Sentencia Definitiva N° 512/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de setiembre de 2026 No. 512 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes. VISTOS : Para definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 39/2024) RESULTANDO: I) El 21.2.2024, compareció el actor con demanda dirigida a obtener la nulidad de la resolución Nro. 3100/2023 dictada por el Directorio de la Administración Nacional de los Servicios del Estado con fecha 24.5.2023 por la cual se dispuso la destitución del actor por la causal omisión (Fs. 492 a 494 de los A.A.). En su libelo (fs. 29/57), expresó, sintéticamente: A su entender debió disponerse la instrucción de una investigación administrativa en primer lugar y no un sumario. Señala que debe partirse del principio de presunción de inocencia lo cual no ocurrió en el caso. Agrega que se vulneró el debido procedimiento al no otorgarse vista de la ampliación del objeto del sumario y agregarse prueba documental manifiestamente improcedente. Al incorporarse un expediente anterior a las actuaciones, se vulnera el principio non bis in ídem y el principio in dubio pro administrado entre otros. La Gerencia de ASSE demuestra una persecución y acoso laboral latente hacia el compareciente. Destaca que el expediente administrativo adolece de varias incongruencias jurídicas y violaciones flagrantes de varias reglas de Derecho. Se incurre en abuso de poder, exceso de poder y desviación de poder. Al omitir la vista previa al actor, se lo coloca en situación de indefensión lo cual implica la nulidad del acto. La inhabilitación del actor dispuesta por el MSP fue temporal por lo cual no se pierden las condiciones sustanciales que justifican la designación funcional. Por resolución No. 5038/2022 se lo sanciona por segunda vez por el mismo hecho violentándose el principio non bis in idem pues la suspensión ya estaba fijada por el MSP. Subraya a su vez que la instructora sumariante realizó una calificación subjetiva extralimitándose en sus potestades por no cuanto no debe resolver el asunto de fondo. Señala que en el caso debió actuar la Comisión Honoraria del MSP y no el Tribunal de Ética Médica del Colegio Médico. Las actuaciones malogradas de la Administración causaron perjuicios personales y profesionales al actor. La persecución y acoso laboral quedaron de manifiesto al existir una multiplicación innecesaria e improcedente de trámites administrativos. Agrega que el acto se encuentra viciado por falta de motivación suficiente. II) ASSE, al evacuar el traslado (Decreto No. 689/2024, fs. 59), contestó controvirtiendo los argumentos esgrimidos por el pretensor y defendiendo la legitimidad del acto enjuiciado (fs. 64/70 vto.) La demandada señala que el actor fue individualizado como presunto responsable de una falta administrativa muy grave en virtud de que por Ordenanza Ministerial No, 1100 del 23.8.2022 se dispuso suspenderlo e inhabilitarlo en el ejercicio de la profesión médica. A su vez, el Tribunal de Ética Médica del Colegio Médico, a consecuencia de denuncia presentada, emitió fallo con fecha 21.3.2022 por la cual se dispuso imponer al actor una sanción consistente en la suspensión temporal del Registro de Habilitación Profesional por 6 meses. El fallo de referencia, consideró que se verificaron por parte del denunciado conductas que implicaron un apartamiento de las reglas éticas que rigen la conducta médico profesional, teniendo en cuenta una denuncia presentada por parte de una usuaria de una clínica privada por el Dr. AA. Habiéndose dispuesto el sumario, posteriormente se amplió el procedimiento a efectos de incluir el hecho de que el funcionario, una vez notificado formalmente de la inhabilitación, continuó asistiendo a su lugar de trabajo en las dependencias de ASSE. La Administración consideró que el actor incurrió en falta administrativa muy grave, disponiéndose su destitución. El sumario fue instruido conforme a Derecho respetándose las garantías del debido proceso. Del análisis de las actuaciones surgen elementos de convicción suficiente para afirmar que ha existido violación de los deberes funcionales. En cuanto al quantum sancionatorio, considera que la misma se encuentra dentro las que puede disponer la Administración. En relación al alegado abuso de poder y desviación de poder expresa que de los antecedentes administrativos no se vislumbran tales afirmaciones, siendo de cargo del actor la prueba fehaciente de su existencia. Subraya que no ha existido falta de motivación en la resolución dictada. III) Por Decreto 1647/2024 (fs. 72) se abrió el juicio a prueba, que fue ofrecida por la actora ( fs. 74/78 vto.), documental y por intimación y alega hecho nuevo; y por interlocutoria Nro. 146/2025 ( fs. 165/168) admitiéndose los hechos nuevos y desestimando la oposición de la demanda. El 23.5.2025 se dio cuenta del estado de los procedimientos, y acto seguido, por Decreto 2502/2025 (fs. 171) se dispuso el alegato de las partes, habiendo alegando de bien probado la demandada de fs. 179 a 183, y la actora a fs. 185 a 200 vto. La Sra. Procuradora del Estado se pronunció mediante Dictamen No. 560/2025, aconsejando la confirmación del acto resistido (fs. 203/211 vto.). Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo se acordó la misma en legal forma (fs. 213). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) De los antecedentes surge que el 14.12.2020, el Tribunal de Ética Médica del CMU recibió una denuncia de una usuaria de una clínica privada contra el actor, por situaciones que configuraban apartamiento de las reglas éticas rectoras de la conducta médica profesional. Tal denuncia fue dirimida en el Expediente 129/2020 del Tribunal referido. El 21.3.2022 el Tribunal de Ética Médica: impone al actor la sanción de suspensión temporal del Registro por el período de seis meses, conforme a lo establecido en el art. 28 lit. d) de la Ley N° 18.591 y en el art. 53 lit. D) del Decreto Reglamentario N° 83/2010 (Fs. 26/40 A.A. carpeta verde). El actor interpuso recurso de reposición contra la resolución referida, lo que motivó la Resolución del Tribunal de Alzada del Colegio Médico del Uruguay del 20.5.2022 (Fs. 41/51 A.A., carpeta verde), confirmando el fallo del Tribunal de Ética Médica del Colegio Médico. En atención a ello, el MSP, con fecha 12.8.2022, dicta la Orden Ministerial 1100/2022 suspendiendo e inhabilitando para el ejercicio de la profesión médica al Dr. AA por el término de seis meses - (Fs. 19/20 A.A., carpeta verde). El 22.8.2022 se notifica la Ordenanza Ministerial 1100/2022 al Dr. AA en la casilla de correo electrónico de su letrado patrocinante, (Fs. 101vto./102 A.A., carpeta verde). A su vez, el día 11.10.2022, el actor fue notificado personalmente según surge de la actuación que luce a Fs. 332 (Carpeta Verde). Por resolución 5083/2022 del 3.10.2022, la Gerencia General de ASSE en ejercicio de atribuciones delegadas resuelve instruir sumario administrativo al Dr. AA, con suspensión preventiva y retención de mitad de haberes (Fs. 199 – 200 Carpeta verde). Por Resolución 5094/2022 de fecha 5.10.2022, la Gerencia General de ASSE en ejercicio de atribuciones delegadas, rectifica la Resolución 5083/2022, dejando sin efecto la medida cautelar dispuesta de suspensión preventiva y retención de haberes ya que al en contrarse el Dr. AA inhabilitado la medida cautelar carece de eficacia y en tanto no podrá desempeñar funciones, no percibirá remuneración alguna. Sin perjuicio de ello, dispone la prohibición de ingreso del Dr. AA a cualquier dependencia asistencial de ASSE. Posteriormente, por Resolución 5161/2022 de fecha 11.10.2022, la Gerencia General de ASSE en ejercicio de atribuciones delegadas dispuso la ampliación del objeto del procedimiento, en virtud de que el funcionario, una vez notificado formalmente de la inhabilitación ministerial para el ejercicio de la profesión médica, c ontinuó asistiendo a su lugar de trabajo en las dependencias de ASSE. Finalmente, por Resolución 3100/2023 del 24.5.2023, se resuelve la destitución del actor. III) El Tribunal, en unanimidad, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y confirmará el acto administrativo procesado por los fundamentos que se pasan a exponer. El centro de la controversia está dado por lo que el actor entiende es una situación de persecución y acoso laboral, con multiplicidad de expedientes relacionados cuyo corolario es la Resolución impetrada. De modo sintético, el actor se agravia en que la R esolución atacada, que lo destituye como funcionario público, ostenta varias y graves irregularidades administrativas, con violación al debido proceso, así como a los principios de presunción de inocencia, in dubio pro administrado, non bis in ídem, entre otros. Alega la existencia de incongruencias jurídicas, con violación a las reglas de Derecho, configurándose un accionar con abuso, exceso y desviación de poder por parte de la Administración. Según pasaremos a exponer, no existe mérito para el amparo de la pretensión anulatoria, entendiéndose que la resistida se ajusta plenamente a Derecho, estando debidamente motivada, siendo consecuencia de un procedimiento donde se respetaron y cumplieron to das las garantías del Administrado. El actor se agravia por vicios de forma, y vicios de fondo. Respecto al agravio referente a que debió iniciarse una investigación administrativa y no un sumario, debe destacarse que el caso comenzó con una denuncia presentada el 14.12.2020 ante el Tribunal de Ética Médica del CMU por parte de una usuaria de clínica privada por actos del Dr. AA que configuraban apartamiento de las reglas éticas que rigen la conducta de un profesional médico. Esto llevó a que el Tribunal iniciara el procedimiento correspondiente, el cual se desarrolló con todas las garantías al denunciado, diligenciándose prueba, tomándose declaraciones a testigos y al denunciado. A la vez, este pudo recurrir la resolución que le imponía sanción, siendo su recurso evaluado por el Tribunal de Alzada del CMU. Como fuera relevado, en virtud de tal resolución, se dictó por parte del MSP, la Ordenanza Ministerial 1100/2022 que suspendió e inhabilitó al actor en el ejercicio de la profesión médica por el término de seis meses. Al ser funcionario de ASSE, la demanda da dispuso, por Resolución 5083/2022, rectificada por Resolución 5094/2022, la instrucción de sumario administrativo al Dr. AA en su calidad de funcionario. Constatada como fue la comisión de una falta, se encuentran justificados los motivos para la instrucción de un sumario. Nótese que el actor estaba individualizado como presunto responsable en la participación de conductas reñidas con la ética médica, lo que dio lugar a un proceso dirimido ante el Tribunal de Ética Médica del CMU. De esta forma, no era necesario disponer el inicio de una investigación administrativa para esclarecer lo ocurrido. A su vez, el hecho de que se hubiera resuelto el inicio de un sumario administrativo implica otorgar mayores garantías para el actor al tener la posibilidad de controlar toda la prueba. Tal como explica Cajarville: “Si existieran motivos suficientes para suponer razonablemente que han existido actos o hechos irregulares o ilícitos dentro del servicio o que siendo extraños a él lo afecten directamente, se dispondrá la tramitación de una investigación administrativa, q ue es el procedimiento tendiente a determinar o comprobar la existencia de tales actos o hechos y a individualizar a los responsables. Si existieran motivos suficientes para imputar razonablemente a un funcionario la comisión de una falta administrativa (art. 169), se dispondrá un sumario administrativo, que es el procedimiento tendiente a comprobar la comisión de la falta y determinar la responsabilidad del funcionario imputado (art. 183). Sumario e investigación difieren, entonces, en la existencia o inex istencia de imputación de falta a un funcionario determinado; por ello, desde que en la investigación administrativa fueran individualizados uno o más imputados, debe decretarse el sumario en las mismas actuaciones (art. 184)" (Cajarville Peluffo, Juan Pablo “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Ediciones Idea, Montevideo, 1997, p. 66)”. En este sentido, a modo de ejemplo, sentencias 686/2025, 157/2025, entre otras. En el caso, el accionante fue debidamente notificado respecto de la instrucción de sumario, así como de las resoluciones que rectificaron aspectos o ampliaron el objeto del mismo tal como surge de las actuaciones que lucen de Fs. 350 a 357 (Carpeta verde). Por Acta de Conocimiento de fecha 14 de octubre de 2022 (Fs. 350 Carpeta Verde), la instructora sumariante de la División Investigaciones Administrativas y Sumarios de ASSE notifica al Dr. AA, de acuerdo a lo establecido en el art. 181 del Reglamento de Procedimiento Administrativo, de la Resolución 5083/2022 dictada por la Gerencia General de ASSE por la cual se disponía el sumario administrativo así como también se lo notifica de la Resolución 5094/2022 que r ectifica la anterior y de la Resolución 5161/2022 que amplía el objeto del sumario, adjuntando las resoluciones pertinentes. El 21.10.2022 (Fs. 355 Carpeta Verde), la letrada patrocinante del actor, acusó recibo de recepción de notificación el día 19.10.2022, constituyendo domicilio electrónico. Tal comunicación fue contestada por la Abogada Sumariante, el mismo 21.10.2022 (fs. 355 supra, ibidem), informando que el domicilio constituido se debía declarar mediante escrito firmado por el funcionario sumariado, lo cual fue cumplido el 24.10.2022 según consta a Fs. 356 en escrito firmado por el actor y su abogada. Así, queda probado que el actor fue debida y oportunamente notificado de la Resolución que disponía la instrucción de sumario, así como las subsiguientes que estaban vinculadas a la misma. A su vez, según surge de Fs. 361 de la carpeta de antecedentes administrativos el actor fue citado para audiencia de interrogatorio el 26.10.2022, a la que el mismo concurrió asistido de su letrada patrocinante (Fs. 362 – 364, ibidem). Por tanto, no existió vulneración alguna del derecho de defensa del actor, ni del debido proceso en tanto pudo articular defensas, presentar pruebas y descargos. El 24.2.2023, la Abogada Sumariante elevó el informe final a la Dirección Investigaciones y Sumarios de ASSE (Fs. 433 – 442 Carpeta verde), y el 28.2.2023, se le otorgó vista de las actuaciones (Fs. 446 - 447). El 6.3.2023 (Fs. 451 Carpeta Verde) el actor autorizó a un nuevo letrado patrocinante, constituyendo domicilio electrónico y retirando el expediente en confianza en tal fecha (Fs. 453). Así, el actor evacuó vista el 13.3.2023 en escrito (Fs. 455 a 464, Car peta Verde). Tal vista fue ampliada, denunciando persecución y acoso laboral manifiesto, en escrito presentado el 24.3.2023 (Fs. 465 – 473 Carpeta Verde) De esta forma, no ha existido vulneración del derecho al debido proceso. Los procedimientos se ajustaron a la normativa y en respeto de las garantías del administrado. En cuanto al fondo, tampoco le asiste razón. Habiéndose determinado la falta por parte del Tribunal de Ética Médica del CMU, por comisión de actos reñidos con la ética médica por parte del actor, se impuso una sanción de acuerdo a lo previsto por la Ley 18.591 y su Decreto Reglamentario 83/2010. Impuesta la sanción, el MSP emitió la Ordenanza 1100/2022 del 12.8.2022 que suspendía e inhabilitaba al Dr. AA en el ejercicio de su profesión médica por el término de seis meses. Esto último le fue notificado al actor en la casilla de correo de su entonces abogado apoderado el día 24.8.2022. Así lo expresa la parte en su interposición de recursos administrativos ante MSP (Fs. 430 - 430 vto.). y lo confirma en su interrogatorio, ya dentro del sumario administrativo (Fs. 244 vto . Carpeta Amarilla). En efecto, dijo ya dentro del Sumario: “Tomé conocimiento a partir del 19 de agosto que fue el mensaje que expresé del abogado anterior. Me mandó un mensaje por whatsapp de que hubo movimiento en el MSP por el tema de la Resolución y que teníamos que hablar del Recurso. Me dijo que había movimientos pero no fue claro en que había una Resolución, sino que yo intuí que se trataba de la Resolución del MSP. La Resolución la vi físicamente el 30 de agosto que fue cuando me la pasaron por mail mis abogados anteriores.”. La notificación en tal casilla fue realizada el día 22 de agosto de 2022, según consta a Fs. 245. Estando notificado de tal Resolución de inhabilitación temporal, el mismo, a posteriori, ejerció actos médicos tal como consta de Fs. 179 a 186 (Carpeta Verde) Así, el promotor, realizó actos médicos en el período en que se encontraba inhabilitado a tales efectos. A lo largo del procedimiento quedó demostrado que el actor perdió la condición sustancial que justificaba su cargo en mérito a la inhabilitación, lo cual es causal de destitución a consecuencia de una falta administrativa de carácter muy grave por hechos reñidos con la ética profesional, a lo cual, se le suman agravantes por hechos similares cometidos por el profesional, que merecieron sanciones con suspensión. Sumado a ello, el actor violó los deberes funcionales al continuar desempeñando tareas estando inhabilitado para ello. Habiendo sido notificado debidamente de la inhabilitación, igualmente concurrió a trabajar, incurriendo en una falta administrativa muy grave, merecedora de la sanción en cuestión. La motivación de la sanción, surge tanto del acto atacado como de los antecedentes administrativos, siendo esto ajustado a Derecho de acuerdo a firme jurisprudencia de este Tribunal. A lo largo del procedimiento administrativo se expidieron sendos informes, contra los cuales el actor pudo presentar descargos, cuando no, recursos. Informes que fueron evaluados en consideración de todas las circunstancias, cúmulo probatorio y normativa vigente. Se determinó una falta imputable al actor, se impuso una sanción acorde, inhabilitación temporal, a pesar de lo cual, y a sabiendas, el actor continuó cumpliendo sus tareas. Por tanto, no cabe agraviarse en nula o indebida motivación de la Resolución atacada. Tampoco asiste razón al actor en cuanto a los agravios de violación de los principios de non bis in ídem y non reformatio in pejuis. No se violentó el principio de nos bis in ídem en tanto y cuanto el actor fue sancionado con una inhabilitación temporal a partir de un fallo del Tribunal de Ética Médica del CMU, fallo que fue el corolario de un proceso ajustado a Derecho en que se constató la comisión de una falta grave. Este Cuerpo, en Sentencia 519/2024, manifiesta al respecto: “ Con carácter general, el Colegiado ha sostenido sistemáticamente que este principio no significa que alguien no pueda ser sancionado dos veces por una misma falta, sino que refiere a una cuestión procedimental, que se traduce en el hecho de que nadie puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos ante la misma jurisdicción. Así, en la inveterada jurisprudencia de la Sala se ha expresado que este principio “no proscribe la posibilidad de imponer dos sanciones por un mismo hecho (…), sino el doble enjuiciamiento por un mismo supuesto fáctico; tal ha sido la postura sostenida pacíficamente por la Corporación, conforme con la cual, dicha regla básica supone un principio general de tipo procedimental, que implica que un mismo hecho infraccional no puede ser ve ntilado por la Administración en más de una oportunidad (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo II. FCU. Montevideo. 2008. Págs. 522 y 523; y LORENZO, Susana. Sanciones administrativas. B de F. Montevideo -Buenos Aires. 1996. Pág. 111).” (sentencias Nos. 310/2014, 314/2015, 322/2016, 419/2017, 319/2018, 341/2019, 304/2020 y 802/2023, entre otras)”. Luego, fue destituido por omisión en el cumplimiento de sus deberes funcionales por haber incumplido el promotor con tal sanción, es decir, a pesar de estar inhabilitado por el lapso de seis meses, dentro de ese período, y estando formalmente notificado ta l cual quedó probado, concurrió a trabajar, en violación de la suspensión impuesta. La conducta del actor se aparta de la ética en el desempeño profesional. Ante ello, ASSE se vio en la necesidad de ampliar el sumario a fin de dilucidar este nuevo aspecto, en forma progresiva y no como una duplicación sancionatoria. Dicha ampliación le fu e formalmente notificada al actor, conjuntamente con la instrucción de sumario, sin que esto implique modificar en perjuicio del actor. El pretendido acoso laboral no surge acreditado en tanto en el marco del proceso, el administrado produjo prueba y articuló defensas. Tampoco surge de las actuaciones que la demandada haya actuado con abuso, exceso o desviación de poder. Por último, tampoco puede calificarse de irrazonable o desproporcional la decisión de destitución, en tanto se fundó en la inobservancia del actor como en la existencia de antecedentes negativos. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, en unanimidad, FALLA: Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de la Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Corujo, Dr. Reyes (r.), Dr. Ettlin, Dr. Tovagliare, Dra. Emmenenger. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).