Sentencia Definitiva N° 176/2026

Montevideo, 5 de octubre de 2026 SENTENCIA DEFINITIV A Nº 176/2026 VISTOS: Para Sentencia Definitiva en autos caratulados AA CONTRA BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD ” (Ficha: 88/2026), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 3º Turno, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar. RESULTANDO: 1) Que, con fecha 24 de febrero de 2026, se presentó AA, asistida por el Dr. BB, a solicitar la nulidad de la Resolución sin número dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, por la que se le otorga jubilación y su monto al amparo del régimen de transición del art. 1 de la Ley N° 19.590, de la que tomó conocimiento por correo electrónico de fecha 1 de julio de 2025, y señala (fs. 6 y s s.) en síntesis que: (a) Solicitó jubilación ante el BPS al amparo del régimen de transición del art. 1 de la Ley N° 19.590 (fs. 6). (b) La Administración dispuso el otorgamiento de la jubilación común, efectuando la liquidación de haberes, de lo que tom ó conocimiento por correo electrónico de fecha 1 de julio de 2025 (fs. 5). (c) Explic ó que las leyes N° 16.713 y 19.590 establecieron la secuencia en la que debe efectuarse el cálculo del monto jubilatorio correspondiente, lo que implica: determinar el sue ldo básico conforme con los arts. 29, 71 y 72 de la Ley Nº 16.713, para luego proceder a la detracción del 10% acorde con el art. 16 de la Ley Nº 19.590, y finalmente, aplicar el tope máximo jubilatorio del art. 76 de la Ley Nº 16.713, si correspondiere (fs. 6 a 6 vto.). Por tanto, alegó que el procedimiento de cálculo realizado por el BPS es erróneo, procediendo a la aplicación del tope máximo antes de realizar la detracción, desnaturalizando el concepto mismo de tope, y citando diversas sentencias del TCA en su apoyo (fs. 6 vto. y 7). 2) Conferido traslado por Decreto Nº 46/2026, se presentó el BPS con fecha 7 de abril de 2026, representado por el Dr. CC (fs. 12 y ss.), contestando la demanda, y sosteniendo la legitimidad del acto impugnado. Al respecto, sostuvo que la liquidación se efectuó de acuerdo con las disposiciones legales (fs. 17) y que supone la correcta aplicación de éstos a la asignación de jubilación (fs. 17 vto. y 18). De este modo, dado que la ley establece que la asignación jubilatoria es la resultante de aplicar “dicho régimen” multiplicado por 0,9, corresponde determinar que “dicho régimen” es el régimen de transición en su totalidad; interpretación que es conforme al tenor literal de la norma y de su interpretación en su conjunto con las demás disposiciones legales vigentes (fs. 18 vto. a 19 vto.). Describió la normativa y su discusión parlamentaria (fs. 18 vto. a 20) abogó por el principio de igualdad entre los “cincuentones” (fs. 20 vto), y detalló el procedimiento realizado por el BPS (fs. 21 a 22 vto.). 3) Adicionalmente, opuso las excepciones de falta de agotamiento de la vía administrativa y defecto legal en el modo de proponer la demanda, las que fueron desestimadas por Sentencia Interlocutoria N° 29/2026 del 28 de mayo de 2026. 4) Habiendo quedado firme la Sentencia Interlocutoria N° 29/2026, con fecha 8 de junio de 2026, por Decreto Nº 574/2026 se inició la etapa probatoria. En su mérito, se presentó la demandada (fs. 40) a ofrecer la prueba documental que acompañó la contestación de la demanda (Antecedentes Administrativos) y las resultancias de autos ; mientras que la actora no ofreció prueba (fs. 41). Con fecha 26 de junio de 2026, por Decreto Nº 719/2026, dado que el ofrecimiento no suponía, en puridad, medios de prueba y que ninguna de las partes señaló discrepancia alguna sobre los documentos que acompañaron los actos de proposición, se determinó la admisión de los medios probatorios oportunamente ofrecidos (art. 166 del CCA). Finalmente, aleg aron las partes a fs. 51 y ss. y 47 y ss., respectivamente. 5) Concluida la causa, los autos fueron puestos al despacho el día 2 de setiembre de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Definitiva, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 172 del CCA. CONSIDERANDO: 1) La Sede acogerá la demanda de nulidad planteada por la parte actora y, en consecuencia, anulará el acto administrativo impugnado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la acción. La pretensión anulatoria s e dirige contra Resolución (sin numerar) dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del BPS por la cual la Administración dispuso el otorgamiento de la jubilación común, y efectuando la liquidación de haberes , advirtiendo el criterio liquidatorio mediante el correo electrónico enviado por dicha Gerencia el 1 de julio de 2025 (fs. 5). Este acto último (la Resolución de otorgamiento y la liquidación correspondiente) no era conocido por la parte, y, por tanto , el acto contra el que efectivamente recurrió era aquel del que se exteriorizaba una voluntad clara del BPS: otorgar la jubilación y establecer el monto a cobrar. Así, si se otorgó la prestación, es porque ya se había resuelto (aunque lo haya sido en forma provisoria) otorgar la pasividad al sujeto que la cobraría y el criterio de cálculo del monto. Este acto es el conocido para el recurrente, y es exteriorizado por el documento recurrido. El T ribunal de lo Contencioso Administrativo tiene jurisprudencia consolidada al respecto, la que se comparte, expresando que: «La emisión de los recibos que contienen los montos a abonar en concepto de haber jubilator io es una operación material del Banco de Previsión Social que implícitamente contiene un acto de determinación de haberes y revela una decisión administrativa formada del Ente sobre el monto a abonar en tal concepto. Es evidente que hubo una previa decisi ón administrativa (la de determinar los haberes conforme surge discriminado en el recibo) y que dicha voluntad se exteriorizó con la entrega de los recibos » (Sentencia N° 227/2024). En el caso, en dicha comunicación, la Gerencia indica los servicios reconocidos, el otorgamiento de la jubilación, la fecha de servir la jubilación (0 2/07/2025), alta (01/0 7/2025), y el monto ($ 99.758,48), del que se extrae el criterio liquidatorio , por lo que, d e conformidad con lo dispuesto por el art. 152 del CCA, la demanda deberá entenderse dirigida en contra el acto administrativo creador de la situación jurídica lesiva identificada en la demanda y exteriorizada para la parte actora por el recibo. Posteriormente, y como se indicó en la Sentencia Interlocutoria N° 29/2026, BPS culmina el procedimiento con la RD N° 21-27/2025. Desde el punto de vista formal, se ha n cumplido con los requisitos de admisibilidad respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución d e la República y arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA). En efecto: (a) El acto administrativo contra el cual se accion a es definitivo, esto es, que a su respecto se ha agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que correspondan y que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta. En el caso, surge de los dichos de ambas partes, de los Antecedentes Administrativos, y del expediente, que se presentaron los recursos de revocación y jer árquico, en tiempo y forma, con fecha 22 de julio de 2025 (fs. 3 y 4), no resolviéndose los recursos, por lo que operó la denegatoria ficta el 7 de febrero de 2026. b) Que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo , esto es, dentro de los 90 días posteriores al agotamiento de la vía administrativa y que no hubieren pasado 2 años desde la interposición de los recursos, en la forma indicada por los arts. 55 a 57 del CCA. En el caso, la demanda de nulidad fue presenta da con fecha 24 de febrero de 2026, en forma temporánea (fs. 6 y ss.). (c) Y que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. En ese sentido, el objeto de esta litis es la declaración de nulidad de un acto administrativo que otorga una jubilación y realiza un criterio liquidatorio sobre dicha jubilación de la parte actora, por lo que se cumple también con este requisito. 3) Objeto del proceso. Tal como puede apreciarse de los actos de proposición de las partes, la cuestión de debate se centra en determinar si corresponde disponer o no la nulidad de la resolución por la cual el BPS otorgó la jubilación común a la actora, y estableció el criterio de liquidación de sus haberes. 4) Valoración de la prueba. Los hechos que se debaten en el presente. No constituye hecho controvertido que la actora ejerció la opción de desafiliarse del régimen de ahorro individual obligatorio y quedar comprendida en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley N° 16.713, al amparo del art. 1º de la Ley N ° 19.590; ni que, en consecuencia, corresponde aplicar a su asignación inicial de jubilación el coeficiente de ajuste de 0,9 previsto en el art. 16 de dicha ley, así como el tope jubilatorio del art. 76 de la Ley N° 16.713, si correspondiere. La cuestión q ue se debate en el presente, como se aprecia, es de puro Derecho, ya que consiste en determinar si la Administración aplicó la normativa aplicable al caso de la parte actora conforme a la normativa vigente. 5) Fundamentos de Derecho con relación a los argu mentos planteados por las partes En la especie, como se indicó, la cuestión a resolver se circunscribe a determinar si el procedimiento de liquidación de la pasividad aplicado por el organismo previsional se ajustó a derecho, en particular en lo que refiere al orden en que deben aplicarse el coeficiente de ajuste previsto en el art. 16 de la Ley Nº 19.590 y el tope jubilatorio establecido en la Ley Nº 16.713. Se trata, en definitiva, de dilucidar el alcance de la norma para quienes optaron por desafiliarse del régimen de ahorro individual obligatorio y quedar comprendidos en el régimen de transición. En ese contexto, compartiendo la posición de los homólogos de 1º, 2° y 4° Turno y del Tribunal de lo Contencioso administrativo, el acto impugnado no se ajusta a derecho, en tanto la Administr ación aplicó un procedimiento de liquidación que se aparta de la secuencia establecida por la normativa vigente, alterando indebidamente la cuantía de la prestación. En particular, al aplicar el tope jubilatorio con anterioridad al coeficiente de ajuste p revisto en el art. 16 de la Ley Nº 19.590, el organismo demandado introdujo una reducción no contemplada legalmente, configurándose, así, un vicio que determina su nulidad. A tales efectos, corresponde partir del análisis del marco normativo aplicable. Señala el art. 1 de la Ley Nº 19.590: « (Desafiliación del régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio). - Las personas que contaban con cincuenta o más años de edad al 1° de abril de 2016 y que, a la fecha de vigencia de la presente ley, hubieren quedado obligatoriamente comprendidas en el régimen de jubilación por ahorro individual obligatorio (literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995) podrán, en las condiciones que se establecen a continuación, desafiliarse de dicho régimen con carácter retroactivo a la fecha de su incorporación al mismo y quedar comprendidas en el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, siempre que no se encontraren en goce de alguna jubilación servida por el régimen de ahorro individual obligatorio a la fecha de vigencia de la presente ley, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 17 y concordantes.» A continuación, el art. 16 de la misma Ley expresa que: «(Asignación inicial de jubilación). Quienes en virtud del artículo 1° de la presente ley opten por desafiliarse y quedar comprendidos por el régimen de transición previsto por el Título VI de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, recibirán una asignación inicial de jubi lación que será la resultante de aplicar dicho régimen, multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9». Mientras que el art. 17 estableció: «(Renuncia a la jubilación servida por el régimen mixto). - Quienes, por aplicación del inciso primero del artículo 2 ° y de los literales B) y C) del artículo 7° de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995 hubieren sido obligatoriamente incorporados al régimen de ahorro individual obligatorio, y estuvieren percibiendo una prestación servida por éste, podrán renunciar a la misma, y pasar a percibir una jubilación servida por el régimen de transición previsto en el Titulo VI de la Ley No. 16.713. Dicha renuncia y cambio de régimen serán irrevocables, y se formalizarán ante el Banco de Previsión Social». Por su parte, de la interpretación sistemática de los artículos 72 y 29 de la Ley Nº 16.713, surge que la asignación de jubilación es el resultado de aplicar sobre el sueldo básico jubilatorio los porcentajes que se determinan de acuerdo al tipo de jubilación que se trate , los años de servicio y la edad del beneficiario. Mediante este marco normativo, corresponde precisar que la Ley Nº 19.590 se dirige a un universo específico de afiliados; aquellos que, habiendo sido incorporados obligatoriamente al régimen de ahorro individual, contaban con determinada edad al momento de su entrada en vigencia y optaron por desafiliarse para quedar comprendidos en el régimen de transición: “los cincuentones”. Para estos sujetos, el legislador diseñó un mecanismo particular de determinación del haber jubilatorio, que toma como base las reglas del régimen de transición (esto es, las previstas en la Ley Nº 16.713), pero introduce una modulación expresa a través del coeficiente de ajuste previsto en su art. 16. Dicho diseño responde a una lógi ca clara: permitir el reingreso a un régimen más beneficioso en términos estructurales, pero contemplando, a la vez, un factor de corrección que atienda al equilibrio del sistema. En consecuencia, el procedimiento de cálculo no puede ser alterado en su secuencia, ya que cada uno de sus componentes cumple una función específica dentro del esquema legal. A efectos de determinar el modo en que dichas disposiciones deben articularse en la práctica, resulta relevante acudir a la interpretación que de este rég imen ha efectuado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuya jurisprudencia ha sido conteste y reiterada en cuanto al orden en que corresponde aplicar los distintos elementos del cálculo jubilatorio: «Con base en ello, de acuerdo con una interpretación estricta y armónica del referido plexo normativo, el procedimiento correcto de liquidación de una pasividad como la de la accionante es el siguiente: 1º) determinar el sueldo básico jubilatorio del beneficiario; 2º) fijarle la asignación inicial de ju bilación correspondiente de acuerdo con lo establecido en los arts. 29 y 72 de la Ley No. 16.713; 3º) a esa asignación fijada, multiplicarla por el coeficiente de ajuste previsto en el art. 16 de la Ley No. 19.590; 4º) recién en último lugar; y aplicarle a la suma resultante el tope jubilatorio previsto en el art. 76 de la Ley No. 16.713, si correspondiese» (Sent. 35/2026; del mismo modo las Nº 485/2021, 164/2022, 239/2022, 393/2022, 436/2022, 446/2022, 464/2023, 559/2023, 602/2023, 159/2024, 195/2024, entre otras). Sin embargo, de los antecedentes administrativos agregados y de la contestación de la demanda, surge del monto jubilatorio señalado en la comunicación de la Gerencia de Prestaciones Económicas del 1 de julio de 2025 y la R.D. N° 21 -27/2025, que n o fue éste el procedimiento liquidatorio realizado por el BPS , sino que la Administración aplicó ilegítimamente el tope jubilatorio sobre la asignación jubilatoria determinada conforme a la Ley Nº 16.713 y, después, el coeficiente de 0,9 sobre el tope. Naturalmente, el resultado de esta inversión tuvo como consecuencia que la parte actora percibiera un monto jubilatorio inicial inferior al que le correspondía de haberse procedido conforme indica la norma. En efecto, la solución que se propugna no solo se impone por una interpretación literal de las disposiciones legales aplicables, sino también por una interpretación sistemática y teleológica del régimen instaurado por la Ley Nº 19.590. Como se dijo, la norma tuvo por finalidad permitir a determinados afi liados revertir su incorporación obligatoria al régimen mixto, procurando colocarlos en una situación jurídicamente equiparable a la que habrían tenido de haber permanecido en el régimen de transición. Tal finalidad se vería desvirtuada si se admitiera una forma de cálculo que, en los hechos, reduce la asignación jubilatoria en mayor medida que la prevista expresamente por el legislador. En ese sentido, el coeficiente de ajuste del 0,9 previsto en el art. 16 de la Ley Nº 19.590 constituye una reducción expr esa y específica dispuesta por el legislador sobre la asignación inicial de jubilación. Admitir que, además de dicha reducción, se aplique el tope jubilatorio en forma previa, y no sobre el resultado final, implica introducir una reducción adicional que ca rece de sustento normativo, alterando así la ecuación legalmente prevista para la determinación del haber jubilatorio. Siguiendo nuevamente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en su Sent. 35/2026, no cabe duda que « la aplicación de topes jubilato rios siempre es el último paso en la liquidación de la prestación de pasividad a servirse, pues debe tenerse presente que, en los casos como el de marras, la asignación inicial de jubilación de las personas comprendidas en la Ley N.º 19.590 es la asignación prevista en el régimen de transición de la Ley N.º 16.713 multiplicada por el coeficiente de 0,9. Sobre la totalidad de dicha asignación es que deben aplicarse los correspondientes topes jubilatorios, si procediesen (Conf. Sentencias 217/2018, 464/2023,159/2024, 195/2024 entre otras)». En consecuencia, la solución adoptada por el organismo previsional importa una vulneración del principio de legalidad en materia de prestaciones de seguridad social, en tanto la Administración se aparta del procedimiento de cálculo expresamente establecido por la normativa vigente. Vale agregar que en este ámbito rige con particular intensidad el principio de legalidad, que impone a la Administración el deber de ajustar su actuación estrictamente a las formas y procedimient os previstos en la ley, sin que le sea dado introducir criterios de liquidación que, aun bajo apariencia técnica, impliquen una modificación sustancial del derecho del beneficiario. Por todo lo expresado, habrá de anularse el acto impugnado 6) Orientación de cumplimiento El inciso final del art. 177 del CCA establece que la Sede debe pronunciarse en la Sentencia s obre todas las causales de nulidad alegadas “lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. A lo largo de la Sentencia se ha ponderado el planteo de la actora en cuanto a los vicios denunciados y lo alegado por la demandada en su defensa. De ese análisis surge cuáles son los vicios que pesan sobre el acto impugnado y por qué la Administración estaba obligada a hacer lugar a la solicitud jubilatoria, practicando la liquidación que correspondía. Si bien el cometido de esta Sentencia se agota en anular o confirmar el acto, la anulación reclama de la Administración. además, de una conducta positiva tendiente a dar respuesta a lo pretendido por la actora (reconocer la modalidad liquidatoria reclamada). En efecto, decretada la anulación, queda vedado a la Administración, al ejecutar el fallo, emitir cualquier acto que lo contradiga o desplegar operación material alguna que se le oponga (art. 191 del CCA). Por último, el inciso segundo del art. 190 del CCA, expresa que: «Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo…». En el caso, sin embargo, la ilegitimidad no reposa en un defecto de forma, única situación en la que se habilitaría rehacer el trámite previo al dictado del acto. 7) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta, no mediando merito p ara condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Ampárase la demanda instaurada y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. 2) A los únicos efectos fiscales, fíjanse los honorarios del letrado interviniente en $ 40.000 (pesos uruguayos, cuarenta mil) 3) Ejecutoriada, intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por A cta Nº7/2025). Asimismo, ejecutoriada, encárguese a la Oficina Actuaria la eliminación de los Antecedentes Administrativos del servidor de la Sede. 4) Oportunamente, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno