Sentencia Interlocutoria N° 194/2026

Montevideo, 13 de octubre de 2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 194/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en autos caratulados “ AA CONTRA ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA . ACCIÓN DE NULIDAD” (Ficha: 138/2026) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 3º Turno, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar, a los efectos de resolver sobre la excepción de incompetencia por ser el acto no procesable, opuesta por el demandado (art. 164 del CCA). RESULTANDO: 1) Que, con fecha 13 de marzo 2026, se presentó AA, asistida por el Dr. BB, a solicitar la nulidad de la Resolu ción dictada por la Dirección del Liceo de Shangrilá de fecha 4 de noviembre de 2024 , por la cual se la sancionó con amonestación con anotación en el legajo personal (fs. 2). En lo que es esencial para esta etapa, sostuvo que la Dirección del Liceo la sancionó en su calidad de Adscripta, sin una adecuada comprobación de los hechos (fs. 11 vto.), y que la sanción «produce efectos directos en mi situación funcional, en tanto inciden en la evaluación de desempeño anual y en las posibilidades de ascenso, traslado o participación en concursos» (fs. 8 vto.). 2) Conferido traslado por Decreto Nº 83/2026, se prese ntó l a Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) con fecha 2 1 de abril de 2026, debidamente representad a por l a Dra. CC (fs. 17 y ss.), contestando la demanda, y sosteniendo la legitimidad del acto impugnado. Adicionalmente, opuso la excepción de incompetencia de la Sede por ser el acto no procesable. Sostuvo que la actora dirige su impugnación contra una observación que no produce efecto jurídico alguno hasta tanto sea homologada por la Dirección General de Educación Secundaria (DGES), conforme los arts. 65 a 67 del Estatuto del Funcionario Docente ( EFD), lo cual, en el caso, no ocurrió (fs. 18 y 18 vto.). 3) De las excepciones opuestas se confirió traslado a la actora por Decreto Nº 2 40/2026, el que fue evacuado, solicitando se desestime la excepción, reafirmando la procesabilidad del acto (fs. 38 y ss.) , y expresando que se tuvieron en cuenta las observaciones al momento de la «calificación anual de la docente » y que, por ello se le asi gno un puntaje inferior al que hubiera correspondido, afectando su participación en concursos (fs. 40 vto. a 41). 4) Considerando la Sede que la naturaleza del excepcionamiento podría ameritar la producción de prueba, se inició dicha etapa por Decreto N° 322/2026 de fecha 7 de mayo de 2026. Se admitió la prueba documental ofrecida por las partes por Decreto N° 665 /2026 de fecha 22 de junio de 2026 y alegó la parte demandada en el plazo de 6 días, a fs. 92 y ss., no alegando la parte actora. 5) Tratándose de un expediente de instancia única cuyo eventual acogimiento pondría fin al proceso, por Decreto N° 8 32/2026 de fecha 23 de julio de 2026, el expediente se envió a la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (art. 33 del CCA). Con fecha 2 de setiembre de 2026, por Dictamen 2 70/2026, la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, representada por la Dra. DD, aconsejó acoger la excepción opuesta. 6) En consecuencia, se dispuso el pasaje de estos autos para Resolución, poniéndose al despacho con fecha 1 4 de setiembre de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria. CONSIDERANDO: 1) Que, compartiendo el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo , se acogerá el excepcionamiento de incompetencia de la Sede por no ser procesable el acto opuest o por la ANEP, de acuerdo con los fundamentos que siguen. 2) Los Antecedentes Administrativos del caso. De los expedientes agregados N° 2024 -25-3-009586 (en adelante, Exp. 9586), N° 2025-25-3-007074 (Exp. 7074) y N° 2026 -25-3- 001880 (Exp. 1880), así como el legajo funcional de la actora, surge, en lo central, lo siguiente: (i) Por resolución de 4 de noviembre de 2024, la Dirección del Liceo de Shangrilá resolvió aplicar a la actora la sanción prevista en el art. 66 del EFD, consistente en: « c) Amonestación con anotación en el legajo personal», por hechos ocurridos el 9 de octubre de 2024 (Exp. 9586, fs. 4). Este el acto impugnado. (ii) L a actora interpuso contra esa resolución los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, reservándose el derecho a fundamentarlos (Exp. 9586, fs. 5 a 7). (iii) El 15 de noviembre de 2024, la Directora del Liceo, « luego de tomar conocimiento de los des cargos», ratificó la medida y solicitó « su envío para homologación» (Exp. 9586, fs. 3). Ese mismo día, la Inspección de Institutos y Liceos elevó lo actuado a la DGES (Exp. 9586, fs. 2), formándose el expediente cuyo asunto es la solicitud de «HOMOLOGACIÓN DE OBSERVACIÓN ESCRITA» aplicada a la actora y la interposición de recursos «CONTRA DICHA SANCIÓN» (Exp. 9586). (iv) La División Jurídica de la DGES confirió vista a la actora para fundamentar los recursos (Exp. 9586, fs. 65 y 66), y, por Informe N° 719/2025, de 30 de julio de 2025, expresó que la sanción « no constituye un acto administrativo recurrible ya que para que quede firme se requiere homologación por DGES, lo cual no ha ocurrido aún. En sí misma la sanción no produce lesión ni perjuicio, ni siquie ra variante alguna en la situación funcional de la docente », sugiriendo no homologarla e instruir sumario administrativo (Exp. 9586, fs. 84 a 86). (v) Por Resolución N° 2137/026, de 13 de mayo de 2026, posterior a la presentación de la demanda y a su conte stación, la DGES resolvió: « No homologar la amonestación con anotación en el Legajo aplicada por la Dirección del Liceo de Shangrilá » a la actora, e « Instruir un sumario administrativo sin aplicación de medidas cautelares» (vi) En el legajo funcional de la actora, actualizado al 13 de mayo de 2026, no consta anotación alguna de la sanción impugnada. (vii) En el informe de calificación anual correspondiente al período 2025, de 27 de febrero de 2026, en los ítems « Sanciones disciplinarias» y « Observaciones c ircunstanciales», se consignó, respectivamente, « No constan » (Exp. 1880, fs. 2). La actora interpuso recursos contra ese informe, y la DGES, por Resolución N° 1725/026 de 27 de abril de 2026, dispuso no darles trámite recursivo e incorporar el escrito como descargo en el procedimiento ante la Junta Calificadora (Exp. 1880, fs. 16 y 17). (viii) Por Resolución N° 5102/025, de 27 de octubre de 2025, ante la solicitud de traslado por vía de excepcionalidad formulada por la actora, la DGES consideró que esta no cumplía con el requisito de «actuación docente calificada con Bueno como mínimo (71 puntos) » y que la solicitud se presentó fuera de plazo, y dispuso, en su lugar, el pase en funciones de la actora al Liceo de Solymar N° 3, desde el 1 de marzo de 2026 hasta el 28 de febrero de 2027 (Exp. 7074, fs. 12 y 13). 3) El acto procesable y sus categorías. La determinación de la procesabilidad de un acto deriva de categorías normativas, desde la Constitución (art. 309) y del CCA (arts. 39 a 42). El legislador y el constituyente han utilizado estos conceptos como condiciones de procesabilidad, de modo que precisar su contenido no es un ejercicio académico, sino la operación jurídica primaria de la que depende la solución del caso. Sin desconocer al abuso de las taxon omías, lo cierto es que cuando la propia norma erige a esas categorías en requisitos de admisibilidad (“voluntad final de la administración”, “lesión”, acto “definitivo”, etc.), el intérprete no puede prescindir de ellas ni resolver “por fuera” de la clasi ficación: debe, por el contrario, precisarlas con rigor, porque son el lenguaje mismo en que la Constitución y la ley han definido el objeto del proceso. De la conjunción del art. 309 de la Constitución de la República y de los arts. 39 a 42 del CCA surge que, para que un acto sea procesable ante esta jurisdicción, debe reunir los siguientes caracteres: (i) Administrativo, esto es, una manifestación de voluntad dictada por la Administración, en ejercicio de su función administrativa, destinada a producir efectos jurídicos. (ii) Definitivo, esto es, aquel respecto del cual se ha agotado la vía administrativa mediante la interposición de los recursos correspondientes, con su posterior denegatoria expresa o ficta. Es una nota que atiende al estado procedimental del acto frente a la Administración, a su firmeza en sede administrativa, no a su contenido ni a su ubicación dentro de un procedimiento. (iii) Originario, esto es, el creador de la situación jurídica lesiva, y no un acto que exteriorice una voluntad meramente reproductiva o confirmatoria de otra. (iv) No instrumental , esto es, aquel que representa la voluntad final de la Administración, quedando fuera los actos que constituyen mera actividad preparatoria del acto administrativo propiamente dicho. (v) Lesivo, esto es, que los efectos jurídicos del acto sean susceptibles de afectar un interés legítimo o derecho subjetivo del administrado, sea creándolo, modificándolo o extinguiéndolo, o, como aquí interesa, colocando al sujeto en una situación jurídica de sujeción, deber o carga que antes no tenía. No se cuestiona que la Dirección del Liceo haya manifestado una voluntad, ni que esa voluntad recaiga sobre la situación funcional de la actora. Tampoco se trata de un acto preparatorio en sentido pro pio, porque la decisión sancionatoria fue adoptada; ni de un problema de definitividad, que atiende al agotamiento de la vía recursiva. La discusión, tal como es planteada por la demandada, se centra en los caracteres de “administrativo” y, si se quiere, “lesivo” , aduciendo que la parte actora dirige su impugnación respecto de un acto que no produce efecto jurídico ni queda firma hasta tanto sea homologado por la DGE, mientras que la actora, señala que es un acto con efectos lesivos que incide en su calificación anual y en sus posibilidades de ascenso, traslado o participación en concursos (fs. 8 vto. y 40 vto. a 41). 4) Las sanciones de los literales b) y c) del art. 66 del EFD: la homologación como condición de su eficacia. El art. 66 de l EFD enumera las sanciones disciplinarias aplicables al funcionario docente, entre las que se encuentran: « b) Observación escrita, con anotación en el legajo personal. c) Amonestación, con anotación en el legajo personal». El art. 67 atribuye a los Directores, Subdirectores e Inspectores la potestad de aplicar las sanciones de los literales a), b) y c). Pero, inmediatamente, el art. 67.1 subordina la eficacia de las dos últimas a la intervención de otro órgano: «Adoptada la sanción, las actuaciones serán elevadas por vía jerárquica a efectos de su homologación como requisito previo para su anotación en la correspondiente carpeta anual de calificaciones o legajo personal, debiéndose notificar lo resuelto al interesado». Y el art. 67.2 completa el régimen: « La no homologación de una sanción hará que la misma quede sin efecto. El Consejo Directivo Central, el Consejo de Formación en Educación y las Direcciones Generales de Educación serán los órganos competentes para homologar sanciones impuestas por jerarcas de sus respectivas dependencias». De estas disposiciones se extraen las consecuencias a fin de determinar la naturaleza jurídica de este acto. La primera es que la anotación en el legajo integra el contenido mismo de las sanciones de los literales b) y c). El Estatuto no prevé una amonestación a secas, sino una amonestación « con anotación en el legajo personal». Esa anotación, que es su efecto jurídico característico y el que la distingue de la observación verbal del literal a), está subordinada a la homologación «como requisito previo». Asimismo, que la competencia para decidir si la sanción producirá efectos no corresponde al órgano que la adopta, sino a la Dirección General respectiva (art. 67.2). El Director tiene competencia para sancionar; la DGES, para que esa sanción ingrese al mundo jurídico de la funcionaria. Y , por último, el propio Estatuto cierra el paso a cualquier efecto indirecto. El art. 45 dispone: « Toda sanción disciplinaria podrá afectar, a juicio de la Junta Calificadora, la “aptitud docente” del año en que se haya aplicado la sanción. Las sanciones derivadas de procedimientos disciplinarios solamente podrán afectar la “aptitud docente” una vez homologada la medida por la autoridad competente ». Y el art. 67.1, ya transcripto, impide la anotación de la sanción no homologada no solo en el legajo, sino también en la «carpeta anual de calificaciones». En suma, mientras no sea homologada, la sanción adoptada por la Dirección del Liceo es, por disposici ón normativa, una decisión que no tiene efectos. El Dictamen de la Procuraduría de lo Contencioso Administrativo, en punto que se comparte, atiende a la naturaleza aprobatoria de la homologación. Homologar es , efectivamente, aprobar en la acepción jurídica más difundida. Homologación es la « Aprobación otorgada a ciertos actos por los tribunales para darles fuerza ejecutoria » (REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Diccionario panhispánico del español jurídico , voz “homologación”, acepción 4, disponible en dpej.rae.es). Más allá del ámbito procesal en que el término es corriente, la estructura es idéntica en el art. 67 del EFD: un órgano distinto del autor del acto examina lo actuado y, con su conformidad, le confiere eficacia. La homologación es, así, una especie dentro del género de la aprobación, que el Estatuto requiere en forma expresa para que la sanción pueda ser anotada. Siguiendo las citas de GORDILLO y SAYAGUES LASO que refiere la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo « el acto administrativo emitido por la directora del liceo de Shangrilá no es un acto administrativo perfecto, que produzca efectos jurídicos; no resultando la última voluntad de la Administración, pasible de ser impugnada en la jurisdicción contencioso anulatoria» (fs. 104) De est e modo, q ue la Dirección del Liceo haya declarado una voluntad no significa que esa declaración sea apta, por sí, para incidir en la situación jurídica de la actora. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha admitido la procesabilidad de actuaciones carentes de las formalidades habituales porque « tienen un contenido que modifica situaciones jurídicas anteriores » (TCA, citado por RUOCCO, Graciela y DELPIAZZO, Carlos, Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración, Tomo I . La Ley, 2013, p. 138). El caso de autos es el inverso: un acto formalmente completo cuyo contenido, por disposición del Estatuto, no modifica situación jurídica alguna, mientras no sea aprobado. Siendo e l legajo personal el registro en el que constan los antecedentes funcionales del docente, al punto que el Estatuto reconoce a este el derecho de « Acceder a su legajo para verificar su contenido y solicitar las aclaraciones, adiciones y enmiendas que correspondieran » (art. 4, lit. f del EFD) ; en el caso, actualizado al 13 de mayo de 2026, no registra la sanción impugnada . Y el informe de calificación anual del período 2025, emitido por la misma Dirección que impuso la sanción, consigna en el ítem « Sanciones disciplinarias»: «No constan» (Exp. 1880, fs. 2). Los efectos que la actora atribuye al acto (sobre su calificación, sus ascensos, sus traslados y su participación en concursos) transitan, todos, por la calificación y el legajo. Los ascensos dependen del puntaje de aptitud docente (arts. 38 y 39 del EFD); l os traslados, de una actuación calificada con « Bueno» como mínimo (art. 56 del EFD, según lo transcripto en la Resolución N° 5102/025, Exp. 7074, fs. 12); y en la aptitud docente inciden las «Observaciones de orden disciplinarios que afecten su actuación » (art. 42, lit. d del EFD), las que, por imperio de los arts. 45 y 67.1, solo pueden computarse una vez homologada la sanción. De ello se siguen , como bien indica también la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, que « no constan tales ext remos (efectos) en la documentación adjunta » (fs. 104 vto.) por lo que, en esta etapa, la lesión que la actora invoca no es actual, sino hipotética. Pero, además, si la Administración hubiera tomado en cuenta la sanción no homologada como fundamento de otro acto (una calificación, la resolución de un traslado o de un concurso), lo que de autos no surge, la lesión provendría de ese otro acto que da efectos a lo que no lo tiene, y es este el que debería ser impugnado por sus propias vías . Su eventual ilegitimidad consistiría, precisamente, en haber computado una sanción que el art. 45 del EFD veda computar. La actora así lo entendió respecto de su calificación anual del período 2025, que recurrió y que se encuentra en trámite ante la Junta Calificadora (Exp. 1880, fs. 16 y 17). Tampoco modifica la conclusión la referencia que la Inspectora de Institutos y Liceos hizo a la aplicación de « sanciones» al recomendar el pase en funciones de la actora (Exp. 7074, fs. 7). Se trata de la mención de un antecedente fáctico en un informe, no de la producción de un efecto jurídico; y el acto que siguió, la Resolución N° 5102/025, se fundó en la calificación de la actora y no en la sanción, y dispuso el pase en funciones en atención a la propia solicitud de aquella (Exp. 7074, fs. 12 y 13). 5) La Resolución N° 2137/026 confirma la ausencia de efectos. Por Resolución N° 2137/026, la DGES decidió no homologar la sanción impugnada. El art. 67.2 del EFD dispone que la no homologación « hará que la misma quede sin efecto». La disposición admite dos lecturas, pero ambas conducen al mismo resultado. Según la primera, la norma explicita lo que ya resulta del art. 67.1: mientras no haya homol ogación no hay efectos, y la decisión de no homologar torna definitiva esa ausencia. La sanción , entonces, no adquirió eficacia en ningún momento. Según la segunda, la no homologación tendría carácter extintivo. Pero, aun así, lo que se extingue es un acto cuya eficacia se encontraba suspendida por disposición normativa. Entre el 4 de noviembre de 2024 y el 13 de mayo de 2026, la sanción no fue anotada en el legajo ni computada en la calificación (Considerando 2, numerales vi y vii). La no homologación extinguió, a lo sumo, una aptitud, no efectos efectivamente producidos. Debe precisarse , como ya se indicó en Decreto N° 468/2026 firme, que no se está ante un supuesto de clausura del proceso por revocación del acto impugnado. La DGES no revocó la sanción, ni resolvió los recursos interpuestos contra ella: denegó la condición de su eficacia. La revocación supone la eliminación, por razones de legitimidad o de oportunidad, de un acto que ha producido o es apto para producir efectos; la no homologación, en cambio, priva de eficacia a una decisión que nunca la tuvo. Por ello la Resolución N° 2137/026 no sustrae al proceso de un objeto que antes tenía: confirma que, ya al tiempo de la demanda (13 de marzo de 2026, con la homologación pendiente), la acción carecía d e un acto procesable. La solución, en consecuencia, no es la clausura, sino el acogimiento de la excepción por faltar uno de los requisitos que hacen del acto impugnado un acto administrativo procesable. Finalmente, e sta Sede ha destacado la vocación expan siva del control que traduce el art. 39 del CCA, al declarar objeto de la acción de nulidad a « todos los actos administrativos definitivos sin exclusiones », en línea con el principio de justiciabilidad plena del art. 2, y ha desestimado, con ese fundamento, excepciones de no procesabilidad (Sentencias Interlocutorias N° 57/2026, 123/2026 y 175/2026). Esa directriz, sin embargo, no puede crear actos donde no los hay. El CCA eliminó las exclusiones de pro cesabilidad que contenían los arts. 26 y 27 del Decreto -Ley N° 15.524, y no creó otras; pero no prescindió de la exigencia de que exista un acto administrativo, ni del requisito constitucional de la lesión. La interpretación más favorable al acceso a la jurisdicción permite resolver a favor del administrado las dudas sobre la procesabilidad de un acto, pero no puede crear el objeto del proceso donde el ordenamiento ha dispuesto que no lo hay. 6) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Acoger la excepción opuesta de incompetencia por no ser procesable el acto impugnado, sin condenas procesales. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del letrado interviniente en 4 BPC. 2) Ejecutoriada, intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo apl icable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 3) Asimismo, ejecutoriada, encárguese a la Oficina Actuaria la eliminación de los Antecedentes Administrativos del servidor de la Sede. 4) Oportunamente, archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno