Sentencia Interlocutoria N° 174/2026

Montevideo, 2 de octubre de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 174/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en estos autos caratulados “ AA CONTRA ESTADO – MINISTERIO DE TRANSPORTE Y ÓBRAS PÚBLICAS. ACCIÓN DE NULIDAD ” (Ficha: 438/2026) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 3º Turno, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar, a los efectos de resolver sobre lA excepción previa de manifiesta falta de legitimación activa (art. 164 del CCA). RESULTANDO: 1) Que, con fecha 18 de junio de 2026, se presentó AA, asistido por el Dr. BB, a solicitar la nulidad de la Resolución (sin numerar) dictada por la Directora General de Secretaría en ejercicio de atribuciones delegadas del Ministerio de Transporte y Obras Públicas ( MTOP) el 23 de abril de 2025, por la que se dispuso clausurar y archivar la denuncia de acoso sexual en el ámbito laboral planteada por el actor (fs. 2). 2) En lo que es esencial para esta instancia, el actor, con fecha 19 de abril de 2024, denunció la existencia de un acoso sexual, moral y laboral por parte del Sr. CC, su jefe directo en el laboratorio de análisis clínicos del MTOP (fs. 15 vto). Relató que, de los distintos informes que se fueron realizando durante la investigación de urgencia se sugería la instrucción de sumario administrativo al denunciado (fs. 15 vto. y 16), sin embargo, la Administración optó por dar por cerrada la investigación y clausurar el caso (fs. 18 vto. a 19 vto.). 3) Conferido traslado p or Decreto Nº 678/2026, se presentó el Estado – MTOP con fecha 3 de agosto de 2026, debidamente representado por la Dra. DD (fs. 26 y ss.), contestando la demanda, y sosteniendo la legitimidad del acto impugnado. Además, interpuso la excepci ón previa de manifiesta falta de legitimación activa. Argumenta que el actor, en su calidad de denunciante, no tiene legitimación para atacar una resolución « de índole disciplinaria de un tercero» (fs. 26). Dado que el acto no modifica ni extingue situaci ón jurídica alguna suya su interés es, a lo sumo, indirecto (fs. 26 vto. y 27). Agrega que ni el actor ni, hoy, el denunciado, son parte de los cuadros funcionales del MTOP, por lo que igualmente debería clausurarse la denuncia por falta sobreviniente de objeto (fs. 26 vto. y 27). 4) De la s excepciones opuestas se confirió traslado a la parte actora por Decreto Nº 949/2026, el que fue evacuado en tiempo y forma (fs. 36 y ss.), solicitando el rechazo de las excepciones y la continuación del proceso. 5) En consecuencia, y considerando la Sede que la naturaleza del excepcionamiento no ameritaba la producción de prueba (Decreto N° 1154/2026), se dispuso el pasaje de estos autos para Resolución, poniéndose al despacho con fecha 4 de setiembre de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria. CONSIDERANDO: 1) Que se re chazará el excepcionamiento opuesto por el MTOP, por no ser “manifiesta” la falta de legitimación activa en la causa, entendiendo que corresponderá pronunciarse sobre el punto en la sentencia definitiva, de acuerdo con los fundamentos que siguen. 2) Sobre los requisitos para admitir la falta de legitimación causal activa como excepción previa. El art. 162 del CCA en el literal c, consagra la excepción de « manifiesta falta de legitimación causal, cuando surja de los propios términos de la demanda». Es decir que, a los efectos de admitir el excepcionamiento opuesto por el MTOP, la norma impone tres requisitos: (i) Que exista falta de legitimación causal (en este caso, activa) (ii) Que la misma sea manifiesta (iii) Que surja de los propios términos de la demanda. La excepción de manifiesta falta de legitimación activa implica advertir sobre la inexistencia de uno de los presupuestos de accionamiento: la legitimación de las partes en el proceso (Cf.: VESCOVI, E. Manual de Derecho Procesal. IDEA, 1991, p. 110; TARIGO, E. Lecciones de Derecho Procesal, Tomo 1. FCU, 2010; p. 289). Es decir, que alguna de las partes no reviste una situación jurídica en relación con el objeto que habrá d e tramitarse; puesto que “La legitimación en la causa consiste en la identidad de los sujetos del proceso con los de la situación jurídica material en que se funda la pretensión” (VIERA, L.A.; “La teoría general del acto jurídico y los presupuestos procesa les” en Estudios en memoria de Eduardo J. Couture; Ed. FDCS, 1957; p. 910). Incluida la falta de legitimación causal, como una de las excepciones previas, permite evitar el desarrollo de un proceso por quien no puede recibir una sentencia favorable en el f uturo por no encontrarse en una situación jurídica que funde tal decisión, resultando ello “manifiesto” desde un primer momento. En este sentido, aquí también la exigencia de que la falta de legitimación sea “manifiesta” y que “surja de los propios términ os de la demanda” supone un estándar evidentemente estricto. En otras palabras, no basta con que la cuestión sea discutible o incluso probable, sino que debe desprenderse de manera directa, inmediata y sin esfuerzo interpretativo del propio relato de la parte actora, “sin necesidad de consultar o examinar ningún documento o de producir prueba ” (V ALENTIN, G. El proceso de anulación de los actos administrativos. FCU, 2022; p. 82). Dicho de otro modo, la previsión legal busca reserv ar esta excepción para aquellos supuestos en los que, aun tomando por ciertos los hechos narrados en la demanda, resulte evidente que el actor no es titular de la relación jurídica sustancial controvertida, de forma tal que el proceso carecería de sentido desde su inicio. Por el contrario, “Si la falta de legitimación o interés no surge de manera clara, grosera, palmaria, entonces no estamos en presencia de una excepción previa, y su resolución deberá quedar para la etapa final del juicio, esto es, cuando s e dicte la sentencia definitiva ” (KLETT, S.; “Algunas reflexiones sobre las excepciones previas de falta de legitimación y prescripción o caducidad” en Estudios de derecho procesal en homenaje a Adolfo Gelsi Bidart; FCU, 1999; p. 467). Indico en esta mism a línea, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en reciente Sentencia 192/2026: « Conforme al tenor de la norma en vigencia, la excepción previa de falta de legitimación causal sólo procede cuando surge de los propios términos de la demanda, sin necesidad de consultar o examinar ningún documento o de producir prueba. Por último, cabe recordar además que “(…) esta excepción se aplica con criterio restrictivo, se la asimila a la facultad que tiene el tribunal de rechazar la demanda por manifiestamente improponible (art. 119.2). Se reserva para las hipótesis en que la fa lta de interés resulta clara y patente, para cualquiera, de la mera lectura de la demanda” (Cf. Ángel Landoni, Santiago Garderes, María Eugenia González, Fernando Gómez y Gabriel Valentín, “Código General del Proceso de la República Oriental del Uruguay. C omentado, con doctrina y jurisprudencia”, Volumen I, Editorial B de F , Montevideo-Buenos Aires, 2002, p. 328)». Es esta la apreciación que se hace respecto a la excepción planteada. 3) Sobre l a legitimación inicial del actor. Ahora bien, trasladando tales criterios al caso concreto, no se advierte que la alegada falta de legitimación activa del actor revista el carácter de manifiesta en los términos exigidos por el art. 162 del CCA. Como se dijo, la sola existencia del debate que se plantea en torno a la condición jurídica del accionante descarta de plano que la falta de legitimación sea manifiesta. Si la cuestión requiere análisis, ponderación de normas y valoración de circunstancias fácticas específicas, es porque no es evidente. Y si no es evidente, la excepción no puede prosperar en esta etapa. El art. 309 inciso tercero de la Constitución habilita la acción anulatoria al « titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo». La norma recoge, así, las dos categorías clásicas de situaciones jurídicas subjetivas activas: el derecho subjetivo y el interés legítimo. El derecho subjetivo consiste, en su formulación más depurada, en la situación jurídica en la que se encuentra un sujeto al cual las normas jurídicas habilitan a pretender de otro una determinada prestación , siendo ese comportamiento impuesto al sujeto pasivo por una regla de derecho que constituye para él una obligación (Cf.: DELPIAZZO, C.E., Derecho Administrativo General, Vol. 2. FCU, 2013; p. 246, siguiendo a CAJARVILLE). Esta noción remite, en última instancia, al interés jurídicamente protegido en el sentido de IHERING: la norma otorga al titular tanto la tutela de su propio interés como la posibilidad de accionar el mecanismo sancionatorio frente al sujeto del deber. En palabras de CAFFERA: « si alguien está obligado a resarcirme un daño que me causó, tengo un derecho subjetivo a ser resarcido. Es decir, se tutela mi interés en que ello ocurra, y se me da la posibilidad de accionar el mecanismo sancionatorio contra el obligado, si éste no cumple» (CAFFERA, G., Obligaciones. FCU, 2023; pp. 91 y 92). El derecho subjetivo es, por tanto, la tutela más intensa que el ordenamiento puede dispensar a un interés: aquella que lo hace exigible frente a un sujeto pasivo determinado. Asiste razón al demandado en que, a priori y de los términos de la demanda , el actor no ostenta derecho subjetivo alguno frente a la Administración demandada. El interés legítimo, en cambio, consiste en la situación en la que una persona se ve afectada por la actuación administrativa en virtud de una expectativa jurídicamente relevante de obtener un determinado beneficio o evitar un perjuicio, sin que el ordenamiento le reconozca un derecho a exigir necesariamente ese resultado. En la definición clásica de CAJARVILLE: « es la situación en que se encuentra el sujeto que pretende de la Administración un comportamiento que le es favorable, pretensión basada en reglas que regulan o encauzan la actuación administrativa de ma nera tal que si bien aquella pretensión puede ser legítimamente satisfecha, también legítimamente puede no serlo » (CAJARVILLE, J.P., Sobre Derecho Administrativo, Tomo II. FCU, 2007; p. 560). La clave de la distinción entre ambas categorías, como señala DURÁN MARTÍNEZ, reside en « la finalidad de la protección»: «el derecho subjetivo es reconocido, conferido o protegido por el Derecho en atención directa al sujeto titular del mismo y solo indirectamente en función del interés público. El interés legítimo es tutelado en atención directa al interés público y solo indirectamente en función del particular eventualmente comprometido » (DURÁN MARTÍNEZ, A., Contencioso Administrativo. FCU, 2015; p. 105). En definitiva, ambas figuras proyectan efectos jurídicos distintos: el derecho subjetivo coloca al titular en una posición de exigibilidad frente a la Administración; el interés legítimo lo sitúa en una posición de tutela más atenuada, en la que lo garantizado es la juridicidad del obrar administrativo, pero no la obtención necesaria del resultado pretendido. El interés legítimo, para habilitar la acción anulatoria, debe reunir dos notas adicionales: ser personal y ser directo. El interés personal es aquel que pertenece al sujeto que comparece, no siendo suficiente un interés meramente institucional o impersonal: debe tratarse de «una situación jurídica propia» . El interés directo, por su parte, es aquel que se ve afectado de manera inmediata e inequívoca por el acto impugnado, sin la mediación de situaciones jurídicas de terceros. La doctrina ha precisado, con acierto, que lo directo refiere al nexo causal y no necesariamente al momento en que se produce la lesión: «Si lo futuro es inequívoco no vemos por qué no debe comprenderse. Creemos que la expresión 'directo' ref iere al nexo causal y no al momento en que se produce la lesión del interés. Lo importante es que la lesión se produzca por el acto jurídico correspondiente» (DURÁN MARTÍNEZ, A., Contencioso Administrativo. FCU, 2015; p. 111; en igual sentido SAETTONE, M. «La proyección del principio de la tutela judicial efectiva sobre los requisitos de admisibilidad de la acción de nulidad » en Estudios de Derecho Administrativo N° 14. La Ley, 2016; p. 211). Ahora bien, no surge prima facie de la demanda, la falta de esta eventual situación jurídica activa. La parte demandada lo caracteriza como un simple denunciante, que podría ser equiparable a cualquier ciudadano que pone en conocimiento de la Administración una irregularidad, sin más interés que el abstracto en la correcta actuación del Estado. Esa caracterización , a juicio de la Sede, con los elementos que surgen en esta etapa, es inexacta. El actor es un ex funcionario de la Administración demandada que, durante la relación funcional, denunci ó hechos potencialmente pasibles de responsabilidad de otro funcionario de la Administración demandada. Esa circunstancia lo diferencia inicialmente del mero denunciante: no parece actuar en defensa de un interés públ ico general, sino en resguardo de una situación jurídica propia, directamente comprometida, en su alegado argumento, por la conducta del denunciado. Las normas que regulan el acoso sexual en el ámbito laboral no han sido establecidas exclusivamente en resg uardo del interés público abstracto en la disciplina interna de la Administración. La Ley N° 18.561 declara como su objeto « prevenir y sancionar el acoso sexual así como proteger a las víctimas del mismo » (art. 1); impone a todo empleador o jerarca el deber de « Adoptar las medidas que prevengan, desalienten y sancionen las conductas de acoso sexual » (art. 6 lit. A), de « Proteger la intimidad de las personas denunciantes o víctimas » (art. 6 lit. B) y de instrumentar las medidas que protejan la integridad psicofísica de la víctima «y su contención desde la denuncia » (art. 6 lit. C). Es la propia ley la que habilita al « trabajador/a afectado » a « realizar la denuncia en el ámbito de su empresa u organismo del Estado » (art. 7), y la que dispone que, tratándose de un funcionario público, la conducta del acosador « será calificada falta grave» (art. 4). El procedimiento de denuncia e investigación no es, por tanto, un cauce abierto a cualquier persona en tutela de la legalidad objetiva, sino un instrumento que el legislador puso en manos del trabajador afectado, y cuyo diseño tiene a la víctima como uno de sus destinatarios directos. En este punto resulta aplicable la distinción que formula CAJARVILLE entre interés directo e indirecto: cuando la norma cuya aplicación se reclama comprende en su supuesto normativo al sujeto que comparece, su interés es directo, porque « el caso de que se trate esté comprendido en el supuesto de esa norma cuestionada » (CAJARVILLE J.P. “Conceptos constitucionales definitorios de la legi timación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general ” en Revista de Derecho Público Nº 43, 2013, p. 153). El actor, en tanto trabajador que se dice afectado por las conductas denunciadas, arguye estar comprendido en el supuesto de esas normas: es, precisamente, uno de los sujetos cuya tutela justifica su existencia. Adicionalmente, un elemento que singulariza aún más la posición jurídica del actor es que el acto impugnado no se dictó en un procedimiento ajeno, al que hu biera aportado una mera noticia. Fue el propio actor quien, en su calidad de trabajador del organismo y presunta víctima, promovió el procedimiento que la Ley N° 18.561 le franquea , y es el acto que lo clausura el que pone fin, en sede administrativa, a la respuesta que el ordenamiento le da frente a su denuncia. Dicha vinculación proyecta un interés personal calificado ab initio: quien denuncia haber sido víctima de acoso en su propio ámbito de trabajo, por parte de su superior jerárquico directo, no actúa desde fuera del sistema sino desde dentro de él, en ejercicio de una posición jurídica que el propio ordenamiento le reconoce y regula. La decisión de clausurar y archivar la investigación incide sobre esa posición, en tanto define, en sede administrativa, que los hechos que dice haber padecido no merecerán ulterior indagatoria. Por todo lo dicho, para poder determinar si, en el fondo del asunto, efectivamente existe un interés legítimo o uno simple, deberá profundizarse el análisis del expediente administ rativo y de la prueba de autos. Esto es, justamente, lo contrario a la calidad de manifiesta de la falta de legitimación. 4) Sobre la alegada falta sobreviniente de objeto: el cese del actor y del denunciado. Resta analizar el segundo argumento de la demandada, conforme al cual, al no integrar hoy ni el actor ni el denunciado los cuadros funcionales del MTOP, debería igualmente clausurarse la denuncia por falta sobreviniente de objeto (fs. 26 vto. y 27). Tampoco este argumento conduce a acoger la excepción en esta etapa. En primer lugar, porque en rigor no se trata de un planteo de falta de legitimación causal. La legitimación, como se dijo, refiere a la identidad entre los sujetos del proceso y los de la situación jurídica material en que se funda la preten sión. E ste argumento de la demandada no niega esa identidad: lo que sostiene es que, por hechos posteriores al acto, un eventual pronunciamiento anulatorio carecería hoy de utilidad. Esa es una cuestión atinente a la actualidad del interés o a una eventual sustracción de la materia, que no se identifica con la excepción del art. 162 lit. c del CCA. Pero además, l a situación jurídica que el actor invoca no deriva de su condición actual de funcionario, sino de haber sido, durante la relación funcional, la pre sunta víctima de las conductas denunciadas y quien promovió el procedimiento que la Ley N° 18.561 le habilitaba. Esos hechos (la denuncia, los padecimientos que dice haber sufrido y la decisión de archivo) no desaparecen por la extinción posterior del vínc ulo. La protección que la ley dispensa a la víctima recae sobre hechos acaecidos en el ámbito laboral y no se agota con el egreso de quien los padeció; de lo contrario, bastaría con que el vínculo cesara (incluso, eventualmente, como consecuencia de los pr opios hechos denunciados) para que la decisión de archivo quedara al margen del control jurisdiccional. A ello se suma que el art. 312 de la Constitución vincula la acción de reparación de los daños causados por los actos administrativos con la legitimación para demandar su anulación, y prevé que quien obtenga una sentencia anulatoria podrá luego demandar la reparación ante la sede correspondiente. El eventual pronunciamiento anulatorio conserva, por tanto, una aptitud jurídica concreta respecto de la esfer a del actor, que no depende de su permanencia en el organismo. Asimismo, el objeto de este proceso no es la responsabilidad disciplinaria del Sr. CC, sino la juridicidad del acto que dispuso clausurar y archivar la denuncia del actor. Esa juridicidad se juzga con relación a los hechos y al derecho vigentes al momento de su dictado (23 de abril de 2025), y no se ve alterada por circunstancias sobrevinientes. Si la Administración debía, entonces, sustanciar la denuncia conforme a derecho y no lo hizo, el v icio existe con independencia de lo que haya sucedido o suceda después. Cuáles serían los efectos de una eventual sentencia anulatoria frente al egreso del denunciado (esto es, si subsiste o no la potestad disciplinaria de la Administración a su respecto, o qué medidas de protección o reparación corresponderían en favor de la víctima en los términos de la Ley N° 18.561) es una cuestión que podrá ser analizada en la sentencia definitiva y, en su caso, a la actuación posterior de la Administración en cumplimi ento de aquella; pero no hace a la admisibilidad de la acción. 5) Sobre la necesidad de determinar la legitimación causal de las partes y la jurisdicción en la sentencia definitiva. Como se adelantó, la determinación de la legitimación causal se diferirá, como defensa de fondo, para su resolución en el momento de dictado de la sentencia definitiva. Esto sobre la base de que no se configura en la especie una falta de legitimación activa que sea clara, evidente y que surja sin hesitación de la demanda . Lo mismo sobre la existencia de jurisdicción y la procesabilidad del acto. En este marco, cabe recordar que la verificación de la legitimación causal de las partes y la jurisdicción no co nstituye una cuestión meramente eventual, sino un presupuesto sustancial y necesario que debe ser examinado al momento de dictar la sentencia definitiva, en tanto condiciona la procedencia de la pretensión deducida. Tal ha sido, además, la tesitura del Tri bunal de lo Contencioso Administrativo ante sendos planteos del mismo tenor, como surge en Sentencias N° 58/2023, 527/2023, 554/2023, 328/2023, 329/2023, 523/2024, 439/2024, entre otras. 6) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta, no mediando merito para condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Diferir la resolución relativa a la falta de legitimación causal activa al momento del dictado de la sentencia definitiva ulterior; rechazando así su carácter de “manifiesta”, sin sanciones procesales. 2) Consentida o ejecutoriada, vuelvan para proveer sobre la continuación del trámite. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno