamente. 4) En función de ello, corresponde en esta instancia pronunciarse respecto a la admisión de los medios probatorios ofrecidos, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 166 y ss. del CCA, y art. 137 y ss. del Código General del Proceso (CGP), en virtud de la remisión del art. 167 del CCA. 5) Prueba ofrecida por la parte actora . Se tiene por agregada oportunamente la documental de fs. 3 a 1 3 vto. (art. 153 lit. b y lit. c del CCA). En cuanto a la prueba por informes de la contraparte , que la actora solicita por intimación (fs. 53), se hará lugar, otorgándose 10 días al Ministerio del Interior para dar cumplimiento, y, en caso de que exista Orden de Compra, para que la agregue. No se hará lugar, en tal sentido, a la oposición de la demandada. En efecto, corresponde distinguir entre el hecho, su carácter controvertido y la consecuencia jurídica que de él pretende extraerse. El hecho sobre el que versa la prueba ofrecida es la emi sión o no de la Orden de Compra prevista en el art. 17 del Pliego. La actora afirma que no fue emitida (fs. 16 vto.) y, de los Antecedentes Administrativos agregados, no surge que lo haya sido. La posición de la demandada a su respecto, sin embargo, no es clara. Al contestar la demanda, si bien controvirtió en general los hechos alegados, se refirió a la « eventual ausencia» de la Orden de Compra (fs. 32), argumentando a partir de su inexistencia, pero sin admitirla expresamente. Al oponerse a la prueba, por su parte, razonó « aun en la hipótesis de que no hubiera existido orden de compra» (fs. 57 vto.), esto es, nuevamente en términos hipotéticos. En tales condiciones, no puede tenerse el hecho por admitido y, por ende, exento de prueba (arts. 137 y 138 del CGP, por remisión del art. 167 del CCA). Lo que la demandada efectiva y claramente controvierte es que dicho hecho tenga la consecuencia jurídica que le asigna la actora, en tanto sostiene que, aun sin Orden de Compra, el desistimiento del adjudicatario habilita la ejecución de la garantía y la sanción (fs. 32 vto. a 36). Pero esa es una cuestión que integra el objeto principal y que deberá resolverse al momento del dictado de la sentencia definitiva. Rechazar la prueba por entender que el hecho carece de relevancia implicaría, precisamente, adelantar opinión sobre esa cuestión, resolviendo en esta instancia el fondo del asunto. Por consiguiente, la prueba ofrecida no resulta manifiestamente innecesaria, inconducente o impertinente (art. 144.1 del CGP, por re misión del art. 167 del CCA), máxime cuando recae sobre un hecho cuya constancia se encuentra en la esfera de la propia demandada. 6) Prueba ofrecida por la parte demandada. Se tienen por agregados los Antecedentes Administrativos aportados al contestar la demanda en formato digital (fs. 50). Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1. A los únicos efectos de la resolución sobre los medios de prueba prevista en el art. 166 del CCA, fijase el objeto principal y de la prueba en la forma en que surge de los Considerandos N° 2 y N° 3 precedentes, respectivamente. 2. Sobre la prueba ofrecida por la actora: se tiene por agregada la prueba documental de fs. 3 a 13 vto., se hace lugar a la prueba de informes en poder de la contraparte. 3. Sobre la prueba oportunamente ofrecida por la demandada : se tienen por agregados los Antecedentes Administrativos aportados (fs. 50). 4. Consentida o ejecutoriada, intímese al Estado - Ministerio del Interior en los términos solicitados a fs. 53 con plazo de 10 días. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno