Sentencia Definitiva N° 355/2026

Montevideo, 15 de octubre de 2026 SENTENCIA Nº355/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados "AA CONTRA ESTADO – MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. ACCIÓN DE NULIDAD. INSTANCIA ÚNICA ” – Ficha: 752/2025 , venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno , actuando como juez subrogante, la suscrita, Dra. Lucía Techera Tealdi. RESULTANDO: 1) Con fecha 28 de octubre de 2025, compareció AA representada por la Dra. BB (en adelante, “ AA” o “ AA”), impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución S/N dictada por la Dirección Nacional de Aduanas (en adelante, DNA) con fecha 17 de febrero de 2025 , mediante la cual se dispuso, entre otras cuestiones , aplicarle una multa de 10.000 U .I. (fs. 43 y ss.). 2) En su demanda, expresa que el acto administrativo le fue notificado el 24 de febrero de 2025, habiendo interpuesto recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el día 12 de marzo de 2025. Señala que con fecha 4 de agosto de 2025 se l e notificó la Resolución del Ministerio de Economía y Finanzas de fecha 29 de julio de 2025 por la cual se resolvió confirmar la resolución impugnada , quedando configurada la denegatoria expresa de los recursos y agotada correctamente la vía administrativa y, por ende, que el accionamiento fue iniciado en tiempo útil. 3) En general, relata que la resolución impugnada es violatoria de reglas de derecho ya que “la sanción que se resolvió imponer con la Resolución impugnada – y que efectivamente se impuso – resulta manifiestamente ilegitima, fundamentalmente por desconocer un principio básico del derecho sancionatorio, el de Tipicidad, y como consecuencia de ello, carece de la debida motivación, por ser la invocada jurídicamente errónea y discorde con la norma sancionatoria aplicada.” (fs. 45 vto.). Así, agrega que la sanción de autos fue impuesta por haber “incumplido sus obligaciones como titular de un Depósito Aduanero Intra Aeroportuario, y como tal, Persona Vinculada a la Actividad Aduanera”, con abstracción del tipo infraccional contenido en el art. 42 literal A) de la Ley Nº19.276 (CARROU). 4) Adicionalmente, narra en su libelo que con fecha 13 de diciembre de 2023 se detectó una faltante de mercadería correspondiente a las guías Aéreas DHL 7181113100 y 7181099052 y que , a raíz de la investigación administrativa realizada, se constató por la DNA que la misma fue sustraída por un tercero ajeno a AA. En efecto , argumenta que se la ha sancionado por una infracción administrativa que no se ha ti pificado, ya que el literal A del artículo 42 del Código Aduanero requiere que exista “ el incumplimiento grave o la reiteración de incumplimientos de las normas que rigen las operaciones aduaneras” y que en la resolución impugnada “ no se menciona en absolu to ningún elemento que funde la adecuación de la conducta endilgada, al tipo infraccional aplicado”. En este sentido expresa que la Administración la ha sancionado por el mero hecho de ser depositaria de la mercadería sustraída , por lo que el fundamento de la sanción impuesta es que la promotora sea “persona vinculada a la actividad aduanera y que como tal realiza actividades relacionadas con operaciones aduaneras ”, existiendo así falta de adecuación típica de la conducta a la norma sancionatoria (que no refiere a tal supuesto) y “un claro estiramiento del tipo infraccional” (fs. 45 y ss.). 5) A su vez, arguye que el CAROU estableció el elenco de conductas tipificadas como infracción administrativa y, por ende, que no existe margen para discrecionalidad alguna en la determinación de la existencia o no de la infracción, reiterando que los supuestos de perdida/hurto de mercadería sometida al régimen de depósito aduanero, bajo la guarda de un depositario, no se encuentra n recogidos por el tipo infraccional ni, tampoco, el presunto incumplimiento de las Personas Vinculadas a la Actividad Aduanera . Así, entiende que Agrega que el encuadre típico pretendido se verificaría exclusivamente si AA hubiese tramitado una operación aduanera, y en el curso de la misma se hubiera configurado el incumplimiento grave, o se incurriera en un incumplimiento que constituyera retiración de incumplimientos de las normas que reglan la operación aduanera de que se trate. Sin embargo, resalta, el análisis efectuado falló en tanto “ un faltante de bultos en relación con los ingresado a AA en virtud del hurto cometido por un tercero ajeno a AA y que estaban bajo su guarda (lo cual no se cuestiona), no se encuentra comprendido en la norma legal bajo la cual se sancionó a AA (Literal A) del numeral 1 del artículo 42 del CAROU. Del mismo modo, no se encuentra comprendido en la misma el pretendido incumplimiento a los deberes del Depositario” (fs. 50 vto.). 6) Por su parte, sostiene que existe un vicio en la motivación del acto puesto que la sanción se basó en una norma que refiere una serie de supuestos típicos que no se producen en el caso, acarando que: “el presente accionamiento, no se promueve porque AA, qu iera sustraerse de responsabilidad, ni naturalmente por la entidad de la sanción, sino porque el fundar la imputabilidad a AA en el tipo infracional aplicado, en una inadmisible (…) remisión a una norma genérica y ajena al tipo infraccional, resulta manifiestamente ilegitimo” (fs. 52 vto.). Todo lo anterior, evidencia, a su juicio, que, “ el hurto de mercadería (…) no constituyó una operación aduanera, se pretende, por la vía de introducir la definición de Persona vinculada a la Actividad Aduanera, que ciert amente AA lo es, y de aludir a su deberes genéricos, “estirar el tipo infraccional” y así imponer una sanción que no corresponde en la recta y correcta aplicación de la norma invocada” (fs. 54 vto.). 7) Finalmente, se agravia en una presunta vulneración del debido proceso por existir error en el tracto procedimental seguido por la ADN dado que esta instruyó el procedimiento administrativo, que finalizó con la aplicación de la sanción, de conformidad con el Decreto Nº222/014, p ese a que dicha norma regula el ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración sobre sus funcionarios y no sobre las Personas Vinculadas a la Actividad Adu anera; por ende, aduce que resulta claro que los Depositarios Aduaneros, no revisten la calidad de funci onarios públicos ni ejercen funciones públicas por lo que se encuentran excluidos del ámbito de aplicación de dicho decreto. 8) Realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto 1965/2025 se confirió el corresp ondiente traslado a la parte demandada, quien lo evacuó con fecha 3 de diciembre de 2025, bregando por la confirmación del acto y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 497 y ss.). 9) En lo medular, la Administración rechaza los agravi os alegados por el accionante respecto a la inadecuación de la conducta al tipo infraccional ya que AA en su calidad de Depositario de mercaderías se encuentra regido, además del CAROU, por el Decreto Nº99/015, siendo en función de dichas normas que se con cluye que la faltante de mercadería constatada lo hace incurrir en responsabilidad producto de haber incumplido las obligaciones inherentes a su calidad de depositario. Por su parte controvierte que el accionante no realice actividades relacionadas a opera ciones aduaneras, dado que su “ actuación omisa provocó que una operación aduanera se frustrara, esto es, mercadería que iba a ser importada fue hurtad a e ingresó presuntamente a territorio aduanero sin ser desaduanada o nacionalizada ” (fs. 502 vto.) 10) Asimismo, entiende que la obligación del depositario es de resultado, lo que deviene en una responsabilidad objetiva, por ende, para exonerarse debió probar omisiones que tengan por origen el caso fortuito, la fuerza mayor u otra causa que no le sea imputa ble al infractor. Asimismo, aduce que AA no logró probar que el hurto sea consecuencia del caso fortuito ni que encuadre en un supuesto de fuerza mayor, sino que este se debió a un “ fallo en los controles y con ello permitió que personas no autorizadas realizaran procedimientos indebidos en bienes bajo su custodia.” (fs. 502 vto.). A lo que agrega que, en subsidio y para el caso que se entienda que la responsabilidad del depositario fuera subjetiva, en este supuesto también estaría verificada la falta de debida diligencia del accionante, ya que el hurto de la mercadería se originó por omisiones en su actuar. 11) En último lugar, controvierte que el procedimiento administrativo instruido por la Administración fuera contrario a Derecho, dado que la misma únicamente aplicó el Decreto Nº222/014 en relación al inicio y tramitación de la investigación administrativa. Arguye además que la investigación dispuesta fue a efectos de cumplir con “ investigar todo acto de apariencia irregular del cual tenga conocimiento y que pueda afectarla, aun cuando los hechos sean fuera del servicio involucrado ” (fs. 509 vto.) , p rocedimiento, en el cual, se cumplieron con todas las garantías ya que, previo a la aplicación de la sanción dispuesta, se le confirió vista pr evia en cumplimiento del artículo 41.4 del CAROU 12) Mediante Decreto Nº 2420/2025 se confirió a las partes un plazo común de 10 días a efectos de proponer prueba , no habiendo comparecido ninguna de ellas a hacerlo. Conferido el correspondiente plazo para el ofrecimiento de contraprueba , prueba sobre prueba u oposiciones, sin haber comparecido las partes, mediante Sentencia Interlocutoria N°138/2026, la Sede se pronunció respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. 13) Por Decreto Nº771/2026, se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 12 de mayo y 13 de mayo de 2026 (fs. 522 a 546 vto.). Por su parte, mediante Decreto N°959/2026, y tratándose de un asunto tramitado en instancia única, se dispuso la remisión de las presentes actuaciones a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A), a efectos de ser oída de forma previa al dictado de sentencia definitiva. Así, por Dictamen N°224/2026 “aconsejó la confirmación de l acto administrativo resistido de nulidad.” (fs. 555). 14) Finalmente, por Decreto N°1324/2026, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva. Con fecha 18 de agosto de 2026, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida (fs. 558 vto.). Se deja consta ncia de que, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso por Actas Nº43/2026 y 61/2026 que la suscrita actuara como subrogante de la presente Sede desde 16 de julio al 31 de agosto y desde el 21 de setiembre al 9 de octubre del 2026; en virtud de ello, y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley N°15.750, el art. 209 del CGP y el art. 183 del CCA, es que se dicta la presente providencia en tiempo y forma. CONSIDERANDO: 1) La Sede , compartiendo lo dictaminado por el P.E.C.A , desestimará la demanda planteada por la parte actora y confirmará el acto administrativo accionado , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria” (TARIGO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo” (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiz a en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que e n el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolució n del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, con relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 55, 151 y 153 del CCA. De acuerdo a lo que surge de los dichos de la actora, no controvertidos por la demandada y confirmados a fs. 438 del Expediente N°2023/05007/26939 (A.A), el acto encausado le fue notificado el día 24 de febrero de 2025, habiendo interpuesto los recursos de revocación y jerárquico con fecha 12 de marzo de 2025 , los que fueron desestimados por Resolución de la Dirección Nacional de Aduanas de fs. 475 vto. y Resolución S/N del Ministerio de Economía y Finanzas de fs. 490. Esta última resolución le fue notificada el día 1 de agosto de 2025 de conformidad a la constancia de notificación que surge a fs. 493 vto. En tanto, la demanda anulatoria fue presentada con fecha 11 de septiembre de 2025, tempestivamente. Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los re quisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de la litis se ubica en la ilegitimidad o legitimidad del acto mediante el cual se del acto mediante el cual se le aplicó una multa de 10.000 UI. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, mediante Sentencia Interlocutoria N°138/2026, el magistrado subrogante de tal oportunidad, dispuso: “Si bien no fue consagrado en el CCA una resolución que determine el objeto del proceso y de la prueba, al estilo del art. 341 N° 6 del CGP, a fin de poder dictar resolución útil sobre los medios de prueba ofrecidos sobre el objeto principal, corresponde previamente, y a estos exclu sivos efectos, delimitar el objeto principal y el objeto de la actividad probatoria a su respecto”. Así, en dicha providencia se fijó el objeto del proceso en “la nulidad de la Resolución de la Dirección Nacional de Aduanas de fecha 17 de febrero del 2025 (dictada en el Expediente GEX Nº 2023/05007/26939). El objeto de la prueba quedó determinado en los siguientes términos:: “ (i) la violación del principio de tipicidad; (ii) la violación del principio de legalidad y legalidad objetiva; (iii) la violación del principio de seguridad jurídica; (iv) la violación del principio de libertad; (v) la falta de motivación; (vi) la viol ación del debido proceso; y (vii) en general, el análisis de los argumentos incluidos en los actos de proposición de fs. 43 y ss. y 497 y ss., respectivamente.” En la misma oportunidad, respecto a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió: “Se tiene por agregada la prueba documental acompañada por las partes con sus actos de proposición, y los Antecedentes Administrativos aportados por el MEF en formato físico” 4) Hechos admitidos, no controvertidos y probados por las partes De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas aquellas cuestiones que, siendo controvertibles, no fueron controvertidas por la contraria , ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nad a a su respecto y siempre que se tratase de hechos personales o de terceros que pudo o debió conocer. En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba- aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto expresa como tácita…” (TARIGO, Enrique. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevide o. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por e l contrario” (VIERA, Luis. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). Así, de acuerdo a lo que surge de los libelos introductorios, se confirma a través de los alegatos de las partes y del objeto del proceso, centro de controversia fáctica (para determinar le legitimidad o ilegitimidad de la sanción) radica únicamente en determinar si los hechos por los cuales se sancionó a AA ingresan en la descripción de la norma en la que, la Administración, fundó su resolución. De la mano con ello, ha de determinarse su existió un vicio en los motivos, motivación, principio e tipicidad y debido proceso (atento al trámite conferido por la demandada). Por el contrario, no es objeto de controversia la existencia del hurto, dónde se produjo ni de que, sobre tal depósito, tiene la guarda la actora. Por su parte, no integran el cúmulo de debate de esta litis aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora en su demanda , postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Admin istrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. P ALACIO, L., “Manual de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos proc esos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso final prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Definidos los aspectos que son objeto de análisis y prueba, corresponde ahora realizar la valoración de la prueba diligenciada en autos y su relación con los aspectos de juridicidad cuestionados. 5) Valoración del cúmulo probatorio y análisis jurídico del caso 5.1) Sobre la aplicación de los principios de legalidad, culpabilidad y su relación con los motivos del acto En primer lugar, en tanto uno de los agravios que se alega es una presunta vulneración al principio de tipicidad (integrante de la legalidad) y la forma en cómo la Administración valoró las circunstancias del caso para asignar responsabilidad, en puridad, además de tales principios, se están cuestionando los motivos del acto. Ello, puesto que, al decir de Ruocco y Delpiazzo, los motivos del acto son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si los hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motivos” (RUOCCO, Graciela y DELPIAZZO, Carlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41). Por su parte, previo a referir a la tipicidad, corresponde mencionar que es criterio de esta Sede que los principios de la materia penal son trasladables al ámbito administrativo sancionatorio sin perjuicio de que, atendiendo a los diferentes derechos y bienes jurídicos que procuran garantizar, pueden existir matices en el caso concreto a la hora de aplicarlos al caso concreto y de que, en algunos casos, se trat a de principios generales de derecho que son directamente aplicables, aún sin texto expreso. Tal postura ha sido sostenida también por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al afirmar que: “ En suma, los principios inspiradores del orden penal, entr e otros, como el de legalidad, culpabilidad, "non bis in idem", proporcionalidad y presunción de inocencia, etc., son de aplicación al Derecho Administrativo sancionador, más allá de los matices que puedan considerarse en mérito a la autonomía de ambas dis ciplinas” (Sentencia N°61/2017, destacado agregado). A nivel comparado, pero plenamente aplicable al punto, Nieto ha explicado: “Tradicionalmente venía siendo considerada como una emanación de la Policía y desde allí ha ido evolucionando hasta llegar a la tesis que hoy es absolutamente dominante, a saber: la potestad administrativo sancionadora, al igual que la potestad penal de los Jueces y Tribunales forma parte de un genérico ius puniendi del Estado que es único aunque luego se subdivide en estas dos man ifestaciones” (NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editoral Tecnos. España. 2012. p.p. 46, resaltado agregado). Ahora bien, puntualmente en lo que refiere a la tipicidad, cabe mencionar al decir de la doctrina, refiere a: “ lo que aquí se denomina mandato de tipificación coincide con la vieja exigencia de la “lex certa” y con lo que habitualmente suele llamarse “principio de determinación (precisa)” y más recientemente todavía “principio de taxatividad” cuyos confesados objetivos estriban e n proteger la seguridad (certeza) jurídica y la reducción de la discrecionalidad o arbitrio en la aplicación del derecho. En sustancia consiste en la exigencia… de que los textos normativos describan con suficiente precisión… las conductas que se amenazan con una sanción así como estas mismas sanciones” (Op. Cit. P.p. 260, resaltado agregado). En tal sentido, a nivel nacional y haciendo referencia expresamente al ámbito administrativo sancionador, Ruocco ha explicado que: “ Es en este aspecto del principio d e legalidad que adquiere particular relevancia el principio de tipicidad, en cuanto exige la delimitación concreta de las conductas que se hacen reprochables a efectos de su sanción…No se puede ser tan riguroso en la aplicación del aforismo latino “nullum crimen sine lege” en el campo del poder sancionatorio administrativo, sino que se advierte una mayor flexibilidad en la apreciación de la descripción de las conductas, aunque sin dar lugar a la arbitrariedad, situación que eventualmente podría plantearse con definiciones imprecisas o genéricas…La rigurosidad que no se exige a la ley se debe exigir al reglamento, que no puede dejar librado al aplicador la descripción de la conducta punible…” (RUOCCO, Graciela. “La Infracción Administrativa: Principios de Legalidad, Tipicidad y Prescripción”. Derecho Administrativo Sancionador. La Ley. Uruguay. 2025. P.p. 98 y ss., destacado agregado). Por ende, aún a riesgo de caer en reiteración, se repite: el cumplimiento del principio de legalidad no se relaciona con la literalidad de la norma (en cuanto a la descripción de las conductas punibles) sino que lo que éste exige es que, como el ejercicio de la potestad sancionatoria implica una limitación de un derecho y además, es una competencia (un elemento de ella, más bie n) debe ser conferido por norma legal o constitucional a la Administración; debe existir en tal norma una descripción lo suficientemente clara, que podrá ser complementada o concretizada por una norma de rango inferior, aunque no reformada o innovada. En la norma legal debe existir una razonable descripción de las conductas punibles y la forma en que pueden ser sancionadas que le permita a la persona prever cómo se está limitando su derecho, viniendo la norma reglamentaria a concretizar, detallar o compleme ntar tales aspectos. Aquí se ve claramente cómo el principio de tipicidad (originario del Derecho Penal) se aplica al ámbito del Derecho Administrativo Sancionatorio, pero con matices. Tal como viene de decirse, la tipicidad no es sinónimo de literalidad, sino que, como siempre que nos encontramos frente a una norma, para desentrañar su sentido o qué situaciones quedan incluidas en su descripción, debe realizarse una interpretación del precepto puntual , en tanto, al decir de Guastini: “la decisión interpret ativa consiste en escoger un significado en el ámbito de los significados identificados (o identificables) por medio de una interpretación cognitiva…” (GUASTINI, Riccardo. Interpretación y construcción jurídica. Isonomía Nº43. P.p. 11 y ss.), lo que implica que la interpretación es una actividad decisoria en la que esta magistrada debe asignar significado a la norma, considerando su contexto. Así, además, lo explica Roque Molla: “ La interpretación de la ley es creación…la aplicación de la ley no es un simple procedimiento de subsunción lógica, no es una actitud pasiva solamente sino también activa, creativa, para encontrar la solución al caso concreto… El sentido literal de la norma no es la consideración del término utilizado en sí mismo, aisladamente, sino que debe comprobarse si el resultado de la aplicación de este elemento metódico establece el significado que corresponde teniendo en cuenta el contexto donde luce inserto. Por ello, entre varias interpretaciones del sentido literal debe tenerse en cu enta la que se compadece con el resto de la normativa… La determinación de cuál es el significado que corresponde tener en cuenta, debe ser confirmada por la concordancia con el resto del sistema, y sólo es comprensible si se tiene presente la finalidad pe rseguida por la ley, que acciona los elementos teleológicos… …” (MOLLA, Roque. “La interpretación y aplicación del Derecho como manifestación de la función notarial creadora de Derecho”. Rev. AEU Vol. 87, N°7 -12, jul./dic. 2001. Pp. 211 y ss., destacado agregado). Pues bien, en segundo lugar , definida la forma en que se aplican los principios antes dichos y cómo se vinculan con los vicios del acto, para analizar si, efectivamente, se vulneran en este caso, corresponde analizar el supuesto bajo el cual se sancionó a la actora y la normativa aplicable. Tal como afirman las partes, los hechos objeto de sanción refieren al faltante de las guías DHL 7181113100 y 7181099052 que se encontraban bajo la guarda de AA en su calidad de depositario; tras realizada la i nvestigación, se detectó (y en ello no existe controversia) que fueron sustraídas (hurtadas) por terceras personas que no cuentan con credenciales para ingresar al depósito. De acuerdo a los A.A y al acto mismo, la responsabilidad de AA fue valorada a la l uz del art. 42, literal A) de la Ley Nº19.276 y Decreto Nº99/2015, indicándose, puntualmente, que es responsable por la guarda de las mercaderías ubicadas en su depósito intraportuario y no realizar los debidos controles de las personas que ingresan al mismo. El art. 42 referido prevé como faltas administrativas “A) El incumplimiento grave o la reiteración de incumplimientos de las normas que rigen las operaciones aduaneras”. Por su parte, el art. 2 define a la Operación Aduanera como “ toda operación de embarque, desembarque, importación, exportación y/o tránsito de las mercaderías sujetas al control aduanero ” y como Destino Aduanero, “el fin dado a las mercaderías que ingresan o egresan del territorio aduanero de conformidad con lo establecido por la legislación aduanera”. El art. 13 indica que son “personas vinculadas a la actividad aduanera, las que realizan actividades relacionadas con operaciones y destinos aduaneros” y que: “Las personas vinculadas a la actividad aduanera estarán sujetas a los requisitos, formalidades y responsabilidades que se establezcan por la Dirección Nacional de Aduanas para su actuación en relación con las operaciones y destinos aduaneros ”. A su vez, el numeral 3 prevé que serán: “responsables por las consecuencias derivadas de los actos u omisiones en que incurran en el ejercicio de su actividad relacionada con operaciones y destinos aduaneros”. Asimismo, el art. 37, reza que: “ El depositario de mercaderías es la persona autorizada por la Dirección Nacional de Adua nas a recibir, almacenar y custodiar mercaderías en un depósito bajo control aduanero” y el 41 que las sanciones podrán ser aplicadas a las personales previstas en la Sección II que refiere a las personas vinculadas a la actividad aduanera (dentro de las q ue se encuentra el depositario) , incluyendo, entre otras, las multas de entre 1000 y 10.000 U.I. En efecto, de una interpretación contextual e integral de la normativa se entiende que si bien el art. 42 refiere a “operaciones aduaneras” y “destino aduanero”, razonablemente, la mercadería que ingresa debe mantenerse, reservarse o depositarse en algún lugar ya sea para controlarla o determinar cuál será luego, su destino y en tal sentido, el control del depósito donde reposan tales mercaderías es una activida d directamente relacionada a las operaciones y destinos aduaneros. Tan es así que, como afirma la demandada, lo sucedido en este caso frustró la posibilidad de desaduanizara previamente la mercadería, esto es, incidió en una operación aduanera. Y, ello, surge de una mera lectura lógica de la norma en tanto, el propio art. 13 determina que: “Las personas vinculadas a la actividad aduanera estarán sujetas a los requisitos, formalidades y responsabilidades que se establezcan por la Dirección Nacional de Aduanas para su actuación en relación con las operaciones y destinos aduaneros ”. A su vez, el numeral 3 prevé que serán: “responsables por las consecuencias derivadas de los actos u omisiones en que incurran en el ejercicio de su actividad relacionada con operaciones y destinos aduaneros”. Más aún, el art. 41 expresamente reza que las sanciones podrán ser aplicadas a las personales previstas en la Sección II (que refiere a las personas vinculadas a la actividad aduanera (dentro de las que se encuentra el depositario – en ello no hay controversia ), carecerían de sentido los arts. 13 y 41 si de la lectura conjunta de toda la normativa, no se entendiese que pueden aplicarse al depositario las mismas responsabilidades. El razonamiento de la actora llevaría al absurdo de que la norma dijese, incluso, cuál puede ser el quantum de la sanción aplicable a las personas vinculadas por actos u hechos en el ejercicio de la actividad relacionada con operaciones y destinos aduaneros, pero no se la pudiese sancionar. No puede el artículo leerse de forma aislada, descontextualizado del propio cuerpo normativo en el que se encuentra inmerso. Además, es relevante lo dispuesto en el artículo 18 del Decreto Nº99/015 que establece que : “La administración de un depósito aduanero será siempre ejercida bajo responsabilidad directa, indelegable e intransferible del depositario, siendo este responsable por las consecuencias derivadas de los actos u omisiones en que incurra en el ejercicio de su actividad relacionada con opera ciones y destinos aduaneros. ” Por lo que , dicha norma lo responsabiliza por su actuar relacionado con operaciones y destinos aduaneros, desvirtuándose lo alegado por el actor en relación a la falta de tipificación de la sanción impuesta por habérselo sanci onado en aplicación de una norma que refiere a “operaciones aduaneras” ; al tenor de la norma en último lugar transcripta, la responsabilidad puede provenir por incumplir normas al realizar actividades vinculadas con operaciones aduaneras o destinos aduaner os indistintamente. Esto resulta complementado con el artículo 19 del mismo decreto que prevé que: “Lo dispuesto en la reglamentación correspondiente a Personas Vinculadas a la Actividad Aduanera respecto a los requisitos de inscripción en el Registro de l a Dirección Nacional de Aduanas y al régimen sancionatorio administrativo, se aplicará en lo pertinente, a los depositarios”. Al respecto, la doctrina, en palabras trasladables al caso, ha explicado que: “Según el artículo 2o. del CAROU ("Definiciones básicas"), el término "operación aduanera " indica "toda operación de embarque, desembarque, importación, exportación y/o tránsito de las mercaderías sujetas al control aduanero". La operación aduanera se define también en función del "destino aduanero" que se quiere dar a la mercadería (conforme al mismo artículo del CAROU, la expresión entrecomillada significa "el fin dado a las mercaderías que ingresan o egresan del territorio aduanero de conformidad con lo establecido por la legislación aduanera"). Por t anto, es lícito emplear alternativamente las expresiones "operación aduanera" y "destino aduanero" como contenido de la solicitud del interesado ” (GONZALEZ BIANCHI, Pablo. Derecho Aduanero T II. CAPITULO XIII. Procedimiento administrativo en materia aduanera. La Ley. Mdeo. Edición digital). En tercer lugar , con relación al tipo de responsabilidad (elemento en el que profundiza la demandada), del art. 93.3 del CAROU y el art. 18 del Decreto Nº99/2015 regulan un supuesto de responsabilidad objetiva, en tanto indican que la forma de exonerarse de la misma es probar que el “faltante, sobrante, avería o destrucción de la mercadería bajo el régimen de depósito aduanero” acaecieron “por caso fortuito, fuerza mayor u otra causa que no les sea imputable”; ello hace referencia a la responsabilidad objetiva. Ahora bien, para ser caso fortuito, fuerza mayor o hecho no imputable debe tratarse de una acción u omisión que, producto de un evento externo, irresistible, imprevisible o de un tercero, efectivamente no haya podido ser, de manera razonable, prevenido por el depositario. Y, en la especie, de haber tenido la actora instalado un verdadero control (no vi rtual y las 24 hs., con cámaras apuntando a todos los lugares, etc.), era previsible la posibilidad de que se produjera un hurto. Por ello, aún cuando se considerase la responsabilidad subjetiva, tampoco actuó con diligencia; ello hubiese requerido tener o tro tipo de controles que, realmente, imposibilitaron a cualquier persona no autorizada, ingresar al lugar. Así, Bianchi sostuvo: “El art. 93.3 dispone que en los casos de faltante, sobrante, avería o destrucción de la mercadería bajo el régimen de depósit o aduanero, el depositario y el depositante podrán exonerarse de responsabilidad, siempre que demuestren que dichas situaciones se generaron por caso fortuito, fuerza mayor u otra causa que no les sea imputable. Resulta lógico exonerar en estos casos al su puesto infractor, porque en tales situaciones, el sujeto no causó el resultado, sino que éste fue provocado por una causa extraña no imputable al sujeto ; causa extraña que en derecho privado (art. 1342 del C. Civil) responde a tres especies: caso fortuito o fuerza mayor, hecho del tercero y hecho o culpa de la víctima(525). La disposición respeta así el principio de la personalidad de la pena, permitiendo que el sujeto demuestre que no existió nexo causal entre el resultado dañoso y su conducta. En efecto, la mención del caso fortuito y la fuerza mayor (u otra causa no imputable al sujeto) hacen referencia a eventos que "rompen" el nexo causal, esto es situaciones en las cuales el daño, etc., no se produjo por la acción de los supuestos responsables, sino po r eventos ajenos a su voluntad, y por ende no pueden ser responsabilizados por la comisión de una eventual infracción y su consiguiente sanción. En este caso el deudor no se exonera por su conducta diligente (la culpa o su ausencia) sino en base a la inexi stencia de una relación de causalidad entre su comportamiento y el resultado.” (GONZALEZ BIANCHI, Pablo, Derecho Aduanero Tomo III, La Ley, Mdeo, pág. 511-512). En definitiva, no se visualiza afectación de la tipicidad objetiva, subjetiva, error en los motivos ni, tampoco, en la motivación que es la explicitación de éstos en el acto mismo o en sus antecedentes. 5.2) De la presunta desviación de procedimiento Tal como fuere adelantado, la accionante se agravia por entender que existe un error en el tracto procedimental seguido por la Administración dado que esta instruyó el procedimiento administrativo, que finalizó con la aplicación de la sanción, de conformidad con el Decreto Nº222/014, pese a que dicha norma regula el ejercicio de la potestad disciplina ria de la Administración sobre sus funcionarios y no sobre las Personas Vinculadas. Por ende, si lo que se cuestiona es la utilización de un procedimiento cuando correspondía otro o la omisión de algunas de las formalidades integrantes del trámite, se está haciendo referencia al vicio de desviación de procedimiento (sin perjuicio de analizarse, más adelante, si la presunta formalidad resulta verdaderamente esencial): “Los apartamientos de los fines de interés público pueden darse tanto en el fondo como en el procedimiento…para que estemos en presencia de la desviación de procedimiento es necesario que la Administración aplique erróneamente una norma de procedimiento, valiéndose de un procedimiento que no corresponde, desplazando el que debió haber observado por ser el aplicable al caso concreto, u omitiendo alguna formalidad esencial al procedimiento legalmente regulado” (RUOCCO, Graciela y DELPIAZZO, Carlos E. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Tomo I. La Ley. Montevideo. 2013. Pág. 83 y ss.). Pues bien, la Sede entiende que no le asiste razón a la accionante. Nuevamente, resulta contrario a toda lógica y razonabilidad (meta principio imperante en la aplicación de cualquier norma jurídica) que las normas analizadas prevean la posibilidad de aplicar sanciones a las Personas Vinculadas pero no pueda utilizarse procedimiento alguno para ello, por no estar previsto. De hecho, no es inusual en el ordenamiento que determinados procedimientos de naturaleza (originalmente) disciplinaria, puedan ser aplicados a personas que no son funcionarios públicos pero que son reguladas por el organismo; así sucede, a vía de ejemplo, con determinados procedimientos de sujetos financieros regulados. Ello, lejos de significar un perjuicio para la persona, la dota de garantías. Así, en palabras compartibles ha dicho la doctrina: “Por tanto y ampliando los conceptos indicados en la definición anterior, podríamos distinguir los siguientes aspectos que caracterizan a los procedimientos administrativos aduaneros: a) la solicitud de una persona (pública o privada), que veremos debe realizarse con una determinada formalidad, y que además tiene una doble naturaleza, puesto que dicha persona no solamente solicita algo, sino que informa (declara) ante la DNA determinados datos que son necesarios para que ésta pueda dar trámite a dicha solicitud y eventualmente autorizarla o no; b) un procedimiento administrativo propiamente dicho, esto es una sucesión o secuencia de actos y tareas materiales y técnicas, cumplidos por una entidad estatal o ante ella, instrumentalmente destinados al dictado o ejecución de un acto final de naturaleza administrativa . Se trata de un proceso operativo (destinado a habilitar una operación aduanera o permitir el cumplimiento de un destino aduanero), esto es un proceso mediante el cual la Dirección Nacional de Aduanas cumple una determinada función específica que le ha sido asignada por la normativa vigente. En virtud de tratarse de un procedimiento administrativo (como y a lo hemos expresado), se aplican al mismo todos los principios jurídicos que se han elaborado como garantía de los particulares y, por tanto y en lo pertinente, las disposiciones del decreto No. 500/91. Pero decimos "en lo pertinente", en cuanto hemos ind icado que la aplicación del procedimiento administrativo general resulta de orden cuando nos referimos a los procesos aduaneros recursivos o sancionatorios, pero no cuando nos referimos, como en el presente capítulo al proceso aduanero meramente operativo, que tiene un desarrollo específico establecido en función de la especial finalidad que tiene el mismo y las características particulares del comercio exterior; todo lo cual lo diferencia del procedimiento administrativo común o de principio ”. (GONZALEZ BIANCHI, Pablo, Derecho Aduanero T II, CAPITULO XIII Procedimiento administrativo en materia aduanera, La Ley, Mdeo, Publicación Digital). Pero, además, la investigación (que fue lo que se aplicó), es un procedimiento tendiente a determinar o comprobar la e xistencia de actos o hechos irregulares o ilícitos dentro del servicio o que lo afecten directamente, por lo que, es perfectamente aplicable al caso. En definitiva, la solución confirmatoria se impone. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efec tos de dictar un acto legítimo. No será admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos por la actora y las defensas de la demandada, concluyendo la Sede que el acto encausado e s legítimo, por lo que no existe recomposición alguna sobre la cual pronunciarse. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA SUBROGANTE DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 2°TURNO FALLA: 1) Desestímase la demanda instaurada y en su mérito, confírmase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administra tivo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar , en el plazo de 60 días, los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servi dor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio Subrogante