Sentencia Definitiva N° 264/2026

Montevideo, 1 de octubre de 2026 SENTENCIA Nº264/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “AA CONTRA ESTADO – MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. ACCIÓN DE NULIDAD” – Ficha Nº 833/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 28 de noviembre de 2025, compareció en autos el Dr. BB, en representación de AA., impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución (sin número) dictada con fecha 31 de enero de 2025, por la Dirección de la Unidad de De fensa del Consumidor (en adelante, UDECO), mediante la cual se le aplicó una multa de 110 U.R por una presunta infracción al art. 24 de la Ley N°17.250 (fs. 20 y ss.). 2) En su demanda, menciona que la resolución le fue notificada con fecha 6 de febrero de 2025 (aunque expresa también que la efectiva notificación se produjo el día 11 de febrero), habiendo interpuesto los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el día 14 de febrero del mismo año. Señala que en fecha 3 de abril de 2025, la UDECO c onfirmó la resolución impugnada y franqueó el recurso jerárquico y, transcurrido el plazo legal sin que existiese pronunciamiento expreso respecto de éste, ha quedado fictamente agotada la vía administrativa, en fecha 2 de setiembre de 2025. Señala, en consecuencia, que la pretensión anulatoria se deduce en tiempo útil. 3) En lo particular, expresa que la resolución de marras es ilegítima, en tanto fue dictada con abuso, exceso y desviación de poder; a partir de un procedimiento administrativo iniciado en virtud de una denuncia presentada ante la UDECO, en tanto se habría exhibido una: “oferta especial de descuento con tarjetas Itaú junto a cartelería que ‘indica que el descuento aplica a productos seleccionados y a su vez junto a cartelería con eslogan ‘Lo importante es jugar, juguetes sin género’, todo lo cual -según la denunciante- la confunde” (fs. 21 y 21 vto.). Menciona que, instruida la denuncia, se le labró Acta de infracción por “exhibir promoción capaz de inducir en error al consumidor respecto a los productos seleccionados…concluyendo UDECO que se comprobó la infracción, porque el proveedor efectuó publicidad colocando ‘cartelería de descuento del 25% con Itaú con letras de dife rentes tamaños sin discriminar a cuáles productos se aplica el descuento, junto a otra con mensaje subliminal, lo que induce en error al consumidor y amerita su convocatoria a responsabilidad, independientemente de que la empresa haya tenido o no voluntari edad” ( fs. 21 vto.). Indica que la infracción fue calificada como grave, atento a su posición en el mercado y la generalización de la infracción. 4) Por su parte, s eñala que de la prueba aportada (fotografías) no se percibe que se induzca a confusión , en tanto la promoción del descuento con ITAU en productos seleccionados no tiene relación con el mensaje institucional transcripto , cuyo objetivo no es promocional sino cultural y social, pero en relación al DÍA DE LA NIÑEZ ; agrega que su búsqueda excedió el mero derecho a promocionar sus productos, en tanto la publicidad se enmarcó en una campaña de concientización (promover la cultura y la no discriminación), lo que entiende concierne a su responsabilidad social empresarial. 5) Asimismo, arguye que la sanción es desproporcionada e irracional, en el entendido de que la presunta infracción, en el peor de los casos, podría ser considerada leve por existir riesgo alguno a la salud del consumidor, no tener la empresa posición dominante en el mercado, no haber provecho económico al respecto ni existir intencionalidad ; a su vez, indica que la empresa no puede ser considerada reincidente puesto que “se encuentra prácticamente al límite de los 5 años entre el precedente y la conducta sancionada”, debiéndo se, además, considerar que no existió ninguna otra denuncia de este tipo y por ende, no medi ó una generalización del supuesto engaño (fs. 28). A propósito, aduce que la vulneración de los principios de razonabilidad y progresividad, deriva en la ilegitimidad del acto sancionatorio, expresando que el criterio sancionador de la Administración afectó el principio de proporcionalidad de la sanción. 6) Realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, y subsanadas las observaciones realizadas, por Decreto Nº2796/2025 se confirió el correspondiente traslado a la parte demandada, quien compareció a evacuarlo con fecha 23 de febrero de 2026, bregando por la confirmación del acto y agregando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 42 y ss.). 7) En su contestación, la Administración controvierte la demanda en todos sus términos, indicando que, la actora atribuye al denunciante y al organismo estatal, el uso de términos que no surgen utilizados en el expediente. Menciona que no es posible afirmar, como lo hace la accionante, que no puede existir confusión alguna en tanto no todos los consumidores perciben de la misma manera la cartelería, lo que implica que : “ no puede descartarse que un consumidor, (el denunciante) se haya confundido frente a la lectura de la cartelería y haya erróneamente interpretado cuáles eran los productos a los que se aplicaba.” (fs. 44). Al respecto , indi ca que debe partirse de la base de considerar que las relaciones de consumo son por naturaleza asimétricas, razón por la cual existe un deber de efectuar una publicidad adecuada, es decir, sin atisbo alguno que pueda confundir al consumidor. A propósito, a duce que, cuando dicho deber es vulnerado, se genera un desequilibrio adicional que lo coloca en una posición desventajosa. 8) Por su parte, señala que la tipificación de la conducta infraccional se desprende del principio de legalidad y que, en materia d e Derecho Administrativo, la normativa aplicable al caso consagra que el comportamiento requerido a los proveedores, implica su apego al principio de buena fe, en el entendido de que dicha normativa procura equilibrar la disparidad negocial entre aquéllos y los consumidores , pero que no puede pretenderse que la norma describa “ todas y cada una de las conductas que ameritan se configu re un comportamiento con la connotación de engañosidad”, puesto que ello sería como equipararse al grado de tipificación del Derecho Penal, sin atender a los los fines más básicos de la función administrativa; resalta, en definitiva, la especial relevancia de su rol en la protección de los consumidores (fs. 47). 9) Menciona, asimismo, que la responsabilidad atribuida a la actora no es objetiva (por efectuar publicidad engañosa), sino que se le imputa la comisión de la infracción por no haber actuado conforme al principio de buena fe, mandatado por la normativa a plicable, resultando la conducta culposa, por obrar sin la diligencia debida. Finalmente, y en cuanto a la calificación de la infracción como “grave”, señala que ésta atiende puntualmente a criterios normativos, considerando la posición del infractor en el mercado y la generalización de la infracción. Entiende que la aplicación de la multa es una consecuencia jurídicamente posible, y que el monto resulta proporcional y ajustado a derecho, indicando que su “intensidad” se relaciona con la importancia del fin perseguido, a saber, el efectivo respeto de los derechos de los consumidores. 10) Por Decreto Nº318/2026 se confirió a las partes un plazo de 10 días para proponer prueba, habiendo comparecido únicamente la parte demandada, en fecha 2 de marzo de 2026, conforme surge de fs. 54. Conferido el correspondiente plazo por Decreto Nº628/2026, en fecha 7 de abril de 2026 compareció la parte actora, a fin de ofrecer prueba sobre prueba (fs. 61). Así, mediante Decreto N°1210/2026, la Sede se pronunció respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. 11) En tanto, por Decreto N°1318/2026, se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, habiendo comparecido únicament e la parte demandada en fecha 18 de junio de 2026, conforme surge de fs. 75 y ss. Finalmente, mediante Decreto N°1617/2026, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva, entendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría d el Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, por tratarse de un proceso susceptible de apelación (fs. 13). Con fecha 18 de agosto de 2026, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la demanda planteada por la parte actora y confirmará el acto administrativo accionado , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria” (TARIGO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción , una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo” (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dicta r sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denega toria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incump lido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, con relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 55, 151 y 153 del CCA. De acuerdo a lo que surge de los dichos de la actora, no controvertidos por la demandada y confirmado a fs. 141 y ss., del Expediente Nº2023-5-1- 0007494 (A.A agregados en soporte digital ), el acto encausado le fue notificado vía correo electrónico en fecha 6 de febrero de 20 25, sin perjuicio de habérsele conferido tres días para efectivamente notificarse (no encontrándose constancia del día puntual en que lo hizo). Con fecha 14 de febrero de 2025, interpuso recursos de revocación y jerárquico en subsidio contra el mismo. No existiendo pronunciamiento expreso sobre todos ellos, con fecha 2 de setiembre de 2025, se co nfiguró, en la especie, la denegatoria ficta. La demanda fue presentada el 28 de noviembre de 2025, de forma tempestiva. Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 d el CCA , considerando, como se verá, que el objeto de la litis se ubica en la legitimidad/ilegitimidad de la sanción impuesta a la parte actora. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, mediante Decreto N°1210/2026, la Sede dispuso: “…determinar previamente el objeto del proceso y de la prueba, de forma de dotar a las partes de seguridad a la hora de admitir/rechazar cualquier probanza y de que la futura sentencia a dictarse se acotará al objeto fijado, en aplicación del principio de congruencia (art. 176 CCA).” Así, en dicha providencia se fijó el objeto del proceso en los siguientes términos: “Determinar si corresponde hacer lugar a demanda de nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución S/N dictada por la Unidad de Defensa del Consumidor del Ministerio de Economía y Finanzas (UDECO-MEF) con fecha 31 de enero de 2025, mediante la cual se le impuso una multa de 110 UR por incumplimiento a la Ley N°17.250; o si, por el contrario, corresponde desestimar la demanda por haber sido, el acto, dictado en apego a la regla de derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) el análisis realizado por la Administración se extralimitó respecto de la denuncia; (ii) existió una errónea valoración de la prueba recabada en vía administrativa y de los alcances de la normativa; (iii) se vulneró el principio de tipicidad y culpabilidad por no tratarse de una responsabilidad objetiva; (iv) se vulneró el principio de proporcionalidad y se configuro abuso de poder en la calificación de la infracción y la elección de la reprimenda”. El objeto de la prueba quedó determinado en: “los extremos antes delimitados en los puntos (i), (ii). (iii) y (iv)”. En la misma oportunidad, respecto a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió tener por: “agregados los antecedentes administrativos aportados en soporte electrónico por la demandada, conjuntamente con su contestación de demanda, así como la documentación de la parte actora de fs. 2 a 19 en tanto hace al cumplimiento de los arts. 151 y 153 del CCA y control de la representación”. Con relación a la prueba sobre prueba propuesta por la actora, fue rechazada p or la Sede, por no tratarse de tal supuesto, sino de prueba propiamente dicha propuesta extemporáneamente. 4) Hechos admitidos, no controvertidos y probados por las partes De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas a quellas cuestiones que, siendo controvertibles, no fueron controvertidas por la contraria (siempre que se tratase de hechos personales o de terceros que pudo o debió conocer) , ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada a su respecto. En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba - aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto exp resa como tácita…” (TARIGO, Enrique. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesit an ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario” (VIERA, Luis. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). Así, de acuerdo a lo que surge de los libelos introductorios, se confirma a través de los alegatos de las partes y del objeto del proceso, centro de controversia fáctica (para determinar le legitimidad o ilegitimidad de la sanción) radica únicamente en determinar si la publicidad en cuestión tiene la aptitud para generar confusión en el consumidor. Por el contrario, no es objeto de controversia el contenido de la publicidad, de la denuncia ni los lugares donde aquellas se encontraban. De la mano con ello, tal como se incluyó en el objeto del proceso, existen también aspectos jurídicos a definir, que refieren a la existencia o no de error en los motivos de hecho y de derecho y vulneración a los principios de tipicidad, culpabilidad, proporcionalidad y razonabilidad. Por su parte, no integran el cúmulo de debate de esta litis aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora en su demanda , postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. P ALACIO, L., “Manual de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso final prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por e l actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Definidos los aspectos que son objeto de análisis y prueba, corresponde ahora realizar la valoración de la prueba diligenciada en autos y su relación con los aspectos de juridicidad cuestionados. 5) Valoración probatoria y análisis jurídico En primer lugar , corresponde relevar que, tal como se indicó al fijar el objeto del proceso y de la prueba, el vicio en cuestión refiere a los motivos del acto encausado, en la medida en que lo que se cuestiona es la forma en cómo la Administración valoró los hechos que surgen de la denuncia de fs. 1 y del Acta de Inspección de fs. 13 de los A.A y, a su vez, cómo los encuadró dentro de las previsiones de la Ley Nº17.250. Esto, ya que, al decir de Ruocco y Delpiazzo, los motivos del acto son: “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si los hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motivos ” ( RUOCCO, G raciela y DELPIAZZO, C arlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41, resaltado agregado). En este sentido, la valoración conjunta del cúmulo probatorio lleva a esta Sede a concluir que no existe un vicio en los motivos del acto y que la demandada valoró y encuadró correctamente los hechos de autos, no asistiéndole razón a la accionante. Así, nótese que el punto central, como se adelantó, refiere a s i, la publicidad presente en el local de Mosca tiene la aptitud de generar confusión en el consumidor medio, es decir, en una persona sin una especial formación al respecto, pero que resulta atenta a los que se ofrece o exhibe en lugar comercial como el de autos. Ello, en tanto, de la denuncia surge expresamente, que: “ con fecha 12 de Agosto de 2023 acude a Mosca, sucursal ubicada en Car One, con intención de adquirir regalos para el Día del Niño, motivado por la cartelería exterior donde se publicitaba un 25% de descuento abonando con tarjetas Itaú…cuando acude a caja a abonar y entrega la tarjeta de dicho banco, se le informa que el descuento únicamente se aplica a los productos seleccionados, informando que los carteles dicen "en productos seleccionados", lo cual posteriormente nota que si bien es cierto, se encuentra en un tamaño de letra bastante más pequeño con poca visibilidad…comienza a revisar en el local los posibles productos que sí tenían el descuento y no encuentra ninguno. Menciona que había góndolas donde se indicaba "25% de descuento con Itaú" pero resulta que allí no se encontraban ninguno de los artículos denominados como seleccionados para ampararse en el descuento …acude nuevamente a caja informando que no encuentran dichos artículos y se les me nciona que hay más de 70 artículos que entraban en la promoción, siendo que también consultan la cantidad aproximada de artículos a la venta y le informan que son unos 15.000 aproximadamente. Considera posible publicidad engañosa ya que al local se ingresa atraído por los grandes carteles donde se ofrece el descuento con determinada tarjeta (en este caso de banco Itaú) y luego de elegir los productos, resulta que el descuento no se aplica con el argumento de no ser seleccionado …la confusión es mayor debido a que al lado de los carteles de descuento ponen otro cartel con identificación de juguetes que nada tiene que ver con el descuento y la gran mayoría de artículos dentro del local sí tienen dichos stickers” (resaltado agregado). Por su parte, del Acta de I nspección surge que constituidos los Inspectores en el lugar, se le consulta a la empresa por la promoción, cantidad de productos incluidos, etc., y al manifestar ésta que debía reunir tal información, se la intima con plazo de 5 días. Al responder, a fs. 20 y ss., indica, con respecto al descuento, que: “ Entre el 1 y 13 de agosto de 2023, Mosca llevó adelante con motivo del DÍA DE LA NIÑEZ, la promoción con el mismo nombre, a través de la cual los clientes podían adquirir ciertos productos ya seleccionado s por Mosca con un descuento del 25% abonando con las tarjetas de crédito del Banco ITAU. Esta promoción fue informada al público mediante carteles en el exterior e interior de todos los locales de Mosca donde se colocaron además códigos QR, mailing a clie ntes, Instagram, Facebook y en la página web…fue dirigida a todo el público…Los productos que formaban parte de esta promoción se encontraban en las tiendas señalados con carteles que hacen referencia al descuento…” y sobre el eslogan “LO IMPORTANTE ES JUG AR. JUGUETES SIN GÉNERO”, que: “Como su nombre lo indica, es un mensaje institucional implementado por MOSCA (no se trata de una promoción) dirigido al público en general, apuntando a una concientización del público.”. Asimismo, explicó que : “ Tampoco son correctas las cantidades de artículos que menciona la denunciante como existentes en la tienda. Existían en la misma 348 items repartidos entre juguetes, gaming, libros y artículos de La Papelaria como productos seleccionados y por ende susceptibles de ser comprados con el descuento promocionado”. En su demanda, como se adelantó, afirma que no sería posible que la publicidad en cuestión generase confusión a un consumidor. No se tiene el honor de compartir tal afirmación ya que, existen una serie de pruebas que valoradas de forma contextual y bajo las reglas de la sana crítica y la experiencia, hacen a esta magistrada concluir que una conducta orientada a la diligencia media exigible a un proveedor con marcada experiencia en el sector considerado de los consu midores medios a quienes dirige sus publicidades, hubiese implicado o bien, tener las publicidades exhibidas de forma separada o, evitar incluir la determinación a qué productos aplica el descuento, en letras más pequeñas. A tal conclusión se arriba de la mera observación de las imágenes aportadas, contrastadas con los principios que rigen la materia. Así, véase que de fs. 4 y ss., lucen las fotos aportadas conjuntamente con la denuncia y de fs. 23 y ss., de los A.A, las aportadas por la accionante en vía administrativa. Allí, lo primero que observa un consumidor antes de ingresar al local son tres carteles ubicados de forma contigua (fs. 5); uno de ellos, el del medio, indica con letras grandes 25% menos, con letras blancas más pequeñas “ con tarjetas de crédito Itaú en artículos seleccionados ” y luego, se observa el logo de Itaú con sus clásicos colores. En los extremos, obran los otros dos carteles con un fondo verde menos llamativo, un logo en medio y la frase “Día de la niñez#LoImportanteEsJugar. Juguetes sin género”. La ubicación de los carteles diagrama da de la forma que viene de decirse no es inocua: los colores de la promoción de Itaú son más llamativos (salvo por las letras pequeñas) y encontrándose el 25% de descuento en letras muy grandes, es lo pri mero que aprecia el consumidor; ello, conjugado con los otros dos cárteles que, como indica a la actora, están dirigidos a todo público, perfectamente pueden hacer pensar que, en tanto lo que se está promoviendo en el día de la niñez, es que todos los niño s sin distinciones, puedan jugar, sin importar los colores, morfología, etc., de los juguetes , la promoción del 25% de descuento colocada en medio, aplica a todos los juguetes. A su vez, si bien es cierto que en el interior del local existían carteles de l a promoción solos, en ellos, la parte que hacía referencia a los productos seleccionados, contenía letras mucho más pequeñas ; por ende, tal hecho no es hábil para enervar la confusión. Por su parte, véase que también dentro del local, ubicado en el vidrio del segundo piso y visible desde el ingreso (fs. 4), se observa colgado un cartel con los mismos colores del referido al eslogan “Día de la niñez#LoImportanteEsJugar. Juguetes sin género” , que en su interior tiene al costado, la referencia al 25% de descuento con los colores propios de Itaú y en letras más pequeñas, la aplicación a productos seleccionados. Ello, sin duda, coadyuva a la confusión de que, tratando de promover la inclusión, el descuento es general. Si continuamos examinando las fotografías, a fs. 7 lucen algunos productos puntuales adquiridos por la denuncia nte con un pequeño sticker con los colores y eslogan “ Día de la niñez#LoImportanteEsJugar. Juguetes sin género” y a fs. 28, luce un producto del local, con un sticker diferente, referido al descuento. Esto es: hay carteles referidos a ambas campañas, una promocional del descuento y otra a efectos de concientizar (según los dichos de la actora); tanto fuera como dentro del local, hay carteles individuales, otros colocados en conjunto e incluso, uno de la campaña de concientización que contiene en su interior, el del descuento. Asimismo, hay diversos productos con sticker referidos a ambas campañas. La pregunta que puede hacerse el consumidor, es: ¿Qué sticker identifica qué producto? En efecto, de lo que de verse se extrae que, efectivamente, la posición, colores y tamaño de las letras, así como el contenido de las campañas, pueden hacer creer al consumidor que el descuento aplica a todos los productos, sin distinción, siempre que se cuen ta con la tarjeta en cuestión. Y, para ello, es indistinto que en el pasado existiesen o no otras denuncias o, incluso, que en este año hayan existido otras. Por su parte, si ello es contrastado con la normativa, surge claro que la publicidad del caso, es “capaz de inducir a error al consumidor respecto a la naturaleza, cantidad, origen, precio, respecto de los productos y servicios ” (art. 24 de la Ley Nº17.250). Justamente, el art. 24 define a la publicidad con un concepto amplio, quedando comprendida cualquier modalidad de información , entendiéndose como engañosa, incluso, la que refiere a la omisión de informar datos esenciales, entre los que se menciona el precio y, por ende, los descuentos que lo afecten. La disposición debe leerse en el contexto en el cual está inserto y entendiendo que todas estas disposiciones tienen por finalidad prevenir la confusión del consumidor y asegurar que siempre y sea cual sea el medio, la oferta a aceptar por éste, le brinde toda la información necesaria para tomar una decisión realmente libre y, valga la redundancia, informada. En segundo lugar y en esta línea, el principio de legalidad al que hacen referencia las partes (que se vincula con el error en los motivos de derecho) en materia sancionatoria, como ha dicho ya esta Sede: “no se relaciona con la literalidad de la norma (en cuanto a la descripción de las conductas punibles) sino que lo que éste exige es que, como el ejercicio de la potestad sancionatoria implica una limitación de un derecho y además, es una competencia (un elemento de ella, más bien) debe ser conferido por norma legal o constitucional a la Administración; debe existir en tal norma una descripción lo s uficientemente clara, que podrá ser complementada o concretizada por una norma de rango inferior, aunque no reformada o innovada” (Sentencia N°250/2026, entre otras). Por ende, consideradas las disposiciones en su contexto y siendo que éstas son claras en cuanto a que aplican a todas publicidades, si por razones de ubicación, forma de redacción, colores, tamaños de las letras, etc., no producen un mensaje univoco para u n consumidor medio, se está ante un supuesto de publicidad engañosa. La norma tiene la suficiente descripción para que el particular entienda cual es la conducta prohibida. En efecto, nótese que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en términos que esta Sede comparte, ha relevado que: “ Más aún, no puede desconocerse que la Ley de Relaciones de Consumo involucra un sistema normativo de orden público, claramente tuitivo, que habilita a la Administración a realizar una interpretación ajustada a los fin es de la misma, especialmente, velando por los derechos básicos del consumidor. Siendo así, es claro que la Administración demandada actuó prudentemente en el ocurrente ese poder deber que viene de consignarse, legítimamente, sin el menor atisbo de ilegali dad ni incongruencia; incluso, aplicando una sanción por demás moderada (art. 47 de la Ley No. 17.250), perfectamente ajustada a la entidad de las infracciones en que recayera la empresa accionante” (Sentencia No. 796/2011 de 2 de Setiembre de 2011)”. (Sentencia Nº 41/2026). En tercer lugar, respecto del elemento subjetivo de la infracción (cuya necesaria valoración no ha sido controvertida por la demandada), debe indicarse que no implica únicamente dolo (si a eso se refiere la accionante al hablar de intencionalidad). Pues bien, por ende, algunas precisiones cabe realizar al respecto . La mencionada culpabilidad viene a ser otro de los principios propios del Derecho Penal cuyo traslado al Derecho Administrativo Sancionador se propugna, el que, debe realizarse con matices. En efecto, desde un análisis propio de la dogmática penal, y en referencia a la estructura del delito, se ha postulado la existencia de aquellos elementos o categorías constitutivas del concepto. Así, en aras de poder definirlo, se ha hecho referencia a una “secuencia”, mediante la cual, la doctrina especializada ha concebido al término “delito” como: una conducta (acción u omisión) típica, antijurídica, culpable y, generalmente punible. De esta manera, y para que exista delito, es nece saria la coexistencia simultánea de dichas categorías. En principio, la conducta humana debe estar descripta y definida por la ley (principio de legalidad), configurándose así el denominado “tipo penal”, constituido éste por elementos objetivos y subjetivos (tipicidad objetiva y subjetiva ); los elementos subjetivos del tipo están determinados por la existencia de dolo o de culpa, la cual admite las variables de imprudencia, impericia o negligencia. Por su parte, la antijuridicidad (juicio de disvalor del acto, que recae sobre la conducta), importa la desautorización y/o desaprobación del acto, es decir, de ese comportamiento previamente tipificado que, además, es contrario al ordenamiento jurídico. En tanto, la culpabilidad (juicio de disvalor del acto, que recae sobre el autor), atiende a aquellos elementos propios del autor que, sin identificarse con el tipo penal ni con la antijuridicidad, son determinantes a la hora de atribuirle responsabilidad, y cuyo reproche penal derivará e n la imposición de la sanción o pena. Por su parte, y como se ha dicho, para que se configure el delito, es necesaria la presencia simultánea y concurrente de los elementos o categorías antes mencionados, de manera tal que, la ausencia de cualquiera de el los, conlleva la inexistencia del delito. En este sentido, se ha entendido que, en caso de que se configure el denominado “error de tipo”, llamado también error de hecho, el cual se vincula al desconocimiento que se tiene sobre alguno o todos los elementos del tipo penal, ello podría derivar en la eliminación de la tipicidad y, por tanto, en la inexistencia del delito. Por su parte, la antijuridicidad, se vería enervada en aquellas hipótesis en que existan normas de autorización, en cuyo caso, la conducta tipificada (tipo penal), se encuentra igualmente habilitada, como sucede con las denominadas causas de justificación. En este caso, estaremos en presencia de una conducta típica, pero puntualmente autorizada por la ley, no existiendo entonces antijuridicidad y, por tanto, delito. Por último, y en lo que refiere a la culpabilidad, la doctrina ha sido bastante conteste en la determinación de aquellos elementos que la configuran, a saber: la consciencia del disvalor del acto, la capacidad de imputabilidad y l a exigibilidad de un comportamiento alternativo. Así, el denominado “error de prohibición” (error de Derecho), que supone el desconocimiento de que la realización de la situación descrita por el tipo penal se encuentra prohibida, elimina la culpabilidad, y con ello, el delito. Lo mismo sucede en el caso en que no sea posible exigirle al autor un comportamiento alternativo o distinto al efectivamente realizado. O cuando exista alguna causa de inimputabilidad, donde la conduta (acción u omisión), si bien es t ípica y antijurídica, no resulta culpable, lo cual hace imposible la determinación de responsabilidad penal, debido a la inexistencia de delito. Finalmente, y en ocasiones, ante la efectiva presencia de todas las categorías “secuenciales” de la estructura del delito, éste no resulta punible. Ello sucede, puntualmente, en algunas situaciones en que la ley describe, por ejemplo, “causas de impunidad” o hipótesis de “perdón judicial”. Allí, el delito existe, pero no es punible. Así lo ha desta cado, entre otros, Mir Puig: “El conocer y querer la realización del tipo – el dolo típico- integra necesariamente la parte subjetiva del tipo doloso, que normalmente no precisa más…Mientras que el delito doloso supone la realización del tipo injusto respe ctivo con conocimiento y voluntad, en el delito imprudente el sujeto no quiere cometer el hecho previsto en el tipo, pero lo realiza por infracción a la norma de cuidado…El término imprudencia equivale al de culpa…Todo delito imprudente ofrece la siguiente estructura…la parte objetiva del tipo supone la infracción de la norma de cuidado (desvalor de la acción) y una determinada lesión o puesta en peligro de un bien jurídico penal (desvalor del resultado)…la parte subjetiva del tipo requiere el elemento positivo de haber querido la conducta descuidada, ya sea con conocimiento del peligro que en general entraña (culpa consciente) o sin él (culpa inconsciente) y el elemento negativo de no haber querido el autor cometer el hecho resultante…Solo añadiré que la ex presión imputación personal tiene la ventaja de que deja más claro que esta segunda parte de la teoría del delito se trata solo de atribuir (imputar) el desvalor del hecho penalmente antijurídico a su autor: no se castiga la “culpabilidad” del sujeto sino que solo se exige que el hecho penalmente antijurídico…sea imputable a su autor” (MIR PUIG, Santiago. Derecho Penal. Parte General. BdF. Buenos Aires. 2026. P.p. 286 y ss.) En este contexto, en Derecho Penal, el título bajo el cual se debe cometer la acción u omisión tipificada por la ley no obedece a la “culpabilidad” sino a la tipicidad subjetiva (factor de atribución de responsabilidad, esto es, como ya se dijo, el dolo o la culpa). La culpabilidad en dicha materia refiere a aquellos elementos propios del autor que, sin identificarse con el tipo penal ni con la antijuridicidad, son determinantes a la hora de atribuirle responsabilidad. Por lo tanto, en aplicación del principio “ iura not curia ”, habiendo descripto la accionante su agravio en mérito a la aplicación de responsabilidad objetiva o la falta de valoración de la demandada respecto al factor subjetivo de atribución, es ello lo que analizará. Y, además, ello se comprende en la medida en que el término “culpabilidad” también es utilizado por la doctrina administrativista con dicho contenido, lo que puede hacer referencia a otro matiz de aplicación entre ambas ramas del Derecho. Y, si de matices y tipicidad subjetiva hablamos (o culpabilidad en palabras de las partes ), las normas a las que refier e UDECO en este caso, para sancionar, no tienen expresamente determinada si la tal infracción es punible objetiva o, siendo subjetiva, se requiere dolo o culpa. En otras palabras, en materia penal, la tipicidad subjetiva implica que no se admiten delitos objetivos y siempre forma parte del tipo penal el factor subjetivo de atribución; además, en general, los delitos (salvo excepciones) requieren la configuración d el dolo (arts. 18, 20 y 21 del Código Penal). Ahora, trasladado ello al ámbito del Derecho Administrativo Sancionador en el que, los matices, suelen representar algunas flexibilizaciones (atendiendo a los bienes jurídicos protegidos y a los intereses que p ersigue la Administración), esta decisora entiende que si el legislador (que es el que tipifica la conducta infraccional) incluye en su descripción que es objetiva, ello no puede ser desaplicado por el juez porque no existe otra norma que lo prohíba y la desaplicación de la ley procede únicamente ante la declaración de inconstitucionalidad. Ahora bien, si la ley no es clara, no lo regula o puede ser interpretada de alguna forma que sea conforme a la Constitución, en aplicación del art. 332 cabe recurrir al Código Penal y entender que la infracción debe ser de carácter subjetivo, como sucede en este caso , en el que el legislador no indicó que fuese objetiva y además, no lo han discutido las partes. Ya lo había indicado esta decisora de forma académica, al abo rdar la aplicación de la legalidad y la culpabilidad en el ámbito administrativo, al explicar que: “(…) la forma de abordar este principio y los derechos que se derivan del mismo es o bien acudiendo a la analogía (siendo lo más similar del Derecho Penal) o bien acudiendo a las herramientas de interpretación de los casos de derechos humanos, debiéndose interpretar el derecho en forma expansiva y la excepción, de forma restrictiva. Si en palabras del propio TCA, la responsabilidad objetiva del administrado es excepcional y la regla es la subjetividad, en un caso dudoso, la excepción debe interpretarse de forma restrictiva…si se interpreta y aplica la excepción como lo que es, una excepción, no puede acaecer si no hay texto expreso que la establezca, y en caso de que efectivamente exista, debe interpretarse como se dijo, de forma limitada…Esto incluso se relación con otro principio general de Derecho, con extrema importancia en el ámbito sancionatorio que es el principio de legalidad y reserva legal; si sostenem os que las infracciones y responsabilidad objetiva del administrado son limitantes de sus derechos y que para ello se requiere norma que expresamente las imponga (artículo 7 de la Constitución), estamos, indirectamente, hablando de reserva legal…parte de la doctrina que sostiene la posición de que las infracciones administrativas pueden ser objetivas, reconoce la importancia de que ello deba regularse expresamente en la ley, no ya al ámbito del principio de culpabilidad sino del de tipicidad…” (TECHERA TEALDI, Lucía. Principio de culpabilidad en el Derecho Administrativo Sancionatorio: ¿administrado siempre culpable hasta que se demuestra lo contrario?”. Estudios de Derecho Administrativo Sancionador (coord. por VELOSO, Natalia). UM. 2024. P.p. 283 y ss.). Y, en la especie, como viene de decirse, en ningún momento la demandada ha indicado que se actuó con dolo, pero sí con culpa, la que se verifica en el marco de la falta de diligencia que ha sido previamente analizada, lo que implica que se hallen configuradas tanto la parte objetiva como subjetiva de la tipicidad. En tercer lugar, la actora cuestiona la graduación de la sanción tanto en su calificación de grave como en la elección de la reprimenda. Replicando las palabras de Durán Martínez y Vázquez, respecto a estos principios, cabe decir, que: “Como explica Durán -de modo prístino y preciso- ambas nociones tienen un contenido conceptual diverso, más allá de su uso por la doctrina ha sido muchas veces indistinto. En definitiva, la razonabilidad tiene la cualidad de principio general o meta principio, en palabras de Cassagne, en tanto que la proporcionalidad constituye una expresión o manifestación de la razonabilidad, como subprincipio derivado de ésta” y continúa explicando Vázquez, citando a Cajarvil le, que la razonabilidad plantea: “(…) la exigencia de un comportamiento conforme a la razón, tanto en su significación primaria de facultad o capacidad de alcanzar el conocimiento de esencias y valores y de obrar conforme a fines, como en la otra de propo rción (ratio) resultante de una comparación ” ( VÁZQUEZ, Cristina. “Graduación de la sanción administrativa: principios de razonabilidad y proporcionalidad”. Derecho Administrativo Sancionador. Montevideo, 2025. P.p. 224). A su vez, ya hace algunos años, apu ntaba Cajarville: “Es necesario, además valorar la adecuación razonable – cuantitativa y cualitativamente – de lo dispuesto por el acto a los motivos que llevaron a su dictado, y su razonable idoneidad –también cuantitativa y cualitativa - para lograr el fi n debido; la irrazonabilidad en cualquiera de esos aspectos configura el vicio que la ley uruguaya denomina “abuso o exceso de poder” determinante de su ilegitimidad y consiguiente invalidez ” ( Cajarville, J. P. Sobre Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 2007. P.p. 366). Por su parte, respecto a la proporcionalidad, pueden distinguirse dos facetas. Una, de índole cualitativa, en la que debe analizarse la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida en cuestión. Otra de índole cuantitativa si se quiere, que atiende, como ha dicho el Tribunal de lo Contencioso Administrativo , a que: "La intensidad de la sanción debe ser proporcionada a la gravedad de la transgresión” (Sentencia Nº588/2016). Asimismo, el Tribunal citando a Nieto, ha indicado que este principio: "(…) opera en dos planos: en el normativo, de tal manera que las disposiciones generales han de cuidarse de que las sanciones que asignen a las infracciones sean proporcionales a éstas; y en la aplicación, de tal manera que las sanciones singulares que se impongan sean igualmente proporcionales a las infracciones concretas imputadas" (Sentencias N º156/2004 y Nº634/2009, entre otras). Al analizar posibles afectaciones a estos principios, el juez contencioso anulatorio debe valorar únicamente los aspectos de juridicidad, pero no la elección de la sanción basada en razones de mérito (oportunidad y conveniencia). Pues bien, entiende la Sede que en este punto tampoco le asiste razón a la actora. La Ley Nº17.250, en su art. 46 prevé que las infracciones deberán ser calificadas como leves, graves y muy graves y fija criterios para determinarlo: posición en el mercado del infractor, cuantía del beneficio obtenido, grado de intencionalidad, gravedad de la alteración s ocial producida, generalización de la infracción y reincidencia. La norma no prevé que todos estos criterios deban configurarse en todos los casos ; por las características de cada uno, es natural que no todos se apliquen, pero sí, resultan una orientación para que la Administración (que es quien fiscaliza y sanciona) pueda graduar la infracción y, además, para que la jurisdicción contencioso anulatoria, pueda controlar tal graduación, siempre que se inicie una acción como la de autos. En este sentido, es un hecho notorio que Mosca posee múltiples locales y basta trayectoria en el sector. Justamente, cuando la norma refiere a la “posición en el mercado del infractor ”, posición que no tiene por qué ser dominante ni mucho menos, lo hace pensando en la “llegada” que su infracción puede tener. Como bien afirma la demandada, cuanto mayor presencia, mayor potencialidad de riesgo debido a la cantidad de locales o clientela. Asimismo, siendo una publicidad que se encontraba visible hacia el exterior y en una zona de gran tránsito, aplica la generalización de la infracción debido a la cantidad de personas que pueden acceder a dicha información; es decir, tiene la aptitud de ser general y llegar a un grupo indeterminado de consumidores. Respecto a la intencionalidad, se reiteran las condiciones ya realizadas al momento de valorar la culpabilidad o tipicidad subjetiva. Con relación a los antecedentes sancionatorios, en tanto los actos administrativos despliegan sus efectos, en principio, de forma inmediata (ejecutividad), si la norma no los suspende o no requiere que la sanción se encuentra firme, no existen obstáculos para que sea considerada en un caso como el de autos. Ahora bien, para entender tal antecedente como configurante de reiteración, la norma permite que sean considerados aquellos registrados “los cinco años previos a la fecha de la resolución que impone la sanción” (art. 47). De fs. 72 de los A.A surge que des de el 31 de enero de 2025 (que se impuso la sanción) al 31 de enero de 2020 (5 años antes referidos), sí se encuentra registrada una sanción por publicidad engañosa, por la que se impuso una multa de 75 U.R (resolución del 30 de junio de 2020). En efecto, valorados todos los aspectos precedentes y encontrándose la sanción aplicada dentro del guarismo punitivo, no existen objeciones que realizar a la parte demandada. Y, no habiendo una desvinculación entre el contenido y los motivos del acto, o entre el cont enido y el fin no hay abuso de poder. Finalmente, a fs. 21, la parte actora refiere a que el acto estaría viciado con “abuso, exceso y desviación de poder ”, lo que es reiterado a fs. 22 , sin deslindar concretamente cada vicio y cómo se habría producido. Puntualmente, respecto al exceso y desviación, nada dice la parte. Debe comprenderse que estos tres conceptos no son sinónimos, tienen definiciones diferentes, atienden a diversos elementos del acto y se prueban de manera diferente. Ya lo ha dicho esta Sede de forma académica: “basta una somera mirada a muchas de las demandas que se presentan en vía contencioso anulatoria para observar que, en múltiples ocasiones, las partes tienden a alegar estos vicios como si fueran sinónimos. Pues bien, no lo son; para recordarlo, repasaremos algunas de las definiciones brindadas hasta ahora por la academia, haciendo hincapié en sus diferencias… En efecto, Cajarville (1984, p.p 44) para definir el abuso de poder, refiere a la existencia de una inadecuación cuantitativa de la disposición a los motivos, o a la inidoneidad cuantitativa respecto al fin. Rotondo (1983, p.p. 21), adhirió a estos conceptos. Por su parte, Durán Martínez (1984, p.p 222) entiende que se configura este vicio cuando no hay una: «adecuación razonable entre los motivos y el contenido del acto administrativo o entre el contenido y el fin», por lo que, si hablamos de adecuación y de razonable, cobran relevancia los principios de proporcionalidad y de razonabilidad a la hora de valorar esta irregularidad ” y la desviación atiende al elemento fin, a la traición de este, cuando el fin debido no coincide con el querido (TECHERA TEALDI, Lucía. Complejidades de la actividad probatoria en la desviación de poder y figuras afines. IV Jornadas de debate del Foro Uruguayo de Derecho Probatorio. Pp. 228 y ss.,). Por lo tanto, no existiendo sustanciación ni prueba, corresponde también su rechazo, como ha indicado el Tribunal, en términos que se comparten: “Finalmente, con relación a los vicios de desviación, abuso y exceso de poder esgrimidos por el actor, es su propia falta de fundamentación y prueba la que sella su reclamo…” (Sentencia Nº690/2024). 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a l as formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No será admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos por la actora y las defensas de la demandada, concluyendo la Sede que el acto encausado es parcialmente ilegítimo, pero refiriendo la anulación a una cuestión qu e excede lo formal (motivos), no corresponde admitir recomposición alguna. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Desestímase la demanda instaurada y en su mérito, confírmase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar , en el plazo de 60 días, los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1°Turno