Sentencia Definitiva N° 261/2026

Montevideo, 30 de setiembre de 2026 SENTENCIA Nº261/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “AA CONTRA ESTADO – MINISTERIO DE L INTERIOR. ACCIÓN DE NULIDAD” – Ficha Nº725/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 15 de octubre de 2025, comparecieron en autos los Dres. BB y CC, en representación de AA, impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución N°1659/2024 dictada con fecha 14 de noviembre de 2024 por la Dirección Nacional de Migración del Ministerio del Interior , mediante la cual se le impusieron dos multas de 115.079,06 U.I por haber incurrido en una falta muy grave al impedir el debido control migratorio de las pasajeras del vuelo NºG3 7634, Sras. DD y EE, al amparo de lo dispuesto en los arts. 29 literal k) y 69 de la Ley Nº18.250 , 32 y 33 del Decreto Nº394/009, 31 de la Ley Nº19438 y 1 y 2 del Decreto Nº63/017 (fs. 35 y ss.). 2) En su demanda , la parte actora indica que la resolución le fue notificada con fecha 20 de diciembre de 2024 , habiendo interpuesto los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el 24 de enero de 2025 . Señala que si bien por Resolución Nº261/2025 se desestimó el revocatorio, se configuró la denegatoria ficta el día 12 de agosto de 2025, por no existir pronunciamiento expreso sobre el recurso su bsidiario, y que, en consecuencia, la pretensión anulatoria se dedujo en tiempo útil. 3) Así, relata que el día 17 de febrero de 2024 arribó al Aeropuerto Internacional de Carrasco el vuelo de su aerolínea “G3 7634” desde el Aeropuerto de Guarulhos (San Pablo) en el cual, previo al arribo, se declaró una emergencia que fue comunicada a la torre de control, al detectarse la descompensación de una pasajera , la Sra. DD, cuyo estado de salud califica como “ muy delicado ”; afirma que una vez que los servicios médicos de la Unidad Coronaria Móvil (UCM) fueron informados de la situación, una ambulancia “se apresuró a arribar a la aeronave al momento de su aterrizaje, a los efectos de brindar los primeros auxilios ” (fs. 35 vto.), a la vez que el personal de la Dirección Nacional de Migración se apersonó a la puerta de embarque, pudiendo tomar conocimiento del estado de salud de la Sra. DD, que se encontraba junto a su acompañante, la Sra. EE, sin realizar observaciones de ningún tipo. 4) Asimismo, manifiesta que pese a no existir ningún procedimiento previsto para situaciones de este tipo, el personal de la aerolínea se apersonó ante la Dirección Nacional de Migración para notificarle de la situación al momento del arribo , sin perjuicio de que la Administración ya habría tomado conocimiento de ella; agrega que, además, la demandada tuvo oportunidad de comunicarse con las pasajeras antes de ser retiradas por la ambulancia, pudiendo incluso presenciar el arribo de los servicios médicos, la salida de la pasajera y su traslado (previa estabilización) al centro asistencial más próximo. En tal sentido, expresa que en ningún momento obstruyó o impidió el control migratorio de la Dirección Nacional de Migración, puesto que informó a la Administración de cada movimiento inmediatamente, debiéndose considerar que estaba en riesgo la vida de una persona. 5) Con relación a sus agravios y a los vicios que aquejarían al acto, adujo que éste fue dictado en violación del principio de debido pr ocedimiento administrativo, en tanto, en ocasión de la evacuación de vista presentada el 9 de setiembre de 2024, se solicitó la apertura del período a prueba al amparo del art 71 del Decreto Nº500/991, requiriéndose recabar la declaración de las pasajeras, lo cual fue omitido por la demandada, dictándose la resolución encausada. Dicha irregularidad, alega, supone la ilegitimidad del acto por no haberse permitido a la parte ejercer una manifestación fundamental del debido proceso, contradictorio y verdad material. 6) Por su parte, arguye que el acto se encuentra también viciado en sus motivos, por haber, la Administración, realizado una incorrecta apreciación de las circunstancias de hecho. Así, destaca que la afirmación realizada en vía administrativa, respecto a que la Dirección Nacional de Migración habría tomado conocimiento de la situación de las pasajeras recién cuando la empresa se apersonó a cerrar el vuelo, no se ajusta a la verdad de los hechos; cita la declaración de la Cabo (PA) Sra. FF en la que se da cuenta de que al momento de aproximarse la ambulancia a la aeronave y desc ender las pasajeras, había personal de GG(sociedad operadora el Aeropuerto) observando la situación y que: “Entonces le pregunto al funcionario de GG, quienes eran…y advierto que tiene que hacer el control migratorio. El funcionario se dirigió entonces hacia la ambulancia y cuando volvió me comunicó que una de ellas era hermana de la paciente, y que la señora afirmó que AA se encargaría d e todo…que personal de AA vendría a encargarse del trámite. Luego de ir a comunicárselo a su encargado , Of. JJ (PA) HH, volvimos al hall de arribos para ubicar al personal de AA. Allí se encontraba el supervisor de AA II, quien nos informa que tiene las fotos de los documentos en su celular, y con eso pretendía realizar el trámite migratorio y que le cerráramos el vuelo…”. 7) En esta línea, indica que de acuerdo a la Ley Nº18.250 la competencia para realizar el control migratorio es de la Administración, no siendo ajustado a Derecho que se pretenda responsabilizarla, cuando existe prueba de que su personal tomó conocimiento de la situación y no concurrió a solicitarles los documentos de viaje a las pasajeras , sino que se conformó con la comunicación realizada por intermedio de un trabajador de GG. Sostiene que, pese a lo anterior y a no existir un procedimiento aprobado previamente para estos casos, igualmente su perso nal, de buena fe, se ocupó de digitalizar los documentos y concurrir personalmente a las oficinas de la DNM para poder cerrar el vuel o; allí, aun estando la supervisora en conocimiento de lo sucedido, desconocieron la situación de emergencia, careciendo de toda razonabilidad que se pretenda que una pasajera en estado crítico se apersone a sus oficinas. 8) Adicionalmente, explica que la Dirección Nacional de Migración no posee un protocolo o procedimiento formalmente aprobado para este tipo se situaciones, lo que hace más visible aún la incoherencia de sancionar a la compareciente por una forma de actuación que ni la propia Administración ha previsto. Finalmente, se agravia por entender que se vulneraron los principios de tipicidad, non bis in idem, razonabilidad y proporcionalidad, puesto que: (i) las normas citadas en la resolución fueron cumplidas por la parte actora, no resultando aplicable el art. 59 de la Ley Nº18.250; (ii) no existe norma alguna que prevea una determinada forma de actuar en estos casos , con lo cual, no hay base para sancionar; (iii) ninguna de las normas citadas por la Administración le confiere potestad para sancionar en un caso como el de autos; (iv) se aplicaron dos multas por un mismo hecho y (v) la Administración no ponderó las cir cunstancias del caso (como el riesgo de salud de la pasajera ), no existiendo una concordancia entre el quantum de la sanción y la importancia de la presunta infracción. 9) Realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto Nº 2127/2025 se confirió el correspondiente traslado a la parte demandada, quien compareció a evacuarlo con fecha 26 de noviembre de 2025, bregando por la confirmación del acto y agregando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 58 y ss.). 10) En su contestación de demanda, la Administración explica que el día de los hechos, la actora omitió comunicar a la Dirección Nacional de Migración que su vuelo G3 7634 ingresaría con una pasajera descompensada y su acompañante y que serían trasladadas por ambulancia directamente desde la pista hacia un sanatorio . Al respecto, aclara que: “si bien el personal de AA coordinó con GG la presencia de la ambulancia, nunca notificó a la DNM ”. En tal sentido, indica que existe un procedimiento de estilo establecido para los casos en que un pasajero no puede pasar por el punto de control migratorio, que implica que antes del arribo o una vez en tierra, pero previo a desembarcar, se debe informar a la Dirección para que “el Encargado de turno disponga el envío de funcionarios a la ambulancia o al sitio donde se encuentre el pasajero, a fin de verificar su documentación, constatar su identidad e ingresarlo en el sistema RAMM ” (fs. 58 vto.). Por tal razón, entiende que la inadvertencia de la empresa es de alta gravedad , al haber impedido a la Administración identificar de manera fehaciente a las personas que evadieron el control migratorio, no aportándose, tampoco, constancia médica respecto de las pasajeras. Los hechos fueron recién conocidos por la Dirección Nacional de Migración cuando el supervisor de la actora se apersonó con fotografías en su celular de los documentos de las pasajeras, encontrándose éstas, ya, camino al hospital. 11) A su vez, alega que la aerolínea no puede desconocer que la Dirección es un órgano del Ministerio del Interior, cuyos funcionarios son policías y que, siendo la autoridad migratoria, su intervención es obligatoria e ineludible, encuadrando su comportamiento en el art. 40 de la Ley Nº18.250 y siendo, por el art. 59, solidari amente responsable por el transporte y custodia de los pasajeros hasta que pasen el control migratorio. Todo esto, agrega, fue debidamente explicado en el acto y sus antecedentes, por lo que, la prueba que solicitó la accionante en vía administrativa (referida a la condición de salud de la pasajera y la presencia de su acompañante en el lugar) no comprendía el objeto de las actuaciones, por no haber sido ello controvertido por la Administración, lo que ameritaba su rechazo sin vulneración alguna al debido procedimiento administrativo. 12) Por su parte, con relación al presunto vicio en los motivos, lo controvierte, afirmando que: (i) en ningún momento se exigió a las personas en situación crítica de salud, trasladarse a los boxes de migración sino a la aerolínea que informase la situación para que los funcionarios se apersonaran en el lugar a realizar el respectivo control; (ii) el hecho de que supuestamente un funcionario haya visto un médico en el hall, no implica que debiera conocer la existencia de u na emergencia médica relacionada con el pasajero; (iii) no correspondía a los funcionarios de la Dirección acompañar al médico al avión ya que se encontraban desempeñando lab ores en el punto de control ante una fila de arribos, no pudiendo la Administración conocer que los pasajeros serían traslados sin realiza el referido control; (iv) lo conocido por los funcionarios de la Dirección fue “ a distancia y sin comunicación oficial de la aerolínea o del supervisor de turno ” y (vi) los funcionarios jamás tuvieron a la pasajera delante y esa es la razón por la cual no se les solicitó la documentación. Reitera, asimismo, que el propio supervisor de la empresa reconoció que la documentación fotografiada fue presentada a la Administración luego de que la pasaj era fuera trasladada al Hospital, con lo cual, reconoce el incumplimiento del procedimiento de estilo antes mencionado. 13) Adicionalmente, arguye que la responsabilidad consignada en el art. 59 es inequívoca y no se ve mitigada por la presencia de testigo s o la situación sanitaria de los pasajeros, debiendo la empresa agotar los medios para dar cumplimiento a la normativa, esto es, si la pasajera no podía acudir por sí misma a realizar el control, debió la actora dar aviso a la Dirección y ésta delegaría u n funcionario a realizar el trámite en el lugar. Ello, además, se encuentra reforzado por el art. 62 de la Ley Nº18.250 al indicar que el extranjero no admitido debe ser reconducido, con lo cual, resulta claro que la responsabilidad de la aerolínea persist e hasta el momento mismo del control migratorio, entendiendo que, aun si no existiese procedimiento, la ley establece un deber genérico de custodia y coordinación, no pudiendo la argumentación de la accionante, servir de excusa para “ encubrir conductas que afectan gravemente la función administrativa y contravienen expresamente la normativa migratoria…” (fs. 53). 14) Finalmente, niega la pretendida violación de los principios de tipicidad, non bis in ídem, razonabilidad y proporcionalidad, afirmando que el art. 40 es claro, la obligación de custodia no está condicionada y no requiere de protocolo alguno para ser cumplid a y no hacerlo, sí supone una infracción que debe ser sancionada; la existencia de dos multas se justifica en que se trató de dos pasajeras cuyo control fue omitido, lo que derivó en una falta gravísima que amerita el rigor pecuniario aplicado. En definitiva, brega por la legitimidad de todo lo actuado. 15) Por Decreto Nº2604/2025 se confirió a las partes un plazo de 10 días para proponer prueba, compareciendo en tiempo y forma únicamente la actora, conforme surge de fs. 99 y ss . Conferido el correspondiente plazo, la demandada ofreció prueba sobre prueba y por Sentencia Interlocutoria N°80/2026, la Sede fijó el objeto del proceso, de la prueba y se pronunció respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA . Así, admitió tanto la prueba directa (salvo por la documental en poder de terceros ofrecida por la actora), como la prueba sobre prueba ofrecida por la demandada. Con fecha 24 de abril, la accionante interpuso recursos de reposición y apelación en subsidio, agraviándose, en lo medular por la “prueba por informes” rechazada y la admisión de la prueba sobre pr ueba. Sustanciada la recurrencia, por Sentencia Interlocutoria Nº113/2026, se rechazó la reposición, manteniéndose la recurrida en todos sus términos y disponiendo que el recurso de apelación con efecto diferido, sería franqueado oportunamente. 15) En tanto, estando en audiencia, por Decreto N°1298/2026, la Sede confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 18 y 25 de junio de 2026. Finalmente, mediante Decreto N°1590/2026, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva, entendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, por tratarse de un proceso susceptible de apelación ( atento al contenido del acto ). Con fecha 17 de agosto de 2026, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida. CONSIDERANDO: 1) La Sede amparará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y anulará el acto administrativo accionado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ej ercicio de la acción anulatoria ” (Tarigo, E nrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “ El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la v iolación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo ” (Durán Martínez, A ugusto. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, e sto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimie nto; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, c on relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 48, 55, 56, 151 y 153 del CCA. En este sentido, surge de fs. 112 y ss., del Expediente Nº2024-4-2-0005723 y 2 y ss., del Expediente Nº2025-4-0003985 (A.A – soporte digital) , que la parte actora fue notificada del acto encausado el día 20 de diciembre de 2024 y contra él interpuso y fund ó los recursos de re vocación y jerárquico en subsidio, con fecha 24 de enero de 2025 . Si bien por Resolución Nº361/2025 de fecha 21 de febrero de 2025, se desestimó el revocatorio, no existiendo pronunciamiento expreso sobre todos los recursos, con fecha 12 de agosto de 2025, se configuró, en la especie, la denegatoria dicta de los mismos. La demanda de nulidad fue presentada el día 15 de octubre de 2025, de forma tempestiva (fs. 35). Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de esta litis se ubica en determinar la legitimidad o ilegitimidad del acto mediante el cual se le impusieron a la actora, las sanciones antes mencionadas. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, la Sede, por Sentencia Interlocutoria Nº80/2026, fijó el objeto del proceso en los siguientes términos: “determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución Nº1659/2024 dictada por Dirección Nacional de Migración del Ministerio del Interior (DNM – MI) con fecha 14 de noviembre de 2024, mediante la cual se le aplicaron a la aerolínea, dos multas de 115.079, 06 U.I cada una, por no haber comunicado en tiempo y forma que uno de sus vuelos aterrizaría con una pasajera en situación de emergencia médica, impidiéndose el control migratorio que atañe a la DNM; o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido, por haber sido éste dictado en apego a la regla de derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) se vulneró el principio de debido procedimiento por no abrirse período alguno de prueba en vía administrativa; (ii) el acto se encuentra viciado por error en sus motivos por haber, la Administración, realizado una errónea apreciación de las circunstancias de hecho y (iii) se vulneraron los principios de tipicidad, non bis in ídem, razonabilidad y proporcionalidad”. Por su parte, el objeto de la prueba fue fijado en: “acreditar los extremos delimitados previamente en los puntos (i), (ii) y (iii)”. Asimismo, con relación a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se tuvo por admitida y agregada la documental de la parte actora, sin perjuicio de las observaciones realizadas y cumplidas con posterioridad, así como los antecedentes administrativos presentados por la parte demandada . Por su parte, se admitió también la testimonial propuesta por la actora y la requerida por la demanda da como prueba sobre prueba (limitándose el objeto de la declaración). Por el contrario, se rechazó la prueba en poder de terceros solicitada por la accionante por las razones allí manifestadas y que fueron confirmadas por Sentencia Interlocutoria Nº113/2026. 4) Hechos admitidos y no controvertidos De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas aquellas cuestiones que, siendo controvertibles , no fueron controvertidas por la contraria (siempre que fuesen hechos personales o de terceros que pudo o debió conocer) , ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada al respecto (carga de la sustanciación y controversia). En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba - aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto expresa como tácita…” (Tarigo, E nrique. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario” (Viera, Luis. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). Tal como puede a preciarse de los libelos iniciales de las partes , de sus alegatos y fuere determinado por Sentencia Interlocutoria Nº80/2026, no existe controversia en cuanto a: (i) las personas involucradas en los hechos; (ii) fecha en que ocurrieron los mismos; (iii) la situación de salud de la Sra. DD; (iv) el aviso realizado por la accionante sobre la emergencia médica a la torre de control; (v) la concurrencia de personal de la accionante a los boxes de migración con fotografías de los documentos de viaje de l as pasajeras; (v i) inexistencia de comunicación formal de la aerolínea a la Dirección Nacional de Migración sobre la situación antes de que su personal se apersonase con las fotografías antes referidas; (vi i) al momento de exhibir tales documentos fotográficos, las pasajeras ya habían bajado del avión y (viii) que, al final del día, la Administración no pudo efectuar el control migratorio respectivo. En puridad, el centro fáctico de controversia radica en determinar si: (i) la Dirección Nacional de Migración tuvo conocimiento de la situación antes de que el personal de la aerolínea se apersonara en sus boxes ; (ii) dicho conocimiento fue hábil para ejercer el control migratorio y (iii) tuvo oportunidad de realizar tal verificación antes de que las pas ajeras dejasen el aeropuerto. Una vez dilucidados los aspectos fácticos que vienen de referirse, corresponde, desde el punto de vista jurídico , determinar si: (i) existió un error en los motivos del acto y (ii) se vulneraron los principios de debido procedimiento, tipicidad, non bis in idem, proporcionalidad y razonabilidad. En este sentido, tampoco corresponde que la Sede se pronuncie sobre aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora como causales de nulidad en su demanda, postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manual de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso fina l prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Lo anterior es sin perjuicio de la aplicación del principio “ iura novit curia” para los casos en que las partes sin mencionar el vicio o la causal de nulidad de forma expresa, lo hayan descripto en sus comparecencias. Definidos los aspectos que son objeto de análisis y prueba, corresponde ahora realizar la valoración de la prueba diligenciada en autos y el análisis jurídico del caso. 5) Valoración probatoria y análisis jurídico 5.1) Sobre la presunta vulneración al debido procedimiento administrativo Tal como se adelantó, la parte actora se agravia por entender que la Administración omitió la apertura del período a prueba cuando había sido expresamente solicitado, al ofrecer la declaración de las pasajeras en cuestión, en vía administrativa. La demandada, por su parte, rechaza tal agravio indicando que el lo estuvo fincado en la falta de relación de dicho me dio de prueba con el objeto del procedimiento administrativo, no habiéndose controvertido la situación de salud de las pasajeras. Pues bien, la Sede entiende que le asiste razón a la demandada en cuanto del escrito de evacuación de vista de fecha 9 de seti embre de 2024, se trasunta que con tal prueba pretendía acreditarse el estado de salud de la pasajera y la conversación que, al respecto, pudiesen haber tenido su acompañante y el personal de AA. Sin embargo, como bien indica la Administración, en ningún momento fue objeto del procedimiento determinarlo; no se controvirtió que existiese un quebranto de salud ni, tampoco, su gravedad. El procedimiento estuvo destinado a determinar cómo actuó la empresa ante ello, a efectos de realizar el control migratorio. Por ende, si bien la Administración se encuentra obligada a abrir el período de prueba cuando existen elementos para hacer lo y, aún cuando no mediase pedido de parte puede hacerlo de oficio , también debe analizar si, an te una solicitud, la prueba propuesta es admisible, pertinente, conducente, necesaria. En la especie, la ofrecida era manifiestamente impertinente, en tanto: “(…) consiste en que la afirmación de la existencia o la inexistencia del hecho que con ese medio probatorio se quiere acreditar integre el objeto de la prueba. De esta manera será pertinente todo medio probatorio con el que s e pretenda acreditar la afirmación de la existencia de un hecho que integra el objeto de la prueba. Y, de igual forma, aun cuand o el hecho que se afirma que existe o que no existe forme parte del “objeto del proceso”, el medio de prueba será impertinente si tal existencia o inexistencia no forma también parte del “objeto de la prueba” (ABAL OLIÚ, Alejandro. Admisibilidad, pertinencia, conducencia y necesariedad de los medios probatorios. Revista Uruguaya de Derecho Procesal. Montevideo. 2010. P.p. 781 y ss.). Por ende, su no diligenciamiento estuvo fundado. Ahora bien, sí se observa que, aun cuando se informó y explicó dicho rechazo, éste no fue recogido en un acto administrativo anterior o, incluso, en el sancionatorio, con lo cual existe s í, una omisión o irregularidad. Sin embargo, analizada ésta de cara al resto del procedimiento, se enti ende que no tiene la trascendencia requerida para generar nulidad, tal como lo ha dicho el Tribunal de lo Contencioso Administrativo : “En lo que refiere al principio general de trascendencia, resulta pertinente poner de relieve que no todo vicio adjetivo o procedimental determina la nulidad del acto. Para que ello ocurra, el defecto debe haber provocado una indefensión real o impedido el cumplimiento del fin del acto” (Sentencia N°238/2026)”. 5.2) Sobre la aplicación de los principios de legalidad, non bis in ídem y su relación con los motivos del acto Tal como viene de verse, uno de los agravios que se alega es una presunta vulneración al principio de tipicidad (integrante de la legalidad) y la forma en cómo la Administración valoró las circunstancias del c aso para asignar responsabilidad; por ende, en puridad, además de tales principios, se están cuestionando los motivos de hecho y de derecho del acto. Ello, puesto que, al decir de Ruocco y Delpiazzo, los motivos del acto son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si los hechos no existen o no s on como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motivos ” (RUOCCO, Graci ela y DELPIAZZO, Carlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41). Así, previo a referir a la tipicidad, corresponde mencionar , como ya ha sostenido esta decisora en anteriores pronunciamient os, que : “(…) para explicar la relación existente en la especie, entre los dos aspectos antes mencionados, cabe referir a la aplicación de los principios del Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador, los que a criterio de esta decisora forman parte de un ius puniendi estatal único y que se divide o exterioriza de diversas maneras; por lo tanto, todos los principios que lo informan son aplicables a las múltiples manifestaciones que puede tener, sin perjuicio de valorar tal aplicación en base al bien jurídico que se tutele y a las circunstancias del caso …” (Sentencia Nº57/2025 , 250/2026, entre otras, resaltado agregado). Tal postura ha sido sostenida también por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al afirmar que: “ En suma, los principios inspiradores del orden penal, entre otros, como el de legalidad, culpabilidad, "non bis in idem", proporcionalidad y presunción de inocencia, etc., son de aplicación al Derecho Administrativo sancionador, más allá de los matices que puedan considerarse en mérito a la autonomía de ambas disciplinas ” (Sentencia N°61/2017, destacado agregado). Puntualmente en lo que refiere a la tipicidad, nótese que la actora aduce que su conducta no se encuentra tipificada como infracción y , refiriendo a la normativa citada por la demandada para sancionarla, indica que si bien no se cuestiona que tenga potestad sancionatoria, no se encuentra habilitada para aplicarla en este caso, por no r eferir ninguna de las normas citadas a la conducta desplegada por AA (fs. 44). En efecto , el principio de tipicidad o mandato de tipificación, refiere, al decir de Nieto, a: “(…) la vieja exigencia de la “ lex certa ” y con lo que habitualmente suele llamarse “ principio de determinación (precisa) ” y más recientemente todavía “principio de taxatividad ” cuyos confesados objetivos estriban en proteger la seguridad (certeza) jurídica y la reducción de la discrecionalidad o arbitrio en la aplicación del derecho. En sustancia consiste en la exigencia… de que los textos normativos describan con suficiente precisión… las conductas que se amenazan con una sanción , así como estas mismas sancione s” (NIETO, A lejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editoral Tecnos. España. 2012. P.p. 260, resaltado agregado). Balbín, por su parte, al estudiar el principio nullum crimen, nulla poena sine lege, exige: “la precisión por parte del legislador de los hechos punibles y de las penas, sin perjuicio de que éste puede dejar librado al Poder Ejecutivo la reglamentación de las circunstancias o condiciones concretas de las acciones reprimidas o, en su caso, los montos de las penas dentro de un mínimo y máximo, pero no la creaci ón de nuevas infracciones, la imposición de nuevas sanciones como sucede en la Resolución y de montos que no están dentro de los límites fijados previamente en una ley” (BALBÍN, Carlos. Curso de Derecho Administrativo. T. I. La Ley. 2008. Argentina. P.p. 814). En tal sentido , a nivel nacional y haciendo referencia expresamente al ámbito administrativo sancionador, Ruocco ha explicado que: “ Es en este aspecto del principio de legalidad que adquiere particular relevancia el principio de tipicidad, en cuanto exige la delimitación concreta de las conductas que se hacen reprochables a efectos de su sanción …No se puede ser tan riguroso en la aplicación del aforismo latino “nullum crimen sine lege” en el campo del poder sancionatorio administrativo, sino que se advierte una mayor flexibilidad en la apreciación de la descripción de las conductas, aunque sin dar lugar a la arbitrariedad, situación que eventualmente podría plantearse con definiciones imprecisas o genéricas…La rigurosidad que no se exige a la ley se de be exigir al reglamento, que no puede dejar librado al aplicador la descripción de la conducta punible…” (RUOCCO, Graciela. “La Infracción Administrativa: Principios de Legalidad, Tipicidad y Prescripción”. Derecho Administrativo Sancionador. La Ley. Uruguay. 2025. P.p. 98 y ss., destacado agregado). Ahora bien, tales desarrollos doctrinarios deben ser concretizados en la praxis y, para ello, resulta central considerar dos aspectos. Uno, que el cumplimiento del principio de legalidad no se relaciona con la literalidad de la norma (en cuanto a la desc ripción de las conductas punibles); lo que éste exige es que, como el ejercicio de la potestad sancionatoria implica una limitación de un derecho y además, es una competencia (un elemento de ella, más bien) debe ser conferido por norma legal o constitucional a la Administración ; debe existir en tal norma una descripción lo suficientemente clara, que podrá ser complementada o concretizada por una norma de rango inferior, aunque no reformada o innovada. En la norma legal debe existir una razonable descripción de las conductas punibles y la forma en que pueden ser sancionadas que le permita a la persona prever cómo se está limitando su derecho, viniendo la norma reglamentaria a concretizar, detallar o complementar tales aspectos. Aquí se ve claramen te cómo el principio de tipicidad (originario del Derecho Penal) se aplica al ámbito del Derecho Administrativo Sancionatorio, pero con matices. Conforme se indicó , la tipicidad no es sinónimo de literalidad, sino que, como siempre que nos encontramos frente a una norma, para desentrañar su sentido o qué situaciones quedan incluidas en su descripción, debe realizarse una interpretación del precepto puntual , en tanto, al decir de Guastini: “la decisión interpretativa consiste en escoger un significado en el ámbito de los significados identificados (o identificables) por medio de una interpretación cognitiva…” (GUASTINI, Riccardo. Interpretación y construcción jurídica. Isonomía Nº43. P.p. 11 y ss.), lo que implica que la interpretación es una actividad decisoria en la que esta magistrada debe asignar significado a la norma, considerando su contexto. Dos, que cuando se analiza la aplicación del principio de tipicidad en el marco del ejercicio de la función administrativa y, puntualmente, en torno a una sanción, ésta debe desenvolverse en un procedimiento . En otras palabras: como la imposición de una sanción gen era un perjuicio al particular, deben existir una serie de actuaciones donde se expliciten las razones que llevaron a tal decisión y se posibilite el ejercicio del derecho de defensa y, esto, tratándose de la Administración, se enmarca en un procedimiento administrativo. En dicha secuencia de actos, debe observarse una cierta coherencia en el actuar estatal, esto es, el motivo por el cual se sanciona (la conducta puntual de la persona) debe razonablemente coincidir con las normas que la propia Administración alega como vulneradas y, por ende, con la descripción infraccional descripta en la disposición normativa. Por ello, para analizar a cabalidad si existió una vulneración del principio de tipicidad, deben analizarse de forma conjunta los motivos de hecho y derecho del acto, la descripción de la conducta incluida en la ley y la existencia de la congruencia antes mencionada. Veamos: En primer lugar, corresponde interpretar la forma en cómo se produjeron los hechos del caso, para lo cual deben hacerse un racconto de todo lo actuado en vía administrativa, así como referir a la prueba producida en vía jurisdiccional. Así, conforme surge de fs. 2 de los A.A, las actuaciones se inician con un reporte de la Oficial (PA) Sra. HH, en el cual da cuenta de que el 17 de diciembre de 2024 arribó el vuelo en cuestión y: “se omitió por parte de dicha empresa informarnos que en el mencionado vuelo ingresaría una pasajera descompensada a quien la esperaba una ambulancia, para ser llevada por pista hacia el san atorio. El personal de AA solicitó a GG la ambulancia, coordinando el ingreso sin ponernos en conocimiento de tal situación. Una funcionaria de esta inspectoría observa que un médico va hacia el avión recién aterrizado y una ambulancia en pista, por lo que solicita al personal de AA los documentos del pasajero que estaba siendo trasladado . Personal de AA nos informa que la ambulancia ya se fue con la pasajera quien dicen es DD y su acompañante quien dicen es EE, mostrando una foto en su celular. Ante esa situación corresponde no ingresar a dichas pasajeras en el vuelo ya que no nos consta que sean quienes ingresaron y no tuvimos los correspondientes documentos a la vista en tiempo y forma”. De fs. 7 y s s., lucen las actas con las declaraciones testimoniales recabadas en vía administrativa que, como ya ha dicho esta magistrada en anteriores pronunciamientos: “ no pueden ser valoradas exactamente como prueba testimonial en la medida en que, para serlo, deben ser recabadas en audiencia con los requisitos que el CCA impone para el desarrollo de las mismas, pero puede ser útil para contribuir al relato de hechos que la Sede debe formarse ” (Sentencia N°253/2026, entre otras). En efecto, tal como se indicará a continuación, los funcionarios del Ministerio del Interior declararon todos en términos coincidentes, destacando el tono con el que el supervisor de AA se habría dirigido hacia ellas, que éste habría indicado no saber cómo proceder en estos casos y que lo que procuró fue realizar el control migratorio con la foto de los pasaportes, luego de retiradas las pasajeras en la ambulancia. Sin perjuicio de tales coincidencias, se releva una discordancia entre las declaraciones de las tres te stigos que presenciaron el momento en que el personal de AA intentó hacer el control migratorio y otra funciona que visualizó por sí misma, el momento en que el médico ingresaba al avión, bajaba la paciente, etc., y que habría sido quien avisó a su jefe de la situación. Tal discordancia radica en que, esta testigo indica que cuando puso en conocimiento a su jefa, Sra. HH y ésta, en su calidad de encargada de turno, se apersonó donde estaba el Sr. II intentando realizar el cierre del vuelo, recién se estaría retirando la ambulancia con las pasajeras , mientras que las restantes funcionarias manifiestan que ya se habría ido. Véase que la Sra. FF afirma que: “ llamó mi atención un médico subiendo por la escalera mecánica dirigiéndose hacia la mang a; pasados unos minutos, observo una ambulancia en la pista. Me acerco a la puerta de salida, consultando con un funcionario de GG qué es lo que estaba ocurriendo, y mientras el me informa que AA solicitó ambulancia media hora antes de que ate rrizara el vuelo, veo a la distancia que desde el ascensor baja una pasajera en silla de ruedas con dos acompañantes, y van hacia la pista, donde estaba la ambulancia. Entonces pregunto al funcionario de GG, quiénes eran esas personas que acompañaban a la paciente, y advierto que tienen que hacer el control migratorio… El funcionario de GG afirmó que personal de AA vendría a encargarse del trámit e. Luego de ir a comunicárselo a la encargada, Of. JJ (P A) HH, volvimos al hall de arribos para ubicar al personal de AA. Allí se encontraba el supervisor de AA II, quien nos informa que tiene las fotos de los documentos en su celular…Al comunicarle que necesitaba los documentos y verificar la identidad de los pasajeros, en tono despectivo y minimizando esta falta grave, nos dijo que la ambulancia se había ido hace mucho rato (yo vi que no fue así) ”, mientras que otra de sus compa ñeras, indicó: “ Se trataría de dos personas que se retiraron en una ambulancia, antes de pasar por Migración. Una de ellas, se sentía mal, y la otra, sería su acompañante … según sus dichos, el médico y la ambulancia estuvieron afuera con los pasajeros durante varios minutos…” (Sra. KK). Así, la Sede se remite a las restantes declaraciones obrantes en vía administrativa, citándose a continuación (por ser representativa de las demás) la de la testigo, Sra. HH: “Aproximadamente a la hora 16, la funcionaria Cabo (PA) FF ingresa a la oficina de esta inspectoria para ponerme en conocimiento que había visto un médico de la coronaria subir al avión, y una ambulancia estacionada en la pista. En tanto que tamb ién observo personas procedente del avión subir a dicha ambulancia . Acto seguido, enterada de esta situación, le ordeno a la Cabo FF, que busque al personal de AA para que nos informen qué está sucediendo, al tiempo que llamo a la supervisora de GG, MM, para preguntarle si se había solicitado una ambulancia para dicho vuelo, y de ser así, porque no se me informo, a lo que ella responde, que fue personal de AA que solicitó la ambulancia, y que manifestaron que comunicarían a todas las autoridades. Salgo al hall de arribos y encuentro al supervisor de AA, II, intentando realizar el trámite migratorio a dos personas con las fotos de sus documentos . A lo cual las funcionarias Cabo (PA) NN, Agte (PA) ÑÑ y SOM OO, le explican que no es así el procedimiento, sino que es personal y con el documento hábil del viaje, él se altera elevando el tono y me dice "¿vos pensás que voy a parar una ambulancia por vos?" En ese momento le pido que baje el volumen de su voz a lo que me dice que nunca le había pasado una situación así, pero que había corroborado arriba del avión que eran uruguayas y no iban a tener inconvenientes de ingresar. Es por eso, que le tomó foto a sus documentos para hacer é 1, el ingreso. Y que lo único que quería era ingresar a las dos pasajeras, y cerrar el vuelo. En ese momento le explico cómo es nuestro procedimiento (avisar a migración antes que aterrice el avión para disponer un funcionario que se apersone a constatar la situación, y revisar la documentación), el cual él ya debería conocer por su condición de supervisor de AA…”. En cuanto al Sr. II, este describió los hechos de la siguiente forma: “Nos llaman desde GG, avisando que desde torre de control informaron que el avión declaró emergencia para solicitar asistencia médica al arribo con ingreso de ambulancia. GG se encargó de coordinar tanto ambulancia como médico de UCM en puerta. Una vez estando el avión en tierra me apersono a la aeronave para ver como transcurría la situación como representante de la compañía, para obtener de primera mano los detalles de los hechos . Allí me encuentro con que los médicos me informan que por el estado de la paciente (" no respondía a los estí mulos") debía ser trasladada en ambulancia a un centro asistencial. Se decide que la pasajera sea trasladada al centro junto a una acompañante, que era una de sus hijas, por lo que decido tomarle foto a los documentos de identidad de las clientas, para dar informe a la autoridad de Migración . Una vez trasladada la paciente, me libero y procedo a presentarme ante Migración para notificarlos de los hechos. Una vez allí, hablo con la Encargada de Turno PP, quien me explica que no era posible realizarlo de esa forma, ya que pasajeros se habían ido y yo no soy la autoridad competente para darle el ingreso al país a una persona, sino que Migración debía constatar su identidad, pudiendo apersonarse personal de la Dirección previo a retirarse la ambulancia…” (resaltados agregados). En el informe de la División de Coordinación Inspectiva - Inspectoría de Aeropuerto Internacional de Carrasco de fs. 21 A.A, se reconoce que: “no existe protocolo para los casos en los que existen motivos sanitarios que impiden al pasajero presentarse ante el control migratorio, pero sí procedimiento de estilo . Este último consiste en que, previo al arribo del vuelo (o una vez arribado pero sin haber bajado los pasajeros) la aerolínea le comunica a nuestra Dirección que existe/n per sona/s que no se encuentran en condiciones físicas de apersonarse a los boxes de Migración, por lo que se dispone por parte del Encargado de turno, enviar personal de nuestra Dirección hacia la ambulancia (o donde se encuentre el pasajero que necesita asistencia médica) a controlar su documento de viaje y constatar que la persona es quien dice ser; posterior a ese momento se ingresa a el o los pasajeros al sistema RAMM…”. Luego de los trámites de estilo y compartido el informe precedente por las jerarquías, se confirió vista a la accionante, quien, en sus descargos de fs. 55 y ss., se defendió de forma similar a la que lo hizo en la demandada de nulidad, solicitando como prueba, las declaraciones testimoniales de las pasajeras y las conversaciones de WhatsApp con el Sr. II. Los descargos fueron exhaustivamente valorados (y no compartidos) por la Administración a fs. 93, actuación en la cual, además, se hizo referencia a la impertinencia de la prueba (por no haberse controvertido la situación médica de la pasajera). A la postre, fue dictado el acto administrativo impugnado. En vía jurisdiccional, como se adelantó, compareció también el Sr. II, quien, en términos similares a lo declarado en vía administrativa, indicó: “ el dia del acontecimiento me inform an desde operaciones del aeropuerto la empresa GG que el comandante en vuelo solicito una emergencia médica por una pasajera en una situación de emergencia médica , acordamos con la empresa que gestiona el aeropuerto que desde el aterrizaje hub iera ambulancia y médicos disponibles esperando a la apertura de la puerta de nuestro avión. Una vez que aterriza el avión yo como responsable en ese momento me dirijo a la puerta del avión para entender la situación y primero entran los médicos para evalu ar a la paciente a lo que yo no tenia una injerencia directa sino esperar a que los médicos atendieran, había que bajarla del avión y los médicos dado el estado grave en el que indicaban se encontraba, deciden realizar el traslado desde el avión por la pas arela la bajan por ascensor para ponerla en ambulancia y estabilizarla , una vez que la habían trasladado hacia la ambulancia me dirijo al comandante que tenía la documentación de la pasajera y su acompañante que era su hija, tomo foto de esa documentación para notificar a Migraciones estando aun las personas en el aeropuerto , me dirijo allí con la información de las pasajeras a lo cual me informan que no era de esa forma el trámite , me indican que existe un procedimiento el cual no conozco que sea estricto y específico sobre el accionar en estos casos de emergencia. No me dijeron cuál era dicho procedimiento. Los funcionarios de Migraciones hablan con el jefe por teléfono para indicar lo sucedido a lo cual me dan para hablar con él y me indica que no iban a cerrar el vuelo porque no era la manera lo iban a pasar a jurídica. Yo me ofrecí para colaborar en algo, para ir a buscar el documento donde estuviera internada la paciente pero no fue de recibo sino la decisión fue elevarlo a jurídica”. Asimismo, específicamente preguntado sobre el momento en que se dirigió a los boxes de la Dirección Nacional de Migración, respondió: “ fue presencial cuando trasladaron a la paciente a la ambulancia, yo concurrí a Migraciones, ella no fue trasladada de forma automática, est uvieron un tiempo tratando de estabilizarla. Si, todavía había tiempo”; agregó que desde los boxes podía verse la ambulancia y a las pasajeras, y que exhibió: “ el documento con nombre completo y me ofrecí cuando me apersoné a conseguir los documentos físicamente y tenía el número de contacto”. A su vez, preguntado por la parte demandada sobre si recibió una comunicación formal de la Dirección sobre el control migratorio de las pasajeras, indicó que por escrito no; en cuanto al tiempo transcurrido, expresó: “la comunicación que el avión hace para la torre de control es desde que el avión llama son unos 10 minutos aproximadamente … desde que el avión abrió puerta, las atendieron y las bajaron habrán transcurrido 5 o 6 minutos que yo presencie ahí con ellas y de spués me dirigí a Migraciones que habrá sido 1 minuto o minuto y medio, tiempo en el cual recién estaba siendo bajada la pasajera en el ascensor y trasladada a la ambulancia . No tengo el tiempo exacto hasta que se fue pero estuvo un tiempo siendo estabiliz ada. Pudo estar 10 minutos, fue menos de una hora, no se exacto. Toda la situación era visible sin yo antes tener que avisarles porque es de vidrio y se ve.”. Por su parte, en cuanto a la decisión de actuar de esa manera y el estado de la pasajera explicó que: “no me dijeron cuál era el estado de salud especifico sino por la urgencia y además de que la pasajera no respondía a estímulos denotaba la urgencia de la situación y de tener que tomar decisiones rápidas…me consta porque mantuve contacto telefónico con la hija y de no ser por el accionar rápido de tripulación, equipo en tierra y los médicos fue lo que determino la sobrevida aunque sigue grave”. También ante esta Sede comparecieron los Sres. QQ y HH (ofrecidos como prueba sobre prueba para declarar sobre la credibilidad de los testigos propuestos por la accionante y lo que éstos pudieron haber percibido). El primero, en lo medular, manifestó no haber visto lo ocurrido con el vuelo en cue stión porque “ estaba haciendo unos mandados…no estaba en el aeropuerto”, conocer al Sr. II y no tener nada para indicar sobre “lo que vieron o su credibilidad”. La segunda relató haber visto lo sucedido desde lejos al dirigirse a los boxes de migración y que: “él era el supervisor ese día tengo entendido de la compañía AA, supongo que vio todo , yo no lo vi a él desde donde yo estaba en ese momento . No lo vi apersonarse en ningún momento por una cuestión relacionada a esto, ante los funcionarios de la DNM. Fui yo hasta el avión y ahí lo vi, no fue él a mi , cuando yo llegué estaba la ambulancia abajo, yo nunca la vi a la pasajera ni a la acompañante. Como encargada de turno de ese día pidiendo por favor que me mostraran los documentos. Después de esto fue el Sr. II hasta Migraciones”. En segundo lugar, corresponde referir a las reglas de valoración probatoria a considerar y explicitar cómo, en la especie, la Sede ha realizado dicha actividad. Tal como se verá a continuación, el estándar de prueba a c onsiderar en materia sancionatoria implica que las conductas imputadas a la presunta infractora deben ser probadas “ más allá de toda duda razonable ”, siendo, por ende, carga de la demandada probarlo en vía administrativa , por ser quien pretende tal imputac ión, tener mayores poderes de averiguación y, además, por regir respecto del particular, la presunción de inocencia. Así, valorada la prueba obrante en autos de forma integral y contextual, la Sede entiende que la Administración no logró acreditar un aspecto central y previo (para luego poder determinar que existió un incumplimiento de la normativa), esto es: (i) que existe un procedimiento especifico obligatorio para estos casos y (ii) que, con la información aportada por la accionante en ese momento, se vio privada de realizar, de alguna forma hábil, el control migratorio de las pasajeras. Por el contrario, la actora ha probado en vía jurisdiccional que: (i) el piloto del avión dio aviso a torre de control sobre la situación médica antes del arribo; (ii) la empresa concesionaria del aeropuerto y encargada de su gestión estaba en conocimiento de la situación y gestionó la asistencia médica; (iii) los oficiales de turno vieron la presencia de una ambulancia abajo del avión, a la que subían pasajeras, una de ellas en silla de ruedas; (iii) tomaron conocimiento antes de que se retirase la ambulancia de que no se había realizado aú n el control migratorio y (i v) personal de la aerolínea, luego de bajada la pasajera del avión, mientras estaba siendo trasladada a la ambulancia para estabilizarla y luego ser transportada a un centro médico, se apersonó ante los funcionarios de la Direcc ión Nacional de Migración, a efectos de realizar el control migratorio de las pasajeras. Tales conclusiones se extraen de los siguientes elementos probatorios: (i) si bien sobre todos los testigos pesaba una circunstancia de sospecha por ser empleados o funcionarios de las partes, la Sede, a través de los elementos que le confiere la inmediación y por la forma en que declararon, no observa elementos para quitarle s eficacia probatoria, sin perjuicio de las contradicciones que a continuación se referirán (art. 157 CGP); (ii) el Sr. II declaró de forma coincidente en ambas instancias, extrayéndose de su declaración que él tomó conocimiento a través de Puerta del Sur, quien a su vez fue informada de la situación en mérito al aviso realizado por el piloto de la aerolínea a la torre de control; (iii) luego de tomar conocimiento del estado de la situación durante algunos minutos en el avión y cuando aún las pasajera s no se habían retirado del aeropuerto, se dirigió a realizar el control migratorio; (iv) todos los testigos han indicado haber visto, de una forma u otra, que había una ambulancia o médicos ingresando al avión y que de éste bajó una persona, trasladada en silla de ruedas; (iv) existen incongruencias en la declaración de la testigo Sra. HH (funcionaria encargada del turno ese día), puesto que primero indicó haber tomado conocimiento de la situación por otra funcionaria, haberle pedido ir donde el personal de AA y encontrarse recién con el Sr. II cuando éste estaba intentando hacer el control migratorio: “Salgo al hall de arribos y encuentro al supervisor de AA, II, intentando realizar el trámite migratorio a dos personas con las fotos de sus documentos…” (fs. …). Luego, en vía jurisdiccional afirmó lo contrario : “ No lo vi apersonarse en ningún momento por una cuestión relacionada a esto, ante los funcionarios de la DNM. Fui yo hasta el avión y ahí lo vi, no fue él a mi”. (v) aun cuando hubiese ido al avión (mientras ella misma dice haber visto a la ambulancia abajo del vuelo) o efectivamente hubiese ordenado “a la Cabo FF, que busque al personal de AA para que nos informen qué está sucediendo…”, perdió dos oportunidades para cumplir con el procedimiento que, de acuerdo a sus dichos, correspondía aplicar: apersonarse en el avión, para ver a los pasajeros, sus documentos y controlar su identidad. (vi) también existen discordancias entre las declarac iones de las funcionarias en cuanto algunas (que dicen no haber presenciado los hechos) afirman que el supervisor les habría dicho que la ambulancia se había retirado y la que sí los presenció (Sra. FF) y la encargada (Sra. HH), afirman que ya enteradas de la situación vieron a la ambulancia abajo del avión o que, tenían certeza de que no se había retirado aún. En efecto, se reitera que, analizadas todas las pruebas, contrastadas entre sí a la luz de la sana crítica y reglas de la experiencia, que no son otra cosa, como enseñaba Couture, que: “las reglas del correcto entendimiento humano. En ellas interfieren las reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia de juez” (Couture, Eduardo. Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Buenos Aires. 1990. P.p. 192), esta magistrada tiene plena convicción de que cuando el Sr. II se apersonó a efectos de realizar el control migratorio, aún había tiempo de verificar la identidad de las pasajeras y que se actuó de tal manera por la urgencia de la situación de salud de la pasajera, no existiendo un procedimiento formal de actuación e n estos casos , que le exigiese a la accionante actuar de otra forma. Sumado a ello, nótese que si bien se comprende lo inesperado de la situación para todos los intervinientes y que los funcionarios esperasen efectuar el control como usualmente lo realizan , ante situaciones excepcionales, deben aplicarse medidas excepcionales. Ante ello, la Sede no puede hacer más que preguntarse: ¿Por qué, viendo la situación o, apersona da la Oficial HH, supuestamente, en el avión, no le requirió la documentación a las pasajeras? ¿Por qué no priorizó la Administración el control migratorio que con justa razón tanto la preocupa y prefirió, dejar pasar la oportunidad de hacerlo, para ocuparse únicamente de sancionar a la actora? Bien pudo, controlar los documentos e identi dades y luego analizar internamente cómo proceder con la empresa, pero no lo hizo. Ello determina que no pueda, luego, pretender imputar toda la responsabilidad a la accionante por la omisión de un control que tuvo oportunidad de hacer. Sí es razonable es perar que se d é aviso de la situación para poder hacer el control, pero no es razonable exigir, sin norma alguna, que el control sea hecho de una forma específica y luego, sancionar rigurosamente, como sucede en este caso. Ello no quita que haya resultado, por lo menos desatinado, pretender por parte de la actora que se realizase un control migratorio únicamente con fotografías de su celular. Sin embargo, en tanto, como veremos a continuación, no fue éste puntualmente el objeto del procedimiento y la sanció n y, además, pudiendo la Administración verificar las identidades, no lo hizo, no tiene incidencia en la ilegitimidad del acto encausado. En definitiva, deben las partes considerar que: “Los litigios se ganan con pruebas, y para determinar cómo sucedieron los hechos, éstos deben demostrarse con pruebas. Las afirmaciones de las partes no pasan de ser meros dichos, si no están respaldados probatoriamente…podríamos decir que el edificio de la máxima decisión judicial, la Sentencia, está construido con las pied ras de los hallazgos de la prueba…Ellas luego se ensamblarán gracias a la argamasa del razonamiento y de la reflexión plasmada en la motivación… llegar a la decisión judicial requiere que sobre cada elemento de prueba directo o indirecto se forma un juicio de convicción. ¿Y qué clase de convicción necesita el Juez de un instrumento probatorio? “La mínima necesaria para no tener dudas que obsten a estar en claro” sobre la base de los motivos suficientes, sin dejar de advertir que no todos los medios tienen la misma idoneidad convictiva…básicamente valorar la prueba es analizarla, comprender sobre qué nos ilustra, considerar qué significado tiene su contenido respecto del objeto de debate y juzgamiento, y determinar cómo se aplicará en la fundamentación de la sentencia…” (ETTLIN, Edgardo. El mensaje de la prueba. Un manual sobre la valoración de los instrumentos probatorios en los procesos civiles y comerciales. La Ley. Montevideo. 2024. P.p. 7 y ss., resaltado agregado). Y , puntualmente con respecto a la prueba testimonial (que, sin perjuicio de los A.A es la que aporta, en la especie, mayores elementos de convicción), el autor explica que, es llamada “prueba de representación”, puesto qu e: “Los testimonios…pueden tener superior valor y eficacia c uando son coincidentes para descubrir la realidad de los acontecimientos, inclusive pudiendo sobrepujar y desentrañando la verdad aparente de pruebas por representación mediante cosas (documentos) ” y, respecto a las condiciones de sospecha del art. 157 del CGP , que: “El testigo debe ser extraño o ajeno al proceso…no debe ser parte en un proceso, sin perjuicio de que eventualmente pueda tener eventuales intereses personales en el litigio al punto de que puedan afectar su sospecha…La “ajenidad” no es necesariamente imparcialidad o ausencia de interés particular en el pleito, ni que no se esté involucrado de ninguna forma en la relación jurídico procesal…No es necesario que sea totalmente ajeno; pudo haber estado en su momento involucrado personalmente en los hechos…” (Op.cit. P.p. 202 y ss., resaltado agregado). Asimismo, como ya se adelantó, para determinar si las conductas en cuestión han sido probadas, debe determinarse bajo qué estándar deben ser analizadas. Así lo ha dicho el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, e n términos que esta Sede comparte enteramente: “Se plantea la interrogante de que grado de probabilidad o certeza se requiere para que pueda darse por probado un hecho; o, en otros términos, la cuestión radica en dilucidar qué grado de confirmación debe al canzar un hecho para poder ser considerado como probado. De esta forma, y siguiendo con el razonamiento, en materia sancionatoria o punitiva, cabe exigir una prueba más allá de toda duda razonable, es decir un umbral elevado de confirmación de un hecho (clear and convincing evidence o proof beyond any reasonable doubt), por el cual se requiere una certeza absoluta de su ocurrencia, de manera que cualquier prueba que genere una duda sobre la ocurrencia del hecho conlleva que el mismo no se tenga por probado . En tanto la potestad sancionatoria trasunta en la aplicación de sanciones que han de afectar bienes jurídicos del sujeto pasivo, quien además se encuentra asistido por una presunción de inocencia, corresponde que el hecho motivante de la sanción se encuen tre suficientemente acreditado, más allá de toda duda ”, aclarando en otro fallo, que: “No debe olvidarse que en materia sancionatoria la culpabilidad de aquel a quien se imputa una falta administrativa debe ser probada de manera fehaciente, y la carga de l a prueba gravita sobre la Administración .” (Sentencias Nº27/2026 y 866/2023. En igual sentido: 694/2023, entre otras). Todo ello, como se dijo, ha sido la base para valorar la prueba y considerar que la Administración no probó los hechos constitutivos de l a presunta infracción. En tercer lugar, la Sede analizará las disposiciones normativas citadas por la parte demandada para imponer la sanción. La Ley N°18.250, en su art. 40, reza: “El ingreso y el egreso de personas al territorio nacional deberá realizarse por los lugares habilitados, munidas de la documentación que la reglamentación determine ”, disponiendo el art. 59, que: “Las empresas de transporte internacional, sus agentes o representantes, intermediarios o comisionistas, serán solidariamente responsables por el transporte y custodia de pasajeros y tripulantes, hasta que hubiesen pasado la inspección del control migratori o, debiendo cumplir al efecto con las disposiciones de la presente ley y su reglamentación, así como demás normas vigentes” (resaltado agregado). El art. 29, literal k) de la ley le asigna a la Dirección potestad sancionatoria y el 69, establece los mínimo s y máximos de las sanciones (de 4 a 400 U.R – pudiendo convertirlas a U.I en mérito al art. 31 de la Ley N°19.438). Por su parte, el art. 32 del Decreto reglamentario N°394/00 9 regula las sanciones a aplicar en caso de “infracción a las disposiciones migratorias”, estableciendo, en lo medular que éstas deberán cumplir los siguientes lineamientos: “ las primeras veinte infracciones migratorias serán sancionadas con una multa de 4 U.R (cuatro Unidades Reajustables) cada una. De veintiuno en adelante dicha multa se incrementará a 8 U.R (ocho Unidades Reajustables) cada una de ellas. De superar el número de ochenta infracciones en el año, la empresa contumaz será sancionada adicionalmente con una multa de 100 U.R. (cien Unidades Reajustables). La multa se el evará a 400 U.R. (cuatrocientas Unidades Reajustables) por persona en caso de que la empresa de transporte incumpliera con lo dispuesto por los Artículos 29, 62, 63 y 65 de la Ley que se reglamenta”. En ninguna disposición surge descripción o parámetros pa ra valorar como leves, graves o muy graves a las infracciones ni tampoco, qué parámetros normativos sancionatorios aplican a cada categoría. Pero más importante en el caso aún es que, ninguna de las normas habilita a la Administración a variar los lineamientos definidos en el art. 32 del Decreto N°394/009 ; allí, claramente, se define como criterio a seguir para aumentar el quantum de las multas, el de la reiteración, indicándose expresamente que la sanción más alta (400 U.R por persona) procederá an te la violación de los arts. 29, 62, 63 y 65, la que no se produce en la especie. El art. 29 define las potestades de la Dirección, el 62 fija la obligación de reconducción al país de origen por parte de la aerolínea una vez que el ingreso migratorio es re chazado, el 63 la obligación de transportar a la persona expulsada y el 65 a la deserción de la tripulación, por lo que no son aplicables al caso, reiterándose que, no existe norma habilitante para entender que en este caso, procede tal sanción (cuando no se ha argumentado ni probado que la actora cuente con varios antecedentes sancionatorios o haya incurrido en tales conductas). De la intelección de las disposiciones, considerando el contexto en el cual están inmersas y al que, a continuación se hará refer encia, la Sede entiende que la responsabilidad regulada en el art. 59 largamente citado por la demandada si bien aplica a las aerolíneas, no tiene la claridad suficiente para englobar la conducta desplegada por la actora. Se reitera: del contenido del acto surge que la conducta sancionada es no haber comunicado “ en tiempo y forma (antes del arribo) a la Dirección Nacional de Migración que el vuelo AA 7634…aterriza a la hora 16 con una pasajera en situación de emergencia médica; por tal motivo es trasladada junto a su acompañante a un cetro de asistencia ”. De acuerdo a lo que surge del Resultando II) del acto y en las actuaciones precedentes a su dictado, puede extraerse que el haberse apersonado ante los funcionarios de control migratorio con copias de los documentos de las pasajeras no fue considerado como una forma de cumplir con la presunta obligación, puesto que, tal comunicación o control debió hacerse antes del arribo y mediante un aviso a la Dirección, para que un funcionario se apersonara en el lugar en que la Sra. Antivero y su acompañante estaban siendo atendidas. Ahora bien, los artículos antes citados no incluyen, ni por asomo, referencia alguna que aun interpretándose de forma laxa , pueda ser comprensiva del entramado de conductas antes descripta s, siempre considerando que en la materia rige la tipicidad, la que exige una razonable precisión en la descripción de las conductas, justamente para que puedan ser previstas, entendidas por los particulares y, por ende, exigible su cumplimiento. Sí, asiste razón a la demandada en cuanto a que de la lectura conjunta de los arts. 40 y 59 se extrae que las aerolíneas mantienen la custodia de los pasajeros hasta que estos pasan por el control migratorio y que, dentro de tal custodia, se encuentra la de que, de una forma u otra, se procure la revisión de la documentación de viaje por la Dirección Nacional de Migración. En ello, la Sede comparte plenamente la postura de la Administración, puesto que, efectivamente, la competencia de la Administración en tal senti do existe y resulta ineludible. Ahora bien, se repite: en el acto encausado y sus antecedentes no se sancionó a la actora por no haber procurado tal control; se la sancionó por no haber viabilizado ese control de una forma particular , esto es, mediante un aviso oficial a los funcionarios de la Dirección encargados del control migratorio (y no a otros), antes del arribo, para que éstos se apersonaran en lugar a realizar el control in situ. Tan es así, que la propia Administración descartó como oportuna la ex hibición de la documentación luego del arribo e hizo lo propio con la forma en que fue comunicada la situación; entendió que el aviso a torre de control (alegado por la accionante y no controvertido por la demandada) evidentemente no era suficiente, ni tam poco el conocimiento “informal” de la situación que adquirieron otros de sus funcionarios. Por lo tanto, ante sus ojos no bastaba con procurar el control, sino que dicha conducta debía encausarse en un tiempo y forma precisa. Y si bien se coincide en que, en general, todas las cosas tienen una cierta forma y oportunidad para ser realizadas, en la especie, estamos hablando del ejercicio de la potestad sancionatoria, el que, aún a riesgo de caer en reiteración, se repite: sólo e s viable cuando la conducta a sancionar se encuentra razonablemente descripta en la norma de forma previa. En efecto, las disposiciones analizadas sí prevén una responsabilidad solidaria de la aerolínea en procurar que la persona realice el control, con la documentación debida (descripta en el art. 41) y en los lugares definidos por la Administración a tales efectos (boxes migratorios). Hasta allí llega la descripción; nada dicen las normas, sobre que, en situaciones en las cuales el pasajero se encuentra i mpedido de ser conducido hacia tales lugares y presentar por sí la documentación, las diligencias de la aerolínea deban ser exactamente las que está exigiendo ahora la demandada, máxime desde la óptica de la tipicidad ya referida. Por lo tanto, la conducta tal como fue descripta en el acto y sus antecedentes no se encuentra prohibida o definida como infracción ni, tampoco, se ha establecido una obligación de informar de la especial manera en que ahora lo requiere la Administración, con lo cual, asiste razón a la accionante en cuanto a que se sancionó sin base normativa para ello, sin conducta infraccional punible. Dicha irregularidad se trasunta, por supuesto, en una violación a la regla de Derecho (art. 40 literal a, del CCA – principio de legalidad) y, también, en un error en la forma en la que la demandada valoró e interpretó los hechos y aplicó la normativa que viene de verse. En tal sentido, tratándose de una prohibición que limita el ejercicio de la libertad, derecho fundamental, debe, necesariamen te, estar consagrada en una norma legal (principio de reserva legal) y cualquier descripción que haya de una infracción o prohibición debe referir a la conducta que en autos se debate, esto es, la conducta debe encuadrar en el tipo (tipicidad), lo que tamp oco sucede en el caso. Adicionalmente, en materia de limitación de derechos fundamentales, de restricciones o limitantes, éstas deben ser interpretadas de forma estricta y no pueden ser aplicadas por analogía. En cuarto lugar, vinculado con lo anterior, cabe mencionar a la costumbre o precedente administrativo, en tanto, lo que pretende la demandada es aplicar una sanción basándose en una exigencia procedimental que, según sus propios dichos es “de estilo”. Justamente, lo que debe analizarse es sí en el D erecho Administrativo y, puntualmente, en el marco del Derecho Administrativo Sancionador es admisible que la costumbre obligue a los particulares a actuar de determinada manera y si ello es base suficiente para sancionar. Pues bien, la Sede entiende que no es posible imputar una infracción en tales condiciones ni tampoco sancionar, a la vez que, la demandada tampoco ha acreditado en autos que efectivamente ese fuese el procedimiento de estilo. En esta línea, esta magistrada tiene postura respecto de que, désele el nombre que se le quiera dar (precedente, costumbre, etc.), lo que efectivamente obliga es el principio de seguridad jurídica y de igualdad; es decir, lo que hace puntualmente obligatoria una conducta y castigable su incumplimiento es cuando a tra vés de ella se han vulnerado los principios antedichos que son reglas de derecho. Pero ese “precedente” aplica a la Administración, puesto que está fincado en la presunta obligatoriedad que tendría (ante los ojos de la sociedad y en mérito a su confianza e n las instituciones), la forma en cómo se conducen las autoridades públicas en casos similares. Ahora bien, en el ámbito particular, rige el principio de libertad, en mérito al cual no se le puede exigir al sujeto nada diferente que aquello que surja de una norma. Tal obligación se acentúa en materia sancionatoria puesto que no se puede entender como infracción una conducta que no se encuentra razonablemente descripta en la ley (y eventualmente concretizada en el reglamento), por lo que menos aún puede serv ir de base para sancionar una conducta supuestamente basada en el estilo o la costumbre (a la que la ley tampoco se remite en esta temática). No sólo eso, sino que, incluso, la demandada omitió proponer prueba alguna al respecto. Si eventualmente quería so stener su tesis de que un procedimiento o protocolo “de estilo” hac ía exigible a la actora una determina forma de actuar, lo que debió probar es que siempre, desde hace determinado tiempo, en situaciones iguales, se ha actuado de esa forma y que la empresa lo sabe o debió saberlo. Nada de ello hizo. Si a tales consideraciones, con matices, le aplicamos los principios y valores provenientes del Derecho Penal (puesto que el ordenamiento, como acaba de verse en el presente fallo, debe ser interpretado de forma integra y contextual), se trataría de un supuesto en el cual no hay una conducta antijurídica previamente definida y, por ende, no hay consciencia de su disvalor. Se explica la Sede: desde un análisis propio de la dogmática penal, y en referencia a la estructura del delito, se ha postulado la existencia de aquellos elementos o categorías constitutivas del concepto. Así, se ha hecho referencia a una “secuencia”, mediante la cual, la doct rina especializada ha concebido al término “delito” como: una conducta (acción u omisión) típica, antijurídica, culpable y, generalmente punible. Esto es perfectamente trasladable a la sanción administrativa en algunos supuestos, como el de autos. De esta manera, y para que exista delito, es necesaria la coexistencia simultánea de dichas categorías. En principio, la conducta humana debe estar descripta y definida por la ley (principio de legalidad), configurándose así el denominado “tipo penal”, constituido éste por elementos objetivos y subjetivos ( tipicidad objetiva y subjetiva ); los elementos subjetivos del tipo están determinados por la existencia de dolo o de culpa, la cual admite las variables de imprudencia, impericia o negligencia. Por su parte, la antijuridicidad (juicio de disvalor del acto, que recae sobre la conducta), importa la desautorización y/o desaprobación del acto, es decir, de ese comportamiento previamente tipificado que, además , es contrario al ordenamiento jurídico. En tanto, la culpabilidad (juicio de disvalor del acto, que recae sobre el autor), atiende a aquellos elementos propios del autor que, sin identificarse con el tipo penal ni con la antijuridicidad, son determinantes a la hora de atribuirle responsabilidad, y cuyo reproche penal derivará en la imposición de la sanción o pena. Justamente en lo que refiere a la culpabilidad, la doctrina ha sido bastante conteste en la determinación de aquellos elementos que la configuran, a saber: la consciencia del disvalor del acto , la capacidad de imputabilidad y la exigibilidad de un comportamiento alte rnativo. Así, el denominado “error de prohibición” (error de Derecho), que supone el desconocimiento de que la realización de la situación descrita por el tipo penal se encuentra prohibida, elimina la culpabilidad, y con ello, el delito. Lo mismo sucede en el caso en que no sea posible exigirle al autor un comportamiento alternativo o distinto al efectivamente realizado, entre otros supuestos. Así lo ha destacado, entre otros, Mir Puig: “El conocer y querer la realización del tipo – el dolo típico- integra necesariamente la parte subjetiva del tipo doloso, que normalmente no precisa más…Mientras que el delito doloso supone la realización del tipo injusto respectivo con conocimiento y voluntad, en el delito imprudente el sujeto no quiere cometer el hecho previsto en el tipo, pero lo realiza por infracción a la norma de cuidado…El término imprudencia equivale al de culpa…Todo delito imprudente ofrece la siguiente estructura…la parte objetiva del tipo supone la infracción de la norma de cuidado (desvalor de la a cción) y una determinada lesión o puesta en peligro de un bien jurídico penal (desvalor del resultado)…la parte subjetiva del tipo requiere el elemento positivo de haber querido la conducta descuidada, ya sea con conocimiento del peligro que en general ent raña (culpa consciente) o sin él (culpa inconsciente ) y el elemento negativo de no haber querido el autor cometer el hecho resultante… Solo añadiré que la expresión imputación personal tiene la ventaja de que deja más claro que esta segunda parte de la teoría del delito se trata solo de atribuir (imputar) el desvalor del hecho penalmente antijurídico a su autor: no se castiga la “culpabilidad” del sujeto sino que solo se exige que el hecho penalmente antijurídico…sea imputable a su autor” (MIR PUIG, Santiago. Derecho Penal. Parte General. BdF. Buenos Aires. 2026. P.p. 286 y ss.) En quinto lugar, y sin perjuicio, nuevamente, de que no existe tipicidad (lo que incide en el resto de los agravios), si se considerase la norma utilizada la sancionar (art. 32 Decreto Nº396/009), de su mera lectura surge que habilita la imposición de hasta 400U.R (hasta 116.718, 7 U.I por persona), con lo cual no hay vulneración posible del principio non bis in ídem. 5.3) Sobre la alegada vulneración de los principios de proporcionalidad y razonabilidad Finalmente, con relación a la proporcionalidad (incluido en la razonabilidad), cabe replicar las palabras de Durán Martínez y Vázquez, al decir que: “Como explica Durán -de modo prístino y preciso- ambas nociones tienen un contenido conceptual diverso, más allá de su uso por la doctrina ha sido muchas veces indistinto. En definitiva, la razonabilidad tiene la cualidad de principio general o meta principio, en palabras de Cassagne, en tanto que la proporcionalidad constit uye una expresión o manifestación de la razonabilidad, como subprincipio derivado de ésta ” y continúa explicando Vázquez, citando a Cajarville, que la razonabilidad plantea: “(…) la exigencia de un comportamiento conforme a la razón, tanto en su significac ión primaria de facultad o capacidad de alcanzar el conocimiento de esencias y valores y de obrar conforme a fines, como en la otra de proporción (ratio) resultante de una comparación ” (Vázquez, C ristina. “Graduación de la sanción administrativa: principio s de razonabilidad y proporcionalidad”. Derecho Administrativo Sancionador. Montevideo, 2025. P.p. 224). A su vez, ya hace algunos años, apuntaba Cajarville: “ Es necesario, además valorar la adecuación razonable – cuantitativa y cualitativamente – de lo di spuesto por el acto a los motivos que llevaron a su dictado, y su razonable idoneidad –también cuantitativa y cualitativa - para lograr el fin debido; la irrazonabilidad en cualquiera de esos aspectos configura el vicio que la ley uruguaya denomina “abuso o exceso de poder” determinante de su ilegitimidad y consiguiente invalidez ” (Cajarville, J uan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 2007. P.p. 366). Por su parte, respecto a la proporcionalidad, pueden distinguirse dos facetas. Una, de índole cualitativa, en la que debe analizarse la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida en cuestión. Otra de índole cuantitativa si se quiere, que atiende, como ha dicho el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a que : "La intensidad de la sanción debe ser proporcionada a la gravedad de la transgresión” (Sentencia Nº588/2016). En efecto, debe realizarse un minucioso y a la vez cauteloso análisis de la discrecionalidad con la que cuenta la Administración para la elección de las sanciones a aplicar y el control que de ello cabe a esta Sede jurisdiccional. En este sentido, corresponde enfatizar q ue a criterio de quien escribe, no existen actos que de por sí o a priori puedan considerarse discrecionales, por la simple pero relevante razón de que ello sería casi como sostener que existen reductos de actividad administrativa exentos de control de legitimidad, lo que, incluso, con el CCA se ha reducido aún más, puesto que se ha derogado toda referencia a actos administrativos excluidos de este control jurisdiccional. En todo caso, lo que puede ser discrecional de la Administración es el ejercicio de de terminadas potestades, con la salvedad de que nada es completamente reglado o completamente discrecional; máxime si consideramos que la discrecionalidad encuentra sus límites en la regla de Derecho y que, bien interpretados y aplicados los principios gener ales, es muy pequeño el ámbito que escapa a ellos (Ruocco, Graciela y Delpiazzo, C arlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y contratos de la Administración. Tomo I. Montevideo. 2013. P.p. 142 y ss.). En lo que respeta a la graduación punitiva ad ministrativa, el Estado tiene discrecionalidad para elegir la sanción que aplicará en cada caso concreto, dentro de los límites y con las atenuantes y agravantes que le impone el ordenamiento. Es decir, dentro de una gama de posibles sanciones, todas igualmente legítimas, la Administración puede elegir aquella que cree más conveniente y oportuna (razones de mérito), siempre que tal elección esté dentro de los parámetros que le fija la norma. Eso es, en esencia, la discrecionalidad, nada más. Ahora bien, la razonabilidad y proporcionalidad que vienen de analizarse no coadyuvan a tal discrecionalidad; por el contrario, la limitan, la guían. De la mano con ello, el juez contencioso anulatorio no puede decidir por la Administración cuál es la sanción que corresp onde aplicar, no puede sustituirse a ella, siempre que aquella, cumpliendo con todas las condiciones antes referidas, tenga varias alternativas entre las cuales optar. Sin embargo, entiende esta Sede que si luego de analizadas las circunstancias del caso y las reglas de Derecho en juego, todo lleva a concluir que hay una única opción válida, será el juez quien, en defensa de los derechos en cuestión, deba orientar a la Administración hacia tal decisión. Sin embargo, en tanto se ha entendido que no hay, dire ctamente, conducta punible, por no haber prohibición legal, por supuesto no hay, tampoco, proporcionalidad y razonabilidad . Si bien el magistrado debe pronunciarse sobre todas las causales, no corresponde que en un caso concreto se haga un análisis imaginario sobre cómo hubiese sido (proporcional o no) una sanción si no hay norma legal que la regule ; ello excedería el postulado de que debe fallarse únicamente para el caso concreto y con la prueba de autos. Y, además, la demandada no explicó en el act o ni en ninguno de sus antecedentes cómo habría arribado al quantum de la sanción , lo que hace que la Sede carezc a de elementos para determinar si efectivamente tal imposición hubiese sido legitima. En otras palabras, como ya se dijo, la normas que cita para sancionar establecen los lineamientos (art. 32 del Decreto N°394/009 ); allí, claramente, se define como criterio a seguir para aumentar el quantum de las multas, el de la reiteración, indicándose expresamente que la sanción más alta (400 U.R por persona – hasta 116.718, 7 U.I ) procederá ante la violación de los arts. 29, 62, 63 y 65 ; ese es el guarismo aplicado en el caso (115.079,06 U.I por persona) . No se ha explicado (ni tampoco lo vislumbra la Sede) por qué la conducta de la actora encuadraría en dic has disposiciones ni cómo realizó la clasificación de la misma en muy grave. En definitiva, la solución anulatoria se impone. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. Tal como surge del apartado anterior, se han analizado tanto los vicios enunciados por la parte actora, c omo las defensas esgrimidas por la parte demandada, indicándose de forma clara cuál es, en este caso, son las irregularidades que aquejan al acto encausado y como debió, la Administración valorar la prueba propuesta. Por esta razón, y en honor a la brevedad, la Sede se remite a los desarrollos precedentes, en los cuales constan los fundamentos de la decisión. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No será admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. No estamos ante un caso en el cual la ilegitimidad de l acto haya fincado únicamente en una irregularidad o vicio formal, hipótesis en las cuales, bajo el CCA, podría admitirse , si así el juez lo entiende, la recomposición del procedimiento administrativo que llevó a su dictado. E s postura de esta Sede que cuando el acto se encuentra inficionado por un vicio en sus motivos o afecte los derechos que vienen de verse , en principio, hay una irregularidad sustancial que impide recomposición alguna al respecto . Además, la Administración tuvo los elementos temporales y materiales para dictar un acto administrativo legítimo, lo que, en una primera instancia no hizo. Luego, mediante la interposición de los recursos, tuvo una segunda oportunidad de rever su actuación, decidiendo mantenerla. Ahora bien, corresponde mencionar, como pauta orientadora que, si bien la presente sentencia únicamente puede anular o confirmar total o parcialmente el acto, una vez anulado, para cumplirla, la Administración no puede dictar acto alguno que se le oponga ni realizar operación material contraria a ella (art. 191 del CCA). Ello implica que, aunque en el fallo propiamente dicho esta Sede no incluya una condena de dar o hacer , si la consecuencia directa de la anulación es el cumplimiento de todos los requisitos para hacerlo, deberá la Administración proceder de tal forma por ser el único comportamiento acorde a lo que aquí se ha analizado. Una vez que se cumplen las condiciones exigidas por la norma (considerando lo que al respecto sí se ha dicho en esta sentencia), no hay aspectos de conveniencia u oportunidad que pudiere evaluar la Administración; cumplidos los requisitos, es un acto debido. Adicionalmente, el acto que la Administración dicte para satisfacer la pretensión de la actora, debe buscar erradicar por completo cualquier rastro de ilegitimidad, para lo cual deberá la demandada considerar que los efectos que la declaración de nulidad tiene en vía jurisdiccional, implican retrotraer la situación al momento de dictado del acto. Es esta, a criterio de esta Sede, la única forma de dar cabal cumplimiento a un fallo anulatorio. En este sentido, se ha pronunciado ya Cajarville, al explicar que la anulación: "consiste en la supresión definitiva de sus efectos con retroactividad al momento del perfeccionamiento. P ara ello, corresponde restituir en el presente una situación idéntica a la que habría existido si el acto anulado nunca se hubiera dictado. La retroactividad de los efectos de la anulación solo puede consistir en el restablecimiento en el presente de la situación existente antes de la emanación del acto anulado, de manera que la situación venga a ser, jurídica y materialmente, al presente, a partir de la anulación, tal como si aquel acto no hubiera existido" (CAJARVILLE, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. FCU. 2008. 2ª Edición. P.p 591 y ss.). Y, en línea con ello, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al decir que: “resulta inconcluso que el efecto de la sentencia del TCA, determina la necesidad de repristinar la situación a la fecha del acto anulado, restituyendo la situación jurídica vulnerada a la fecha en que ocurrió la lesión. No existe otra opción posible, puesto que, el efecto típico de la sentencia que acoge la pretensión anulatoria, consiste en retrotraer sus efectos, a la fecha del a cto anula. Por ende, dentro de los cometidos funcionales de la Administración, figura la obligación de enmendar un accionar injusto , que derivó del dictado de un acto, atentatorio contra el legítimo derecho del accionante. En síntesis, considera la Sala qu e no le queda a la Administración otra opción que la de dictar un nuevo acto, que retrotraiga los efectos a la fecha del que fue anulado y disponga en esos términos, el pase a situación de retiro obligatorio del actor " (Sentencia 807/2006). En definitiva, no cabe más que referir a las palabras de Giorgi, quien, de forma contundente, señalaba que: La Administración debe inclinarse ante las sentencias del Tribunal, sin calificarlas ni enjuiciarlas, desde que "el acatamiento de los fallos de la Justicia significa el liso y llano acatamiento de la norma jurídica, del derecho objetivo, porque los Jueces, en sus fallos con autoridad de cosa juzgada, pronunciados en ejercicio de la soberanía, transforman el mandato abstracto e impersonal contenido en la ley, en un mandato concreto y complementario, al que todos deben obediencia como si fuere la Ley misma, como así lo enseña la doctrina universal''' (GIORGI, Héctor. El contencioso administrativo de anulación . Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UDELAR. 1958. P.p. 294). Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Ampárase la demanda instaurada y en su mérito, anúlase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a p artir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1°Turno