Sentencia Interlocutoria N° 258/2026

Montevideo, 24 de setiembre de 2026 SENTENCIA Nº258/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados "AA CONTRA ESTADO – PODER EJECUTIVO . ACCIÓN DE NULIDAD” – Ficha: 537/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 14 de agosto de 2025, compareció en autos la Sra. AA impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución N°EC/401 dictada por el Poder Ejecutivo con fecha 21 de setiembre de 2023 , mediante la cual se dispuso su destitución por causal ineptitud de su cargo en la Dirección Nacional de l Cultura del Ministerio de Educación y Cultura (MEC). Conjuntamente, solicitó la suspensión de los ef ectos del acto, pieza que tramitó por Ficha Nº671/2025 y fue desestimada por Sentencia Interlocutoria Nº102/2026 (fs. 66 y ss.). 2) En su demanda, expresa que contra el acto administrativo interpuso los recursos de revocación y jerárquico el día 9 de octubre de 2023. Indica que con fecha 16 de mayo de 2025, fue notificada de la Resolución Nº PS/351 por la cual el Prosecretario de la Presidencia de la República, actuando en ejercicio de atribuciones delegadas, desestimó el recurso revocatorio, poniendo f in a la vía administrativa, y que, por ende, el accionamiento fue iniciado en tiempo útil. 3) Así, r elata que ingresó al MEC en el año 2009 por concurso, desempeñándose por medio de un “contrato cachet” primero y luego por “contrato artístico”, hasta que en el año 2011 fue contratada bajo la modalidad “Contrato temporal de Derecho Público” y a partir del 2014, como funcionaria pública mediante el régimen de provisoriato. Asimismo, indica que prestó funciones en la Oficina de Fondos de Incentivo Cultur al de la Dirección Nacional de Cultura del MEC (DNC) y que en 2018 solicitó ser trasladada al Museo Nacional de Artes Visuales para prestar funciones en el área de gestión y desarrollar el Proyecto Picasso en Uruguay, tareas que cumplió sin que existan antecedentes negativos en su legajo funcional. 4) Por su parte, explica que Los Fondos de Incentivo Cultural refieren a un programa por que entrega fondos aportados por empresas con importantes beneficios fiscales, a proyectos artístico -culturales y que fuere creado por la Ley Nº17.930 (arts. 235 a 250) reglamentada por el Decreto Nº364/2007, funcionando bajo la figura de un fideicomiso administrado por el Consejo Nacional de Evaluación y Fomento de Proyectos Artístico Culturales (CONAEF). Agrega que el art. 242 de la Ley Nº17.930 estableció que la DNC se encargaría de proveer la infraestructura para el funcionamiento del sistema y el art. 240, al crear el CONAEF, define como sus cometidos principales los de asesorar al Poder Ejecutivo en el otorgamiento de ben eficios fiscales, declarar proyectos de fomento artístico, actuar como fiduciario de su fideicomiso, evaluar y controlar proyectos, captar recursos financieros, etc. A su vez, los promotores o responsables de los proyectos culturales deben presentarlos ant e una convocatoria lanzada por la DNC para que sean declarados de fomento artístico-cultural y aprobados, las personas contribuyentes de IRAE e IRPF que deseen aportar a la cultura pueden hacerlo a estos proyectos, obteniendo certificados de crédito emitid os por la DGI para imputar hasta el 75% del aporte, al pago de sus tributos; dicha emisión se produce luego de que las empresas completan un formulario especial y envían la documentación exigida por DGI, enviando el CONAEF un listado mensual con los aportes recibidos. 5) Al respecto, aclara que la administración y el funcionamiento de los fondos es responsabilidad del CONAEF que tiene representantes de diversos ministerios, gremios, etc., así como también la infraestructura ya mencionada. Con relación al fu ncionamiento, explica que desde el inicio fueron tres lo funcionarios afectados a tal programa, trabajando desde una casa del Instituto de Cine y Audiovisual (ICAU), en una habitación de 2 metros cuadrados junto a otras tres personas del Sistema Nacional d e Museos, lugar en el cual permanecieron hasta el 2017 cuando se logró el arrendamiento de una oficina más grande. Describe sus tareas, indicando que incluían la coordinación general del trabajo con los integrantes del CONAEF, la apertura de los llamados, contacto con los jurados, recepción de solicitudes de proyectos y empresas, gestión de liberación de fondos autorizados y firmados por los miembros del CONAEF, para lo cual nunca tuvo acceso a cuentas bancarias ni a la información sobre sus saldos o movimientos. 6) Puntualmente, detalla que una vez verificados los aportes empresariales y solicitadas las liberaciones de fondos, su tarea era preparar los contratos correspondientes, proponerlos ante el CONAEF para que los revisaran para aprobar o rechazar las liberacion es; en el primer caso, expresa, firmaban el contrato y los cheques correspondientes a los que se les dejaba sin completar únicamente “ la fecha, ya que no teniendo certeza de cuando los beneficiarios se presentarían a cobrar los cheques, se decidió dejar es e dato en blanco para evitar el vencimiento y la necesidad de volver a hacer los cheques” (fs. 68), que requerían la firma del Director del CONAEF y de otros dos consejeros. Aclaro que no es cierto que los cheques se firmaran en blanco ni que la accionante hubiese admitido tal hecho. Adicionalmente, relata que a partir del 2015 el trabajo y los reclamos empezaron a crecer exponencialmente, por lo cual “no dábamos abasto y que el sistema requería contadores y administrativos que cumplieran tareas de control financiero para las que yo no estaba capacitada ” (lo cual reclamó en varias oportunidades a sus superiores) hasta que, recién en 2016 se logró contar con un equipo de profesionales que, justamente, encontró las irregularidades de marras, problemas que, aclara, a 4 años de su partida continúan. 7) Más aún, expresa que como coordinadora denunció todas las irregularidades de las que tuvo conocimiento, ante sus superiores e incluso ante la DGI y como resultado de ello, fue acosada y denunciada incluso penalmente, por una empresa promotora de proyectos ( BB dirigida por CC) que “acaparaba el 70% de los proyectos presentados en 2016 y que era la que más presión ejercía sobre el Consejo para no tener controles y obtener liberaciones inmediatamente…fue la que presionó para que se me iniciara sumario administrativo y presumiblemente contribuyó a que fuera destituida ” (fs. 68 vto.). Sin embargo, entiende que no se le puede asignar responsabilidad financiero contable ya que la misma recae exclusivamente en el CON AEF y porque mal se la puede considerar omisa o inepta cuando, junto con sus dos compañeros de oficina, sostuvo un sistema que coordinaba más de 100 proyectos al año y entregaba fondos por más de $50.000.000 por semestre, considerando, además, que nunca fu e sancionada y que al año siguiente al supuesto error, fue nombrada representante del MEC ante el MTSS para la llamada “Ley del Artista”; tampoco puede ser responsabilizada por difundir en el patio del Espacio de Arte Contemporáneo un evento gratuito y no a quien estaba a cargo de la dirección del mismo espacio. 8) Específicamente respecto a las faltas imputadas, indica que éstas fueron: (i) firma y expedición del Certificado Nº273 de fecha 23 de diciembre de 2011 del CONAEF por un valor de $373.180 en favor de DD para el proyecto Temporada de Opera (M98.11) no veraz; (ii) anarquía procedimental y financie ra de la Oficina de los Fondos de Incentivos, la que fuere luego revertida y (iii) vulneración de los principios y normas de conducta de la función pública. 9) Así, identifica como vicios /agravios, que: (i) las premisas conductas imputadas no estarían pro badas, no aportándose siquiera la libreta de recibos original (que era la constancia que emitía cuando la empresa presentada su comprobante de depósito y que solo era útil para obtener el beneficio de la DGI cuando se enviaba la lista con las constancias v erificadas) ni la carpeta del proyecto en cuestión; (ii) la responsabilidad de verificar los aportes eran los integrantes del CONAEF y la actora no puede ser financieramente responsable; (iii) se le imputa un hecho del 2011 cuando aún no era funcionaria pú blica y que además, está prescripto, resultándole, a la actora, imposible reconstruir la situación luego de más de 10 años; (iv) nunca tuvo acceso a la documentación probatoria de las supuestas liberaciones de fondos referentes a donaciones inexistentes y cuyos certificados fueron emitidos por los Sres. EE y FF, ambos sancionados, no existiendo nexo causal entre sus conductas y la atribución de responsabilidad a la accionante , lo que también aplica a los aportes efectuados por GG y HH por $100.000 y 165.000 respectivamente. 10) Finalmente, arguye que el acto fue dictado con desviación de poder por poseer una finalidad distinta a la de la norma , la que referiría a “la necesidad de usarme como chivo expiatorio de un caos administrativo que nunca fue imputable a mi persona ”, vulnerándose, además, el derecho de defensa por no aportar la documentación original, no probarse la ineptitud referida, imputarse una conducta concreta y no conferirse la vista del art. 73 de la Ley Nº 19.121, de proporcionalidad y razonabilidad por castigarse una acción inofensiva como la difusión de una actividad gratuita e ignorarse conductas ilegales de otras autoridades , no encontrándose prohibida la realización de actividad artística (art. 9 de la Ley Nº19.823) y no existir conflicto de interés alguno. 11) Realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede y subsanadas las observaciones, por Sentencia Interlocutoria Nº107/2025 se confirió el correspondiente traslado a la parte demandada, quien lo evacuó con fecha 28 de octubre de 2025, bregando por la confirmación del acto y aportando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 672 y ss.). 12) En lo medular, la Admin istración indica que la resolución resulta ajustada a Derecho, puesto que fue dictada con las debidas garantías formales y sustanciales. En particular, sostiene que el Poder Ejecutivo, a través del acto hizo uso de su irrenunciable poder deber disciplinari o en un caso en el cual se encuentra fehacientemente probada la responsabilidad administrativa respecto de una falta muy grave, tras la sustanciación de un procedimiento instruido acorde a Derecho y del cual surgen las razones de mérito que llevaron a la destitución. 13) Puntualmente, respecto de la responsabilidad atribuida, destaca que existen informes, opiniones o dictámenes del instructor sumariante, el Fiscal de Gobierno, la Oficina Nacional del Servicio Civil y el Tribunal de Cuentas coincidentes entre sí y en los que se basó el jerarca para disponer la destitución; todos ellos, agrega, refieren a un actuar negligente, omiso e inexcusable en la liberación de fondos que además implicó un perjuicio económico para la Administración y procedimientos er róneos. Todo ello, explica, motiva que la calificación de las conductas haya sido muy grave y, a su vez, que de ello derive la decisión de destituir. Con relación a la proporcionalidad, manifiesta, citando sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que la medida de la sanción es una cuestión ajena a la jurisdicción contencioso anulatoria y que pertenece al ámbito de discrecionalidad del jerarca, salvo cuando exista discordancia entre la falta y la sanción o aparezca ésta como manifiestamente irrazonable o desproporcionada, lo que no sucede en la especie. 14) Asimismo, destaca la complejidad de “ contestar una acción que mezcla aspectos que no son revisables en esta instancia (los anteriores y posteriores al acto administrativo cuestionado) con los que hacen a esta acción” (fs. 675). Sin perjuicio de ello, releva que o existió afectación del debido proceso puesto que la sanción fue fruto de un procedimiento en el cual se les permitió defenderse y producir prueba. Adicionalmente, entiende que no existió persecución alguna si no, simplemente, la constatación de una “comisión de una importantísima falta administrativa ” que le valió al Estado “la nada despreciable suma de U$S20.000” en el marco del proceso tramitado ante el Juzgado Letrado en lo Civil de 2ºTurno al que fue citada en garantía. En tal sentido, arguye que en el expediente se verificaron “ compras dobles de pasajes aéreos sin advertir los procedimientos reglados a tal fin llegando a lo insólito de que alguno de los pasajeros ni siquiera lo utilizó. Dinero público absolutamente desperdiciado” (fs. 676 vto.). 15) Mediante Decreto Nº 2196/2025 se confirió a las partes un plazo común de 10 días a efectos de proponer prueba , habiendo comparecido a ofrecerla la actora con fecha 5 de noviembre de setiembre de 2025. Conferido el correspondiente plaz o, ninguna de las partes compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que mediante Decreto N°306/2026, la Sede se pronunció respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. 16) Producida la prueba de autos, por Decreto Nº1283/2026, se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 22 de junio de 2026 . Finalmente, mediante Decreto N° 1571/2026, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva , no correspondiendo intervención del P.E.C.A en esta instancia por tratarse de un caso susceptible de apelación (atento al contenido del acto) . Con fecha 11 de agosto de 2026, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y confirmará el acto administrativo accionado , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria” (TARIGO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “ El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enu mera, equivocadamente, como caus a de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo ” ( DURÁN M ARTÍNEZ, A ugusto. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, c on relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 55, 151 y 153 del CCA. De acuerdo a lo que surge de fs. 636 y ss., (Expediente Nº2020 -11-1- 0002522 - A.A en formato papel incorporados a estas actuaciones) , el acto encausado fue notificado a la Sra. AA el día 29 de setiembre de 202 3, habiendo interpuesto recursos de revocación y jerárquico (si bien en el escrito luce, en la parte superior la fecha 9 de octubre, no obra constancia de recepción, por lo que no existiendo controversia se considerará tal fecha que fue la referida en la demanda) . El acto conclusivo de la vía administrativa fue la Resolución Nº PS/351 notificada al actor el día 16 de mayo de 2025, mediante la cual se rechazó el recurso revocatorio. La demanda anulatoria fue presentada con fecha 14 de agosto de 2025, tempestivamente. Si bien, como relevó la demandada en vía administrativa, no correspondía interponer el recurso jerárquico pu esto que el acto encausado fue dictado por el jerarca máximo del sistema Poder Ejecutivo (Presidente actuando en acuerdo con el Ministro de Educación y Cultura), en tanto existió denegatoria expresa y luego de ella, la demanda de nulidad fue presentada en plazo, no existen objeciones formales que realizar. Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de la litis se ubica en la ilegitimidad o legitimidad de la destitución dispuesta en el acto contra el cual se acciona. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, mediante Decreto N° 306/2026, la Sede dispuso: “(…) se estima necesario determinar previamente el objeto del proceso y de la prueba, de forma de dotar a las partes de seguridad a la hora de admitir/rechazar cualquier probanza y de que la futura sentencia a dictarse se acotará al obje to fijado, en aplicación del principio de congruencia (art. 176 del CCA)”. Así, en dicha providencia se fijó el objeto del proceso en los siguientes términos: “Determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución Nro. EC/401 dictada con fecha 21 de setiembre de 2023 por el Poder Ejecutivo, mediante la cual se le impuso la sanción de destitución por causal ineptitud; o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido, por haber sido éste dictado en apego a la regla de Derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) el acto se encuentra viciado en sus motivos por haber la Administración interpretado de forma errónea los hechos, prueba y normativa del caso; (ii) se configuró desviación de poder y (iii) se vulneraron los principios de proporcionalidad, culpabilidad y debido proceso ” y el de la prueba en: “(…) acreditar los extremos delimitados previamente en los puntos (i), (ii) y (iii)”. En la misma oportunidad, respecto a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió tener por agregados: “los Antecedentes Administrativos presentados por la demandada en 568 fs., en soporte papel, la documentación de la parte actora obrante de fs. 3 a 65, en tanto hace al cumplimiento de los arts. 151 y 153 del CCA, fue reiterada en la etapa de prueba y refiere al objeto fijado” y admitir la prueba en poder del adversario propuesta por la actora, intimándose: “a la parte demandada en los términos que surgen de fs. 681 vto., y 682 cometiéndose tal diligencia a la Sra. Alguacil ” y la prueba por informes , oficiándose “ al Juzgado Letrado de Pri mera Instancia en lo Civil de 2ºTurno en los términos que surgen de fs. 682”. 4) Hechos admitidos, no controvertidos y probados por las partes De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas aquellas cuestiones que, siendo controvertibles, no fueron controvertidas por la contraria , ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada a su respecto y siempre que se tratarse de hechos personas o de terceros que pudo o debió conocer. En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, h echos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba - aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto expresa como tácita…” (TARIGO, E nrique. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario” ( VIERA, L uis. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). Así, de acuerdo a lo que surge de los libelos introductorios y al objeto del proceso y de la prueba fijado por la Sede, la controversia radica en determinar si las conductas imputadas a la actora para sancionarla efectivamente acaecieron y si de éstas, es responsable la Sra. AA (vicio en los motivos del acto). Por su parte, desde el punto de vista jurídico, corresponde también dilucidar si se vulneraron los principios de debido proceso, culpabilidad o proporcionalidad y si se configuró desviación de poder. Por su parte, no integran el cúmulo de debate de esta litis aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora en su demanda , postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manual de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso final prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Definidos los aspectos que son objeto de análisis y prueba, corresponde ahora realizar la valoración de la prueba diligenciada en autos y su relación con los aspectos de juridicidad cuestionados. 5) Valoración del cúmulo probatorio y análisis jurídico del caso 5.1) Sobre el concepto de ineptitud como causal de destitución La Constitución, en múltiples artículos menciona a la “ineptitud” y, en la mayoría de los casos, lo hace para referir a una de las causales por las que puede destituirse a un funcionario público. A vía de ejemplo, véanse los arts. 168 numeral 10), 198, 209, 273 numeral 7) y 275 numeral 5). Sin embargo, en ninguno de ellos, el constituyente define qué se entiende por ineptitud o cómo tal causal (nada más y nada menos) para destituir, debe ser interpretada. Sin perjuicio de ello, la Sede entiende que a partir de algunos artículos de la Constitución que recogen principios aplicables a la función pública, sumado a los desarrollos de la doctrina y la jurisprudencia (art. 332 de la Carta), es posible tener un acercamiento al halo de luz positivo y negativo que rodea a este concepto (lo que es claro que es ineptitud y lo que es claro que no), pero hay una parte del concepto que dependerá de cada caso concreto. Tan es así que el propio Tribunal de lo Contencioso Administrativo en múltiples pronunciamientos ha reconocido a la ineptitud como un concepto jurídico indeterminado (Sentencias Nº752/2019, 201/2021, 352/2022, 669/2023, entre otras). Y, si de conceptos jurídi cos indeterminados hablamos, como su propio nombre lo indica, no pueden ser definidos a priori o de forma abstracta, sino que adquieren significación en el caso concreto, sin perjuicio de contener, como se adelantó, un halo positivo de certeza (lo que sí l os integra) y uno negativo (lo que no los integra). Ese núcleo intermedio o “gris” es el complejo de definir, siendo necesario para ello una actividad intelectiva del operador, de razonamiento, de concretización en cada caso. Al respecto, Ruocco indica, ci tando a García de Enterría: “ (…) que los conceptos jurídicos indeterminados, por más imprecisos que puedan parecer, poseen un ‘núcleo de certeza positiva’, en que se localizan las situaciones fácticas que incontrastablemente corresponden a aquel concepto, un extenso ‘halo o aureola de imprecisión o de incerteza’ y una ‘zona de certeza negativa’ en la cual se sitúan las hipótesis que sin duda alguna no se encuadran en el concepto.” (RUOCCO, Graciela. El interés general como límite de los límites. La Ley, Uruguay. 2021. Pp. 49 a 50). En la “determinación” de lo “indeterminado” en el marco de estos conceptos: “el intérprete no tiene libertad de opción , sino que se encuentra limitado por el contexto jurídico que rodea su aplicación. Existe un proceso intelectivo por el cual, atendiendo al marco jurídico establecido, se confiere determinación al concepto, proceso interpretativo que debe respetar su contenido esencial.” (Op.cit. P.p. 46, resaltado agregado). En otras palabras, en los casos de conceptos jurídicos in determinados no hay un amplio espectro de alternativas todas igualmente válidas entre las que el aplicador puede optar (“libertad” de elección) en cuyo caso se estaría ante una operación volitiva (voluntad de optar) y que, en términos técnicos, se llama discrecionalidad. Sucede, de hecho, lo contrario; no hay un acto volitivo (voluntad de optar) sino intelectivo: hay una única solución que encarta en ese concepto, sólo que resulta difícil o complejo definirla puesto que lo que se requiere es una actividad i ntelectiva para hallar ese significado o solución. Por lo tanto, en la interpretación o definición del concepto jurídico indeterminado no hay elección, no hay discrecionalidad ; podrá haberla luego, dependiendo de las circunstancias del caso, si, por ejempl o, el ordenamiento, a su vez, confiere al aplicador diversas formas legítimas para llegar a efectivizar dicha solución. Pero nunca en la definición del concepto jurídico indeterminado y por ello no puede usarse a la discrecionalidad para definirlo. Así lo ha explicado Garat: “(…) los conceptos jurídicos indeterminados, generalmente entendidos como fines de la acción de la Administración, sirvieron para restringir la discrecionalidad administrativa . La doctrina alemana los incorporó como conceptos que apuntan a una única solución justa. Esta es la postura sostenida en España, primeramente, por GARCÍA DE ENTERRÍA. Ello supone que la aplicación del concepto en cada caso concreto sólo permite una solución a dicho caso ; que el concepto está presente en el caso o no lo está…Ello conecta con otra diferencia de importancia con la discrecionalidad, señalada por BREWER -CARÍAS: mientras ésta última supone una operación de naturaleza volitiva – aunque sujeta a los límites ante s detallados - la determinación de un concepto jurídico indeterminado es una actividad esencial y únicamente intelectiva…a los efectos del control jurisdiccional, la determinación del concepto jurídico indeterminado se aborda como una acción reglada, contro lable por el juez que, en línea con lo recién expuesto, da al caso una única solución just a…” (GARAT, María Paula. Los derechos fundamentales ante el orden público. Tirant Lo Blanch. Valencia. 2020. P.p. 129 y ss. resaltado agregado). De hecho, como menciona la autora, en la Sentencia Nº298/2014, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, citando a García de Enterría y Ramón Fernández, refiere a estos conceptos definiéndolos de la siguiente manera: “En opinión de la Corporación, ante un concepto que no delimita el ámbito de realidad al que refiere de una manera precisa e inequívoca, no permitiendo su aplicación al caso concreto a partir de una simple constatación, hace que nos enfrentemos a lo que la doctrina ha dado en denominar concepto jurídico i ndeterminado, en cuanto la disposición en examen refiere a una esfera de realidad cuyo límite no aparece bien precisado en su enunciado, no obstante lo cual es claro que intenta delimitar un supuesto concreto, que necesariamente debe precisarse al momento de la aplicación, no admitiendo más que una única solución justa en cada caso . Lo cual por otra parte, hace posible diferenciar al concepto jurídico indeterminado del ejercicio de una potestad discrecional que permite, por el contrario, una pluralidad de soluciones justas… De ahí que se afirme, que la aplicación del concepto jurídico indeterminado se trata de un caso de aplicación e interpretación de la norma que ha creado el concepto, y es por tanto una aplicación de esa norma, posibilitando al Juez fiscal izar tal aplicación, valorando si la situación a que con ella se ha llegado es la única solución justa que la norma permite…” (resaltado agregado). Atento a lo que viene de decirse, tal como ha explicado esta Sede en anteriores pronunciamientos, consideran do el amplio espectro de principios y reglas aplicables, es muy pequeño el “espacio” que no puede ser (al menos en el caso concreto) definido y, por ende: “ nos acercamos a la idea de que la opción válida (pasado el filtro de principios y reglas) es una sol a, salvo casos muy puntuales. Y todo este proceso no es volitivo, es intelectivo, todo lo cual es propio del concepto jurídico indeterminado…no existen actos que de por sí o a priori puedan considerarse discrecionales, por la simple pero relevante razón de que ello sería casi como sostener que existen reductos de actividad administrativa exentos de control… si consideramos que la discrecionalidad encuentra sus límites en la regla de Derecho y que, bien interpretados y aplicados los principios generales, es muy pequeño el ámbito que escapa a ellos…De la mano con ello, el juez contencioso anulatorio no puede decidir por la Administración cuál es la sanción que corresponde aplicar, no puede sustituirse a ella, siempre que aquella, cumpliendo con todas las condiciones antes referidas, tenga varias alternativas entre las cuales optar. Sin embargo, entiende esta Sede que si luego de analizadas las circunstancias del caso y las reglas de Derecho en juego, todo lleva a concluir que hay una única opción válida, será e l juez quien, en defensa de los derechos en cuestión, deba orientar a la Administración hacia tal decisión ” (Sentencia Nº57/2025, 157/2025, 99/2026, entre otras, resaltado agregado). En efecto, definido que no hay discrecionalidad, sino un concepto jurídic o indeterminado de ineptitud (como causal de destitución), corresponde analizar los preceptos constitucionales, los desarrollos doctrinarios y jurisprudenciales al respecto. Así, el constituyente, en los artículos antes mencionados, plantea a la ineptitud como una de las causales para destituir, la separa de la omisión y el delito y, al referir a los funcionarios públicos, entiende que éstos existen para la función y no la función para ellos, estableciendo los estatutos que regulan sus derechos y obligaciones sobre la base de tal premisa (art. 59). A su vez, al referir a la “ineptitud” en el marco del art. 80 (por fuera de la destitución) lo hace indicando que puede ser “física o mental”. Por su parte, al referir al trabajo en general (lo que resulta, a ente nder de esta Sede, aplicable a los funcionarios públicos, sin perjuicio de las especialidades de la materia), les impone el deber de “aplicar sus energías intelectuales o corporales en forma que redunde en beneficio de la colectividad…”. Si cualquier trabajador tiene ese deber, el que es fijado por el constituyente atendiendo a que su resultado beneficie no solo a quien lo presta sino a la sociedad, más aún debe tenerlo un funcionario público que, como se adelantó, existe para la función e integra un órgano , sistema y/o persona jurídica pública estatal que tiene como cometido final la satisfacción del interés general y debe hacerlo, respetando una serie de valores y principios. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo al analizar el concepto, indica que es la contracara de la “aptitud” la que puede ser moral, física o psíquica y que es requerida para acceder, mantenerse y ascender en los diferentes ámbitos funcionales y que cuando falta o falla, acarrea la extinción de la relación funcional: “En puridad, en la época del ingreso se requiere esta aptitud y también se requiere durante todo el desarrollo de la carrera, con esta consecuencia: si esa aptitud inicial desaparece por la configuración de situaciones que encartan en la de ineptitud, el Estado debe ha cer cesar la situación funcional por razones de legalidad, simplemente eso: razones de estricta legalidad …El sistema normativo es proclive a considerar las aptitudes y comportamientos de los interesados ya en una pri mera evaluación para el ingreso a la fun ción. En esa línea, es dable considerar que el Ordenamiento estatuya una causal de desvinculación, específica y genérica al mismo tiempo, cuando se acredite que las conductas, acciones u omisiones del funcionario demuestran que ha sobrevenido una ineptitud para el ejercicio de cargo . De lo expuesto, entonces, cabe destacar que la aludida potestad de desvincular a los funcionarios por la causal de “ineptitud” se halla conferida constitucionalmente, aunque, desde luego, se encuentre regulada en otros cuerpos normativos de rango inferior que desarrollan y regulan su ejercicio ” (Sentencia Nº435/2021, entre otras, resaltado agregado). La doctrina por su parte, ha explicado en términos coincidentes, que: “Cuando se comprueba la falta superviniente de alguna calida d esencial para mantenerse como funcionario público, procede la declaración de cesantía o vacancia. Esta constituye un acto unilateral que comprueba, mediante una apreciación objetiva, la existencia de una situación que determina la separación del funciona rio. Su contenido tiene, pues, una naturaleza declarativa y no constitutiva. Otro aspecto que destaca la doctrina en relación con la declaración de cesantía o vacancia como forma de extinción de la relación funcional, es su desvinculación de la responsabilidad disciplinaria … La Administración no tiene opción: constatada la inhabilitación debe declarar la cesantía… Señala DURÁN que, incluso, la omisión de conferir vista previa al dictado de la resolución no supondría violación del derecho de defensa, precisa mente porque cualquiera sea la defensa esgrimida por el funcionario, la Administración no puede hacer otra cosa que declarar la desinvestidura.” Pp. 314 -315” (VÁZQUEZ, Cristina y CORREA, Rubén. “La extinción de la relación funcional”. Manual de Derecho de la Función Pública. F.C.U. Tercera Edición, Pp. 314 -315, resaltado agregado). También en la misma línea, se ha sostenido que: “En primer lugar, debemos señalar que la idoneidad funcional opera como requisito habilitante para el acceso, permanencia y desempeño de los car gos públicos y como límite al ejercicio del poder disciplinario y sancionatorio de la Administración. (…) La ineptitud funcional la podemos definir como la situación en la cual el funcionario público carece de la idoneidad, capacidad personal o aptitud profesional necesarias para el adecuado desempeño de las funciones propias del cargo, configurándose como una causal genérica de desvinculación cuando dicha insuficiencia resulta objetiva, persistente y relevante para el servicio .” (LEIZA ZUNINO, Pablo y ECHEVARRIA, Ma. José. “Empleo Público”. F.C.U. Montevideo. 2026. Resaltado agregado). Por lo tanto, a priori puede entenderse que integran el concepto de “ineptitud” (como causal de destitución) aquellos casos en los cuales el funcionario ha dejado, por diversos motivos, de ostentar una capacidad, aptitud, virtud, etc., que tenía al momento del ingreso a su función y que resulta necesaria para su desarrollo. Así como no es cualquier “aptitud” la que debe evaluarse para ingresar al cargo, sino que ésta estará dada por el perfil del mismo (las ocupaciones, funciones, tareas a desarrollar, la naturaleza del ente para el que presta funciones, etc.) o incluso, con características o valores que debe ostentar cualquier funcionario , tampoco es cualquier “falta de aptitud” la que puede ser útil para destituir a un funcionario; debe tratarse de una que se relacione directamente con sus tareas y que haga imposible para él prestarlas debidamente o con la calidad propia de funcionario pú blico que ostenta y los intereses que defiende. A su vez, visto desde esta óptica, la destitución no siempre puede ser utilizada como una sanción. En algunos casos en los que el funcionario ha cometido un delito, ha sido omiso en ejercicio de sus deberes, los ha incumplido, ha cometido faltas, etc., podrá utilizarse como la “sanción máxima”. Sin embargo, en otros casos no se utiliza como ejercicio del poder sancionatorio estatal sino como un medio de extinción de la relación funcional. En efecto, justamente, en algunos casos de ineptitud, la destitución procede cuando, constatada fehaciente y objetivamente una situación que implica que el funcionario no reúne (o dejó de reunir) las condiciones necesarias (que pueden ser de múltiple índole) para desarrollarse en el cargo, no siendo posible que cumpla ninguna de las tareas naturales al mismo, la Administración debe proceder a destituirlo puesto que no sólo debe velar por el bienestar de ese funcionario (buscando, como se dijo, otras tareas alternativas propias de su cargo que sí estuviere en condiciones de hacer), sino también de los restantes y organizar todos sus recursos para la consecución de los cometidos que le han sido asignados y, al final del día, se debe a la sociedad. Debe velar por el buen servicio, ateniendo a que “ el funcionario está para la función y no la función para el funcionario”. Tan es así que en muchos casos la ineptitud corresponde, una vez comprobada de manera objetiva la falta de aptitud para el cargo, y puede ser utilizada no como sanci ón (salvo algunos casos), sino como forma de extinción de la relación funcional; muchas veces se confunde con la omisión o se producen ambas de forma conjunta, por ejemplo, ante el incumplimiento de deberes funcionales como sucede en este caso., que, ademá s, dan cuenta de la falta de características que debe reunir un funcionario a cargo de una oficina como la del caso. Puntualmente, respecto a la ineptitud moral, ha dicho el Tribunal: “ La aptitud moral requerida desde una pri mera instancia en nuestro Ordenamiento para la selección de funcionarios públicos, se manifiesta en esa condición que guarda relación con el fiel cumplimiento de los deberes impuestos por el Estatuto que lo rige . A ello, naturalmente, se adiciona la no comisión de conductas tipificadas como delito en la ley penal, así como también a poseer y demostrar aptitudes que no inhabiliten o perjudiquen el cumplimiento de la labor asignada (…) El sistema normativo es proclive a considerar las aptitudes y comportamientos de los interesados ya en un a primera evaluación para el ingreso a la función. En esa línea, es dable considerar que el Ordenamiento estatuya una causal de desvinculación, específica y genérica al mismo tiempo, cuando se acredite que las conductas, acciones u omisiones del funcionari o demuestran que ha sobrevenido una ineptitud para el ejercicio de cargo …” (Sentencia Nº752/2019, resaltado agregado). Pues bien, realizada la aproximación precedente, lo que corresponde es determinar si en este caso concreto, se ha configurado un supuesto de ineptitud que habilite a destituir a la Sra. AA. 5.2) Aplicación del concepto al caso concreto . V inculación con el presunto vicio en los motivos y principios de razonabilidad y proporcionalidad En primer lugar, tal como viene de decirse, la parte actora cuestiona las conductas que se le imputaron, alegando que las causales imputadas serían genéricas y, además, que de ellas no existe prueba , lo que se relaciona con los motivos del acto. En tal sentido, al decir de Ruocco y Delpiazzo, los motivos del acto son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de volu ntad… Si los hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea apli cación de los motivos ” (RUOCCO, Graciela y DELPIAZZO, Carlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41), por lo tanto, es este vicio el que aduce la actora y, para dilucidarlo, es que correspo ndía analizar de forma detallada los antecedentes que vienen de describirse. Así, el objeto del sumario dispuesto por Resolución N°0682/020 refiere a la constatación de faltantes de dinero estimados en la suma de $7.000.000 de las cuentas bancarias a nombre del CONAEF y la expedición de constancias sobre la tramitación de certifica dos de crédito de determinadas empresas ante la DGI, cuando dichas personas jurídicas carecían de tal derecho por no haber hecho efectivos los depósitos fundantes del crédito y descontrol de los procedimientos administrativos llevados adelante en el CONAEF . Justamente, a efectos de determinar la responsabilidad de cada quien en el marco de tales conductas es que se inició el procedimiento disciplinario referido a la actora y los Sres. FF y EE, aclarando que era sin perjuicio de las re sponsabilidades de otros funcionarios anteriores de dicha repartición o, incluso, de otros organismos (fs. 118 y ss.). Por su parte, en el acto encausado, la destitución estuvo basada, de forma coincidente con el inicio del sumario, en haberse comprobado que: (i) la actora tuvo durante años una conducta funcional omisa y una negligencia en el cumplimiento de sus deberes funcionales como encargada de la Oficina de Gestión y Coordinación de los Fondos de Incentivo Cultural; (ii) la oficina a su cargo entre lo s años 2010 y 2018 era un “descontrol”; (iii) se expidieron certificados no veraces que pretendían acreditar donaciones que no se habían realizado o que no habían sido efectuadas en las circunstancias de tiempo y modo expuestas en los documentos; (iv) la a ctora firmó y expidió un certificado por el que se acreditaba una donación de DD al proyecto “Temporada de Opera” cuando no existió, en virtud del cual se liberaron valores por $373.180 y $317.203 de la misma cuenta bancaria del CONA EF y (v) no haber realizado conducta alguna que impidiera, corrigiera o subsanara el “descontrol” y la anarquía procedimental imperantes en la oficina a su cargo sino hasta que los perjuicios causados fueron evidentes e irreparables. De la mera lectura de tales resoluciones y de sus antecedentes, a vía de ejemplo, los informes de fs. 123 y ss., 350 y ss. surge que no se trata de imputaciones genéricas sino de presuntas conductas claramente descriptas que atienden al desorden procedimental imperante en la CONAEF, a un faltante de dinero en las cuentas de dicho órgano y a la emisión de constancias sin causa justificante. Véase que a fs. 123 en un informe en el que se refiere al objeto del sumario, a las diligencias efectuadas y a la incor poración de la prueba, se indica que es “ la averiguación de la verdad material del caso y en la determinación de la responsabilidad administrativa de los funcionarios referidos por las faltas graves y muy graves que se imputan provisionalmente en la aludida Resolución Ministerial…faltantes de valores en las cuentas bancarias a nombre del Consejo Nacional de Evaluación y Fomento de Proyectos Artísticos Culturales (unos $7.000.000); expedición a favor de empresas de constancias de depósitos para ser pre sentadas ante la DGI y canjeadas por certificados de crédito fiscal, sin que aquellas empresas hubieran efectuado el depósito pertinente que fundaría aquel crédito; descontrol en los procedimientos administrativos sustanciados en la Oficina de Gestión y Co ordinación de los Fondos de Incentivo Cultural, en el CONAEF y su Mesa Ejecutiva…” y procede a deslindar las tareas de cada funcionario, referir a sus legajos, etc. Pues bien, corresponde entonces, analizar la prueba diligenciada y producida en vía adminis trativa de forma de determinar si las conductas antes mencionadas fueron probadas por la Administración , que es quien tiene la carga de acreditarlas en vía administrativa por ser la que imputa las mismas y, además, por ser quien ostenta potestades suficien tes para la averiguación de la verdad. Tal estándar probatorio, además, debe ser de fehaciencia o plena prueba atento a que se trata del ejercicio del ius puniendi del Estado, como ha dicho el Tribunal:“ Se plantea la interrogante de que grado de probabilidad o certeza se requiere para que pueda darse por probado un hecho; o, en otros términos, la cuestión radica en dilucidar qué grado de confirmación debe alcanzar un hecho para poder ser considerado como probado. De esta forma, y siguiendo con el razonamien to, en materia sancionatoria o punitiva, cabe exigir una prueba más allá de toda duda razonable, es decir un umbral elevado de confirmación de un hecho (clear and convincing evidence o proof beyond any reasonable doubt), por el cual se requiere una certeza absoluta de su ocurrencia, de manera que cualquier prueba que genere una duda sobre la ocurrencia del hecho conlleva que el mismo no se tenga por probado . En tanto la potestad sancionatoria trasunta en la aplicación de sanciones que han de afectar bienes jurídicos del sujeto pasivo, quien además se encuentra asistido por una presunción de inocencia, corresponde que el hecho motivante de la sanción se encuentre suficientemente acreditado, más allá de toda duda ”, aclarando en otro fallo, que: “No debe olvidarse que en materia sancionatoria la culpabilidad de aquel a quien se imputa una falta administrativa debe ser probada de manera fehaciente, y la carga de la prueba gravita sobre la Administración.” (Sentencias Nº27/2026 y 866/2023. En igual sentido: 694/2023, entre otras). De fs. 149 y ss., surge la declaración recabada a la Sra. AA en la que, en lo medular, ratificó la declaración prestada en la investigación administrativa, indicó que el procedimiento para decidir las liberaciones de fondos era reunir la información, reunirse con la Mesa o el CONAEF y decidir. Explicó que generalmente se decidía lo que se proponía, pero en algunas ocasiones, la Mesa o el CONAEF solicitaban información adicional u otras veces eran contactados directamente por los proveedores, aclarando que: “no, eso lo voy a corregir. Lo que sucedía era que se quejaban a la Dirección de Cultura y en algún caso al Ministerio de Economía, porque necesitaban la liberación de fondos urgente. Y otras veces pasaba a través del ICAU. Pero las liberaciones las decidía el consejo” , ante la información llevada por la actora. Preguntada sobre si alguien más proponía la liberación o llevaba la información , respondió negativamente. Asimismo, consultada sobre haber recibido orden de algún jerarca de proceder a alguna liberación de fondos que le hubiese llamado la atención o con las que no estuviese de acuerdo, respondió afirmativamente, indicando que: “Eso pasó de los que recuerdo y p uedo contar, no recuerdo exactamente el año pero hubo una solicitud de liberación para un proyecto vencido, nosotros lo valoramos y lo rechazamos, y bueno de todas maneras se liberó. Eso fue una orden directa del Ministerio en ese momento…a mi me lo comunicaron integrantes del CONAEF…creo que eran algo como tres millones de pesos y el proyecto era el Espacio García Lorca”. Sobre el faltante de dinero (aproximadamente $7.000.000) manifestó que podía inferir que existieron grandes errores y que el CONAEF tamb ién debió asumir gastos de mantenimiento que no debía, que no estaban previstos “ pero en nueve años de administración desordenada no puedo saber. Puedo decir que tratamos de ordenarlo de la mejor manera posible con los recursos que teníamos, pero no teníam os información completa entonces no puedo saber ”. Exhibida la Constancia N°273 la reconoció como suya, indicando que la letra es suya y que: “ Me gustaría ver si hay otra constancia por este mismo monto y estas mismas condiciones, pero no sé qué decir. Si esto es del 2011 las constancias se emitían a solicitud de las empresas y después se chequeaban en la cuenta, porque la orden era emitir la con stancia contra la presentación del depósito y después se revisaba antes de enviarlo a la DGI . Entonces efectivamente me gustaría ver que no tiene respaldo y ver si no hay una constancia repetida que pueda dar pueda a una confusión…entiendo que se tomó dos veces pero no sé exactamente por qué pasó eso. Es extraño que se hubiera pagado una constancia que no fue ingresada…”. En el acta de fs. 154 se relevaron una serie de constancias, algunas firmadas por el Sr. FF, Sr. EE y otras por la actora , en al gunos casos se trató de montos que no ingresaron en el CONAEF y en otros de fondos que no fueron liberados . Las Constancias, los comprobantes de depósitos y los formularios correspondientes, lucen de fs. 157 y ss., entre las que se encuentra la 273 ya menc ionada. A fs. 219 y ss., surgen los movimientos de las cuentas bancarias. Con posterioridad luce también documentación referente a diversos proyectos y al legajo de la actora, como por ejemplo, control de ingreso, licencias, etc.7 Así, de fs. 337 y ss., su rgen las respuestas de diversas instituciones bancarias respecto de las requisitorias de información realizadas por el instructor sumariante. En el caso del BROU aportó datos sobre las operaciones vinculadas al pago de algunos cheques y transferencias del año 2017, 2014, 2015, 2012, 2013, etc. Los cheques le fueron exhibidos a la actora según acta que consta de fs. 349 y ss., indicando que las firmas, según su entendimiento, corresponden a II, JJ, KK, MM y “creo que es toda mi letra. Si, es mi letra, es mi letra”. En cuanto a las declaraciones testimoniales, se destacan la de los Sres. NN, FF, ÑÑ. El primero de los testigos, en lo medular, indicó que Fabio y Ernie fue un proyecto del año 2008 que nunca salió adelante y OO una sociedad la persona jurídica asociada a tal proyecto, asegurando que por el mismo nunca recibieron los fondos del CONAEF . Informado sobre una liberación de fondos por tal proyecto a GG, manifestó no conocer la sociedad. El segundo, describió que el lugar de trabajo inicial era muy reducido, con muchas personas, con poco lugar para trabajar, lo que complejizaba el desempeño de sus tareas. Asimismo, refirió a que en los primeros años el procedimiento no establecía plazos para la realización de los tramites y eso “generaba que llegara un proyecto que había recibido aportes y pedía la liberación de los mismos ya al no tener un procedimiento claro, con un calendario generaba que estuviér amos haciendo contratos varias veces a la semana y varias veces a la semana ir a buscar las firmas…también teníamos que llamar a un consejero que tuviera acceso a la cuenta para saber si el aporte había ingresado a la cuenta del CONAEF porque nosotros no teníamos acceso a las cuentas…la presión era de los proyectos que constantemente solicitaban liberaciones de fondos y las firmas de los contratos…”. Describió que “el desorden era tal que no pudimos corroborar que efectivamente estuviera toda la documentac ión que teníamos en la oficina…” (fs. 423 y ss.). Indicó que tenían un archivo especifico que una vez aprobada la rendición se incluían en la carpeta del proyecto, quedando constancia de todo en los mails de la oficina porque siempre se enviaba de forma di gital, no existiendo inventario al respecto. El tercero explicó que contrataron a su estudio jurídico porque necesitaban asesores respecto a los contratos celebrados por el CONAEF, indicando que, una vez comenzada su labor, se encontraron “ con una situación que en poco tiempo pudimos desenhebrar, vimos que con el tiempo empezaron a haber factores comunes que aunaban a ciertos proyectistas q ue de experiencias anteriores a nuestro servicio ya habían comenzado a realizar, esto es, generaban una confusi ón entre las empresas que aportaban, lo que verdaderamente hacían, lo que verdaderamente gastaban y permanentemente solicitaban retiro de dinero, distorsionando el flujo financiero del proyecto y de la cuenta corriente de ese proyecto…avisar depósitos que no se hacían o que después caían, de presentar proyectos de elevado costo y no justificar los gastos, por lo tanto el certificado de DGI de devolución iba a permitir además que su depósito como promotor cumpliese ampliamente con el verdadero costo del proyecto…la empresa depositaba un millón de pesos al proyecto, la DGI le devolvía el 60% pero otros también depositaban de manera tal que el proyecto presentada con un valor de un millón o más era de mucho menos valor, lo que permitía no solo cobrar al proyect ista sino que la empresa demás de los 600.000 pesos en certificados cobrase la otra parte hasta el millón, sino que a veces también obtenía una ganancia por parte del proyectista…”. Refirió también a la existencia de solicitudes de devolución de dinero o c ancelaciones de proyectos que después, ante supuestas presiones políticas (que no identifica) se habrían revertido. Así, nótese que conforme se analiza y valora en el informe de fs. 350 y ss., en cuanto al Certificado N°273 de fecha 23 de diciembre de 2011 , la letra de la misma fue reconocida por la Sra. AA e indicó haber sido ella quien la emitió. Asimismo, surge coincidencia entre lo afirmado en la demanda y las conclusiones del informe en cuanto a que, presumiblemente, tal certificado estaría asociado al proyecto “Temporada de Opera”. Sin embargo, esta Sede no encuentra en autos prueba alguna sobre dicho proyecto, es decir, sobre que éste hubiese realmente existido y pudiese así, ser real la emisión del certificado. No se trata, como afirma la actora, de que la Administración no probó la conducta sino de que, estando reconocida la autoría del ce rtificado por la actora, debía de surgir de algún antecedente o de la prueba que ésta misma pidiese diligenciar para exculparse, algún documento que describa el proyecto, quienes son sus responsables, etc. Sin embargo, se reitera, ello no es así por lo qu e se entiende que no existió y que, por ende, no correspondía la emisión de certificado alguno. Tampoco probó la actora que la emisión del certificado obedeciese a alguna orden recibida con la que la Sra. AA no estuviese de acuerdo. No lo alega ni tampoco ofrece como prueba, por ejemplo, constancia de haber pedido por escrito la orden o similar , en caso de no compartirla o entenderla desajustada a Derecho . Así, los $373.180 liberados de la cuenta bancaria (cuenta corriente BROU XXXXXXX-XX “fondos específicos”) del CONAEF con fecha 20 de agosto de 2012 y el débito en el mismo fondo por $317.203, no tienen respaldo alguno. Por supuesto que, si existiesen otros funcionarios o autoridades involucrados, sobre ellos debería realizarse también la investigación correspondiente, pero ello no exime que se tramite una respecto de la actora y que se la sancione si, de alguna forma, su conducta incidió en que se emitieran constancias y se liberaran fondos sin respaldo real del proyecto. Se reitera: el certificado fue e mitido por la actora por lo que, aunque ésta no fuese quien manejaba las cuentas bancarias del CONAEF era, según sus propias palabras, la encargada de “armar” la documentación, presentarla ante la Mesa o el CONAEF, reunirse con ellos, sugerir o proponer un a decisión, de la que, en general, no se apartaban. Por ende, el presunto contrato o proyecto debió haber pasado por sus manos. También era ella quien realizaba y/o coordinaba según el caso, el listado que después era remitido a la DGI con los pagos realiz ados por las empresas, para que la DGI luego les emitiera los certificados de crédito. Por ende, más allá de que no era su firma ni tampoco era suya la decisión final (ni de la aprobación de los proyectos, contratación de las empresas, liberaciones de fond os, emisión de certificados de DGI), sí era quien, de una forma u otra, tenía intervención en todas las etapas, no probándose la existencia de documentación respaldante del proyecto por el cual se liberaron luego los fondos. No puede entonces negar su responsabilidad, sin perjuicio de que existiesen eventualmente otras. En tal sentido, además, debe tenerse presente que asiste razón a la demandada en que la constancia o certificado (como se le quiera llamar) es un documento emitido por un funcionario público en ejercicio de sus funciones por lo que cumple con la definición del art.1574 del Código Civil, más allá del uso que luego se le diera a dicho documento, esto es, si su utilidad era interna o externa del organismo o, si era utilizado informalmente como par ece indicar la actora en su demanda. Y, en autos, la actora lo emitió sin cumplir con los trámites, pasos o controles que ella misma describe, debían preceder a este tipo de constancias, puesto que, de h aberlo hecho, hubiese detectado la inexistencia del proyecto, de la sociedad o de causa alguna para liberar los fondos, considerando, además su formación jurídica. Por lo tanto, si bien no se ha probado de forma alguna que en ello hubiese existido dolo, sí existió un acto negligente de la accionante que hace que se cumpla, además del aspecto objetivo, el subjetivo para la comisión de una falta y atribución de responsabilidad, de conformidad con el art. 72 de la Ley N°19.121. Lo correcto hubiese sido que tal constancia reflejase la realidad, esto es, un proyecto aprobado con su respectivo responsable, de lo que no hay prueba alguna y por ende, no existe. Ello determina, a su vez, que el documento en cuestión (que era, a la post re, utilizado, para obtener un beneficio económico ante la DGI) hubiese sido emitido reflejando una situación inexistente, situación que, se reitera, fue reflejada en el documento por la actora, como reconoce en su declaración citada . Justamente a esta obligación de verificación es que refiere el informe de fs. 350 y ss., de los A.A. Así, véase que la actora indicó a fs. … que el proceso fue: “ evolucionando. Al principio las empresas depositaban en la cuenta del BROU del Fondo Global o de los Específicos…y venían a la oficina con el comprobante del aporte y en el momento se le entregaba la constancia de una libreta numerada…Después nos dimos cuenta que estábamos emitiendo constancias que no sabíamos si tenían respaldo y les empezamos a pedir a las empresas que dejaran sus comprobantes para poder verificar los depósitos …”. Resulta ostensible que, si la actora no conta ba con ingreso a las cuentas ni era ella quien aprobaba los proyectos o los contratos, pero luego emitía constancias en el momento, era altamente probable que se emitieran sin respaldo de una operación real de las empresas lo que, a la postre, terminó por suceder en este caso. Hasta aquí, lo referente a la responsabilidad que se le atribuyó no por tareas de contabilidad sino, simplemen te por controlar que las constancias que ella emitía tuviesen un respaldo real, es una conducta propia de no verificar la existencia de los proyectos o causa real para emitir constancias a ser utilizadas luego ante DGI. Ahora bien, las mismas consideracion es que vienen de relevarse son aplicables a todas las constancias o certificados mencionados a fs. 154 y ss., emitidos por los Sres. FF y Sr. EE. Si bien allí, la emisión no es de la actora, sí era, en su calidad de coordinadora, responsable por controlar la gestión del trabajo; no se trata de responsabilizarla por el hecho de un tercero, sino de responsabilizarla por la omisión de controlar o verificar. Por su parte, con relación a la presunta anarquía procedimental , ésta surge claramente probada de las declaraciones testimoniales antes citadas en las que se hace referencia al desorden de la oficina, los cambios de los procedimientos, la falta de uniformidad de los mismos, etc., para trabajar y también para controlar. En tal sentido, si bien surge de la declaración del Sr. FF a fs. 424 y ss., que al comienzo debieron trabajar varias personas en un espacio reducido y ello pudo haber incidido en l a comodidad para laborar, no vislumbra la Sede como, el espacio reducido, pudiese incidir en la falta de controles o procedimientos. Asimismo, si bien la accionante, en su demanda, alega que habría denunciado o puesto en conocimiento de las autoridades situaciones irregulares, falta de espacio, de funcionarios y que no era posible realizar todo el trabajo, no consta que hubiese, al meno s dentro de sus posibilidades adoptado conductas tendientes a revertirlas o mantener en lo que a sus tareas refería, cierto orden, establece protocolos internos, etc. Se limitó a constatar las irregularidades luego de varios años. La responsabilidad que se le asigna refiere a no haber adoptado conducta alguna para prevenir o mejorar el desorden al que ella misma hace referencia, cuando la oficina estaba a su cargo. Y, se reitera, no obrando prueba de que hubiese agotado las instancias para solucionarlo, no puede negar que existió responsabilidad suya (no en la generación inicial del caos), sino en lo agotar las instancias necesarias para evitarlo o mejorarlo, lo que, a la postre, culminó con la emisión de certificados irregulares, dada la falta de controles , surgiendo de la declaración de todos los testigos y de ella misma, el desorden imperante. En definitiva, surge probado que hubo conductas activas (emitir certificados sin causa real) y omisivas o negligentes (no verificación de la causa habilitante para t al certificado, falta de control de los emitidos por la oficina a su cargo y inexistencia de conductas suyas que evitasen o disminuyesen el caos imperante en la oficina) que hacen al incumplimiento de los deberes que surgen de …, los que cometió de forma c ulposa y que habilitan la asignación de responsabilidad. Esto implica que la valoración probatoria de la demandada haya sido realizada acorde a la sana crítica y al estándar probatorio antes referido, no existiendo error o falsedad en los motivos. En segundo lugar , con relación a la prescripción, cabe consignar que la accionante no ha aportado mayores elementos a la Sede para analizarla; simplemente la mencionó y refirió al año de comisión de la sanción. En tal sentido, si bien el certificado en cuestión es del año 2011 como fuere ya relevado y la investigación fue iniciada el 13 de febrero de 2020, es decir, pasados los 6 años del art. 79, literal b), la Sede entiende que en este caso, aplica el literal a ), en tanto, resulta claro que la emisión de un documento por un funcionario público, en ejercicio de sus funciones y con el cual puede luego obtenerse un beneficio económico, cabe en la descripción del art. 238 del Código Penal. Por supuesto que esta Sede no ingresará en consideraciones penales, sino que lo evalúa a los solos efectos de la prescripción, no siendo posible ningún análisis mayor en tanto no se han otorgado elementos a esta Sede, pudiendo peca de dictar un fallo fuera del principio de congruencia. Por tal razón, aplica el art. 117 del Código Penal que fija la prescripción en el caso de este delito (cuya pena de penitenciaria es mayor a dos años) en 10 años, los que, se reitera, al momento del inicio de la investigación no habían transcurrido. En tercer lugar , ingresan los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Finalmente, con relación a la proporcionalidad (incluido en la razonabilidad), cabe replicar las palabras de Durán Martínez y Vázquez, al decir que: “Como explica Durán -de modo prístino y preciso- ambas nociones tienen un contenido conceptual diverso, más allá de su uso por la doctrina ha sido muchas veces indistinto. En definitiva, la razonabilidad tiene la cualidad de principio general o meta principio, en palabras de Cassagne, en tanto que la proporcionalidad constituye una expresión o manifestación de la razonabilidad, como subprincipio derivado de ésta ” y continúa explicando Vázquez, citando a Cajarville, que la razonabilidad plantea: “(…) la exigencia de un comportamiento conforme a la razón, tanto en su significación primaria de facultad o capacidad de alcanzar el conocimiento de esencias y valores y de obrar conforme a fines, como en la otra de proporción (ratio) resultante de una comparación ” (Vázquez, Cristina. “Graduació n de la sanción administrativa: principios de razonabilidad y proporcionalidad”. Derecho Administrativo Sancionador. Montevideo, 2025. P.p. 224). A su vez, ya hace algunos años, apuntaba Cajarville: “ Es necesario, además valorar la adecuación razonable – cuantitativa y cualitativamente – de lo dispuesto por el acto a los motivos que llevaron a su dictado, y su razonable idoneidad –también cuantitativa y cualitativa - para lograr el fin debido; la irrazonabilidad en cualquiera de esos aspectos configura el vi cio que la ley uruguaya denomina “abuso o exceso de poder” determinante de su ilegitimidad y consiguiente invalidez ” (Cajarville, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 2007. P.p. 366). Por su parte, respecto a la proporcionalidad, pueden distinguirse dos facetas. Una, de índole cualitativa, en la que debe analizarse la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida en cuestión. Otra de índole cuantitativa si se quiere, que atiende, como ha dicho el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a que: "La intensidad de la sanción debe ser proporcionada a la gravedad de la transgresión” (Sentencia Nº588/2016). Asimismo, el Tribunal citando a Nieto, ha indicado que est e principio: "(…) opera en dos planos: en el normativo, de tal manera que las disposiciones generales han de cuidarse de que las sanciones que asignen a las infracciones sean proporcionales a éstas; y en la aplicación, de tal manera que las sanciones singulares que se impongan sean igualmente proporcionales a las infracciones concretas imputadas" (Sentencias Nº156/2004 y Nº634/2009, entre otras). Por su parte, debe realizarse un minucioso y a la vez cauteloso análisis de la discrecionalidad con la que cuent a la Administración para la elección de las sanciones a aplicar y el control que de ello cabe a esta Sede jurisdiccional. En este sentido, corresponde enfatizar que a criterio de quien escribe, no existen actos que de por sí o a priori puedan considerarse discrecionales, por la simple pero relevante razón de que ello sería casi como sostener que existen reductos de actividad administrativa exentos de control de legitimidad, lo que, incluso, con el CCA se ha reducido aún más, puesto que se ha derogado toda referencia a actos administrativos excluidos de este control jurisdiccional. En todo caso, lo que puede ser discrecional de la Administración es el ejercicio de determinadas potestades, con la salvedad de que nada es completamente reglado o completamente di screcional; máxime si consideramos que la discrecionalidad encuentra sus límites en la regla de Derecho y que, bien interpretados y aplicados los principios generales, es muy pequeño el ámbito que escapa a ellos. Así, citando a Ruocco y Delpiazzo, cabe en tender que: “Con un criterio técnico riguroso cabría negar esta categorización, porque no se trata de una cualidad de los actos, sino de la actividad, anterior a la emisión del acto, y porque en todo caso siempre existe algún elemento reglado para la activ idad, y a la vez, la Administración realiza actividades con cierta libertad cuando ellas no pueden regularse íntegramente…La discrecionalidad es un poder, pero a la vez deber primario de la Administración – propio de todo obrar humano – y al decir de BRITO (2004:445-446), implica un juicio de ponderación, sensatez y tacto para actuar… en el entendido de que ningún acto es completamente discrecional, existen elementos reglados sujetos a control jurisdiccional…” entre los que la autora menciona la forma, la motivación, el procedimiento, el motivo y el fin (Ruocco, Graciela y Delpiazzo, Carlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y contratos de la Administración. Tomo I. Montevideo. 2013. P.p. 142 y ss.). En lo que respeta a la graduación punitiva administrativa, el Estado tiene discrecionalidad para elegir la sanción que aplicará en cada caso concreto, dentro de los límites y con las atenuantes y agravantes que le impone el ordenamiento. Es decir, dentro de una gama de posibles sanciones, todas igualmente legítimas, la Administración puede elegir aquella que cree más conveniente y oportuna (razones de mérito), siempre que tal elección esté dentro de los parámetros que le fija la norma. Eso es, en esencia, la discrecionalidad, nada más. Ahora bien, la razonabilidad y proporcionalidad que vienen de analizarse no coadyuvan a tal discrecionalidad; por el contrario, la limitan, la guían. Al decir de Vázquez: “(…) la admisión de la razonabilidad y la proporcionalidad como límites de la discrecionalidad implica la posibilidad del control del acto, en aplicación de las reglas de la lógica, de las reglas técnicas propias de la materia de que se trate, y de la valoración jurídica, ponderando la adecuación de lo dispositivo al supuesto de hecho, su idoneidad o aptitud para el fin y la coherencia entre supuesto y fines propuestos. Cuando la Administración actúa evadiendo tales límites, esto es, cuando en ejercicio de sus potestades discrecionales, dicta un acto contrario a una regla de Derecho, irrazonable o desproporcionado respecto de su motivo o fin… ese acto es susceptible de ser anulado por ilegitimidad ” (Vázquez, Cristina. “Graduación de la sanción administrativa: principios de razonabilidad y proporcionalidad”. Der echo Administrativo Sancionador. Montevideo, 2025. P.p. 228). De la mano con ello, el juez contencioso anulatorio no puede decidir por la Administración cuál es la sanción que corresponde aplicar, no puede sustituirse a ella, siempre que aquella, cumpliend o con todas las condiciones antes referidas, tenga varias alternativas entre las cuales optar. Sin embargo, entiende esta Sede que si luego de analizadas las circunstancias del caso y las reglas de Derecho en juego, todo lleva a concluir que hay una única opción válida, será el juez quien, en defensa de los derechos en cuestión, deba orientar a la Administración hacia tal decisión. En la especie, el art. 73 de la Ley N°19.121 (cuyos valores y deberes resultan violentados por la actora), establece un elenco de sanciones, entre las que se encuentra la destitución en los casos de faltas muy graves. El art. 74 por su parte, para apreciar la conducta refiere al deber funcional violentado, grado en que haya vulnerado la normativa aplicable, gravedad de los daños causados y descrédito para la imagen pública de la Administración. En este caso, se reitera, se trató de faltas de controles en operaciones de grandes sumas de dinero como afirma la demandada y que, por ende, genera sí descredito en los sistemas de verificación administrativa y su gestión de fondos. Por ende, no se vislumbra inadecuación alguna en tal sentido y, a la postre, la actora se limitó a mencionar, sin identificar puntualmente en el caso cómo se produciría una violación de estos principios. 5.3) Sobre la vulneración al debido proceso Con relación a este punto, el actor se agravia porque no se le habría conferido vista previa final, luego de aconsejada la sanción expulsiva como mandate el art. 73 de la Ley N°19.121. Si bien es cierto que luego del último informe de Asesoría Jurídica de fs. 605 y ss., no se confirió vista a la accionante, se entiende que, dicha irregularidad a la luz del principio de trascendencia, no tiene aptitud para generar la nulidad del acto; las defensas por ésta esgrimidas co n anterioridad, en la vía administrativa, y luego, en su demandada de nulidad, fueron analizadas a cabalidad por esta Sede en mérito a la obligación impuesta por el CCA y hecho ello, se ha valorado como configurada la falta y correctamente impuesta la sanción. Por lo tanto, el vicio en la formalidad que viene de relevarse tendría como único fin analizar si procede recomponer, en la medida en que los restantes vicios, analizados, no se han entendido como de recibo. Y, carece de sentido hacer transitar a todas las partes nuevamente una parte del proceso, cuando esta Sede ya se ha pronunciado sobre la legitimidad de la sanción en sí. No cabe más, entonces, que confirmar el acto administrativo encausado. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. A su vez, el inciso se gundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efecto s de dictar un acto legítimo. No será admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos por la actora y las defensas de la demandada, concluyendo la Sede que el acto encausado es legítimo, por lo que no existe recomposición alguna sobre la cual pronunciarse. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Desestímase la demanda instaurada y en su mérito, confírmase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administra tivo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubies en sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1°Turno