Sentencia Definitiva N° 254/2026

Montevideo, 21 de setiembre de 2026 SENTENCIA Nº254/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “AA CONTRA ESTADO – MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. ACCIÓN DE NULIDAD” – Ficha Nº 714/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 13 de octubre de 2025, comparece en autos el Sr. Jorge Araja, en representación de AA, impetrando acción de nulidad respecto de la resolución dictada por la Dirección de la Unidad de Defensa del Consumidor (UDECO) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) con fecha 1 de octubre de 2024, mediante la cual se dispuso la aplicación de una multa de 110 U.R por haber infringido las disposiciones de la Ley Nº17.250 y su registro en el sistema de antecedentes (fs. 7 y ss.). 2) En su demanda relata que contra tal resolución se interpusieron los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el 4 de noviembre de 2024 y que por R esolución Nº618/2025 del 12 de junio de 2025, el MEF resolvió desestimar el recurso jerárquico, decisión que le fue notificada el 1 de julio de 2025, iniciándose la presente acción en plazo. 3) Así, explica que el acto administrativo accionado se dictó en mérito a la inspección realizada el día 6 de junio de 2024 en el local de AA sito en la calle Sarandí 000 , oportunidad en la cual se apersonaron dos inspectores y constataron la falta de identificación d e precios de venta a la vista del público de artículos exhibidos en la vidriera ; argumenta que ya en oportunidad de efectuar los descargos en vía administrativa, se indicó a la Administración que dicha faltante obedeció a que la vidriera estaba en proceso de armado, situación que fue rápidamente solucionada, refiriendo, además, a unos pocos productos dentro de un catálogo de más de 5000. 4) Con relación a sus agravios y a los vicios del acto, alega que no se configura en el caso una infracción administrativ a, en la medida en que no verifican los elementos objetivos y subjetivos exigidos para ello. El primero, por cuanto la faltante de algunos precios en vidriera no implica que no existiera identificación de los mismos dentro del local, considerando que en el interior se encuentran exactamente los mismos productos exhibidos en vidriera, no habiéndose constatado falta de precios en ellos. Asimismo, indica que existen terminales de verificación de precios según surge de las fotografías aportadas. El segundo, en tanto, el armado de una vidriera comprende el diseño, presentación y exhibición de la mercadería, tarea que conlleva horas de labor, por lo que no existió intencionalidad alguna al respecto, máxime considerando que el éxito de la venta en el local ubicado en la Peatonal Sarandí depende, en gran medida, de lo que se exhiba en la vidriera. 5) Por su parte, arguye que para el caso en que se entendiese que existió una infracción, la sanción impuesta por la demandada es ilegítima por cuanto resulta inverosímil que se califique a la conducta como grave; ello, agrega, carece de sustento real y desatiende los criterios legales para calificar las faltas, desconociéndose las atenuantes que se verifican en el caso, ya que jamás podría concluirse q ue la no identificación de un precio en vidriera implique un riesgo para la salud del consumidor. Adicionalmente, entiende que su posición en el mercado no hace más que confirmar su “ intachable reputación”, que no existe un beneficio económico para la empr esa, no hubo intencionalidad, no existió alteración social y la “ pretendida infracción fue concreta, mínima y temporal…” (fs. 10). Finalmente, cuestiona que se considere como antecedente una sanción que no se encuentra firme, sin tener en cuenta que posee más de 40 locales en todo el país y no fue sancionada en otra oportunidad y agrega que esta decisión se aparta de otras anteriores de la propia demandada, aportando ejemplos en los que la multa fue de 25 o 50 UR. 6) Una vez realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede y subsanadas las observaciones , por Decreto Nº2125/2025 se confirió el correspondiente traslado a la parte demandada , quien compareció a evacuarlo el 13 de noviembre de 2025 , aportando los antecedentes administrativos requeridos y bregando por la confirmación del acto administrativo impugnado (fs. 24 y ss.). 7) Así, luego de realizar un racconto de los antecedentes, la Administración manifiesta que la conducta de la empresa contraviene el art. 15 de la Ley Nº17.250 que exige que en todas las ofertas y de forma previa a la formalización del contrato, el proveedor informe el precio del producto y el art. 2 del Decreto Nº244/00 que propugna que cuando se trate de oferta de productos directamente al público, se deberán exhibir los precios en forma clara y visible. En tal sentido, indica que lo único que se inspeccionó fue el sector de la vidriera, poseyendo el acta de inspección todas las características de los arts. 1574 del Código Civil y 170.1 del Código General del Proceso, siendo irrelevante lo que ocurra dentro del local. Al respecto, agrega que la actora reconoció como verídicos los hechos y que la solución fue posterior a la constatación realizada. 8) Con relación a la imputación de la falta, reconoce que “ resulta pacíficamente aceptada la imputación de infracciones administrativas a título de responsabilidad su bjetiva, dejando de lado la antigua concepción que propugnaba la existencia de una responsabilidad de índole objetiva en el Derecho Administrativo Sancionador ”, no habiendo la firma obrado con la diligencia requerida; la actora debió, entiende, prever alternativas para que, mientras se armaba la vidriera, no se contravinieren lar normas, destacando que dicho armado conllevó “ varias horas del día 5 de junio de 20 24 y las horas comprendidas desde que abrió su local por la mañana del día 6 de junio de 2024 hasta las 12.00 horas…” (fs. 27 vto.), lo que excluye que se tratase de un incumplimiento provisorio. 9) Por su parte, sobre la correlación entre la falta y la sa nción, indicó que se aplicaron los parámetros del art. 46 de la Ley Nº17.250 en tanto, la gravedad de la sanción no está dada por la valoración aislada de la contravención, toda la vez que un proveedor incumple se produce una alteración de los derechos de los consumidores, cuyo alcance depende de la posición que ostenta el infractor en el mercado, ya que si “ es una empresa incipiente que aún no tiene una clientela consolidada, los afectados serán pocos individuos…si quien infringe la norma es una firma que atrae diariamente a cientos de personas, la afectación será plausible de generar un impacto drásticamente mayor…” (fs. 29). Asimismo, expresa que, ante mayor nivel de conocimiento y experiencia, es mayor el grado de responsabilidad a exigir. A ello, debe sumársele la generalización de la infracción, por ser en una vidriera y en una peatonal, siendo absurdo que pretenda catalogarse de leve. Finalmente, aclara que nuestro derecho, el precedente administrativo no es jurídicamente vinculante y que los antecede ntes fueron correctamente valorados. 10) Mediante Decreto N° 2518/2025 se confirió a las partes un plazo común de 10 días para proponer prueba, de conformidad con lo preceptuado en el art. 165 del CCA, habiendo comparecido éstas oportunamente, con fecha 25 de noviembre y 10 de diciembre de 2025. Por su parte, ninguna de ellas compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que por Decreto N°751/2026 se pronunció la Sede respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA; la testimonial fue producida en audiencia celebrada el día 12 de mayo de 2026, oportunidad en la cual, se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron a fs. 63 y ss. 11) Finalmente, mediante Decreto N° 1506/2026, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva, entendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, por tratarse de un proceso susceptible d e apelación ( atento a la cuantía de la multa ). Con fecha 6 de agosto, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y confirmará el acto administrativo accionado , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que n o haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria” (Tarigo, E. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo , personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo” (Durán Martínez, A. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya co nfigurado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge de l art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronu nciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que , urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, entiende la Sede que, con relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 48, 55, 56, 151 y 153 del CCA. Puntualmente en este caso, surge de fs. 77 y ss., del Expediente Nº2024-5- 1-0003724 (A.A), que el acto administrativo le fue notificado con fecha 25 de octubre de 2024, habiéndose interpuesto los correspondientes recursos de revocación y jerárquico con fecha 4 de noviembre de tal año, resolviéndose el subsidiario por Resolución Nº618/2025, desestimándoselo y confirmándose el acto, de la cual se notificó a la accionante el día1 de julio de 2025. La demanda de nulidad fue presentada el 13 de octubre de 2025, tempestivamente. Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigid os por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de la litis radica en la nulidad de la sanción impuesta a la parte actora. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, por Decreto Nº751/2026, el objeto del presente proceso, fue fijado en: “determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución dictada con fecha 1 de octubre de 2024 por la Unidad de Defensa del Consumidor del Ministerio de Economía y Finanzas (UDECO - MEF) mediante la impuso una multa de 110 U.R por contravención al art. 15 de la Ley Nº17.250 y 2 del Decreto Nº244/000; o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido, por haber sido éste dictado en apego a la regla de Derecho. Para ello, en partic ular, deberá determinarse si: (i) se configuró la infracción referida previamente y, a tal respecto, si la Administración valoró correctamente los hechos del caso y (ii) la sanción impuesta resultó desproporcional”. Por su parte, el objeto de la prueba fue fijado en “acreditar los extremos (i) y (ii) antes referidos”. Con relación a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se resolvió por Decreto Nº1 24/2025, tener por agregad os: “(…) los Antecedentes Administrativos presentados por la demandada en soporte electrónico y la documental de la parte actora obrante de fs. 2 a 6 en tanto hace al cumplimiento de los arts. 151 y 153 del CCA, control del voto y de la representación ” y admitir: “la prueba testimonial propuesta por la actora, convocándose a las partes a audiencia a celebrarse el día 12 de mayo de 2026 a las 14 hs., a efectos de recibir la declaración de los testigos, Sres. BB y Soledad Santos, citándoselas en los domici lios identificados a fs. 43, a efectos de concurrir ante esta Sede y cuya declaración estará limitada por el objeto antes fijado”. Finalmente, se aclaró que: “las resultancias de autos no constituyen un medio de prueba en sí mismo, sino, más bien, el resul tado de la valoración de la restante prueba producida y diligenciada en autos, que se hará en oportunidad del dictado de la sentencia definitiva”. 4) Hechos admitidos, no controvertidos y probados por las partes En primer lugar , corresponde referir a aquellos hechos que, tal como viene de decirse, no conforma n el objeto del proceso ; se trata de las cuestiones que, si bien fueron planteadas por las partes, no fueron controvertidas por la contraria, ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada respecto a las mismas y siempre que se tratare de hechos personales o de un tercero que pudo y debió conocer. En palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba- aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto expresa como tácita…” (Tarigo, E. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario ” (Viera, L. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). En el mismo sentido, no integran el cúmulo de debate de esta litis aquellos vicios o causales de nulidad que no fueron alegados por la parte actora en su demanda, postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y que esta Sede comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manual de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El e quilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). En efecto , no existe controversia en autos respecto a los hechos constitutivos de la pretensión, esto es, que el día 6 de junio de 2024 a las 12 hs., existían una serie de productos exhibidos en la vidriera del local de la actora de la Peatonal Sarandí, sin sus correspo ndientes precios. Tampoco se ha controvertido o cuestionado en autos que, conforme reza el Acta de Inspección de fs. 1 de los A.A y la contestación de la demanda, al momento de la inspección no había personal colocando precios en tal vidriera. En segundo lugar, y por el contrario, la cuestión de debate se centra en dilucidar si se trataba de una vidriera en “construcción” (esto es, que la inspección sucedió mientras se armaba) y la incidencia de ello en la infracción, así como la intencionalidad de la actora en la faltante detectada. Existen, por supuesto, otros agravios o puntos de debate entre las partes pero que no atienden directamente a hechos, sino más a aspectos jurídicos, como sucede respecto a la vulneración a la proporcionalidad y valoración de la conducta posterior de la accionante. Pues bien, definidos los hechos que se han tenido por admitidos , corresponde que la Sede prosiga con la valoración de los mismos y el examen de juridicidad, esto es, la definición de la normativa aplicable a la situación de hecho que viene de analizarse y de aquellos aspectos que atañen a discusiones netamente jurídicas ; será la valoración conjunta de los hechos probados, admitidos y de los aspectos jurídicos, la que dará base al presente fallo. 5) Valoración probatoria y análisis jurídico En primer lugar , corresponde relevar que, tal como se indicó al fijar el objeto del proceso y de la prueba, el vicio en cuestión refiere a los motivos del acto encausado, en la medida en que lo que se cuestiona es la forma en cómo la Administración valoró los hechos que surgen del Acta de Inspección de fs. 1 de los A.A y a su vez, cómo los encuadró dentro de las previsiones de la Ley Nº17.250. Esto, ya que, al decir de Ruocco y Delpiazzo, los motivos del acto son: “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden a l dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si los hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motivos ” ( RUOCCO, G raciela y DELPIAZZO, C arlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41, resaltado agregado). En este sentido, la valoración conjunta del cúmulo probatorio lleva a esta Sede a concluir que no existe un vicio en los motivos del acto y que la demandada valoró y encuadró correctamente los hechos de autos, no asistiéndole razón a la accionante. Así, nótese que el punto central, como se adelantó, refiere a s i, en el momento en que se realizó la i nspección, la vidriera estaba siendo armada, alegando la parte actora que: “ Es materialmente imposible contar con la identificación de precios en paralelo al armado de la vidriera, dado que hasta que no esté lista, no se sabe qué productos quedarán allí expuestos” (fs. 9) No se tiene el honor de compartir tal afirmación ya que, existen una serie de pruebas que valoradas de forma contextual y bajo las reglas de la sana crítica y la experiencia, hacen a esta magistrada concluir que una conducta orientada a la diligencia media exigible a un proveedor con marcada experiencia en el sector, hubiese implicado o bien, tener un proceso de armado más ágil de la vidriera o señalizar de alguna forma la falta de precios, de forma de evitar caer en contravención de la Ley Nº17.250. A tal conclusión se arriba de considerar que en autos se ha probado, que: (i) el armado de la vidriera duró, al menos, varias horas del día 6 de junio de 2024; (ii) de acuerdo al relevamiento fotográfico, los precios y los productos en las vidrieras están colocados de forma tal que, nada impide que se coloque el producto e inmediatamente el precio y, en caso de no tenerse certeza sobre un producto no se lo coloque hasta obtener confirmación; (iii) la actora y los empleados encargados de armar las vidrieras se encuentran en perfecto conocimiento de la importancia de exhibir la mercancía acompañada de los precios y (iv) no se ha alegado siquiera, que mientras hubo artículos sin precios se haya incluido, por ejemplo, un cartel o advertencia indicando justamente que, la vidriera está en reparación. En efecto, si bien el Acta de Inspección (documento público) únicamente da fe respecto del lugar y fecha de su emisión y no de su contenido, en autos no se ha alegado siquiera que éste contenga falsedad, error u omisión alguna. Así, de tal acta surge, justamente, la aclaración de que no había, en ese momento, personal colocando precios ; conteniendo el documento un espacio para que el inspeccionado realice observaciones, éste se limitó a indicar que los precios faltantes se colocarían a la brevedad. Esto es relevante en la medida en que, si bien no se alegó omisión alguna sobre el contenido del acta, en audiencia, los testigos afirmaron que le manifestaron tal extremo a los inspectores, pero que firmaron el acta sin dicha aclaración porque: “es un tema de desconocimiento de las encargadas de no revisar que eso constara pero se les menciono, yo estaba y se lo explicamos a la encargada y ella a los inspectores” (fs. 59 y ss., Sra. BB, supervisora). Por su parte, v inculado con lo que viene de decirse, aun cuando efectivamente se estuviera en proceso de armar la vidriera, tratándose de un local ubicado en un lugar transitado y turístico de la ciudad, si la operativa del armado efectivamente consta de di versos pasos y muchas horas, una empresa de la magnitud y experiencia de la actora (lo que resulta inobjetable), debe contar con mecanismos que permitan desarrollar tal operativa sin impedir a los posibles consumidores de su derecho a estar informados en todas las ofertas de productos que consten tanto dentro como fuera del local. En tal sentido, no surge del relevamiento fotográfico ni lo ha alegado la actora que, como se dijo, durante las horas en que existieron productos sin precio, se ubicase en la vidr iera un cartel que, al menos, pudiese aminorar el riesgo de tal faltante, en tanto ello se relaciona directamente con la diligencia que puede ser exigida en un caso como éste. Una mera advertencia sobre que los precios faltantes se encuentran en determinad o lugar del local podía haber sido útil o, más fácil aún, no colocar los productos hasta no tener los precios. Justamente, y con relación a tal diligencia, de las fotografías agregadas surge que los precios se ubican al lado de cada producto, de forma individual o de a dos , por lo que no se visualizan grandes obstáculos para que, si el problema era que debía recabarse alguna confirmación sobre el producto a exhibir o debía éste ser sustituido por otro, mientras faltaba el producto, se dejara el o los espacios vacíos. Asimismo, surge de los dichos y prueba aportada por la propia actora que tanto la empresa como su personal tienen claro que los productos de vidriera deben ser colocados junto a sus precios. Tan es así que a fs. 22 de los A.A consta un correo de la Dirección hac ia los encargados para que éstos, evidentemente, lo trasladen al restante personal, en el que se indica: “ Se recuerda a ustedes que toda la mercadería debe tener precio, muy especialmente la de vidriera . Cuando hacen la vidriera al colocar un nuevo artículo hay que ponerle el precio correspondiente en ese mismo momento”. La sola lectura del correo da cuenta del conocimiento de la importancia de ello y de que no es materialmente imposible como se alegó, c olocar el precio en el mismo momento. Si no se hubiese puesto en conocimiento al resto del personal que tiene contacto con el armado de precios, eso es otro extremo vinculado a la falta de diligencia que viene de mencionarse. A su vez, al respecto, la test igo Sra. BB, encargada presente el día de la inspección indicó que luego de ello, se reenvió el correo con el comunicado, lo cual implica que el mismo (y por ende, el conocimiento sobre la importancia del punto) era anterior a los hechos y a la sanción. Pero, además, en la respuesta Nº4, al explicar el proceso de armado de las vidrieras, dejó claro que éstas ya vienen diseñadas para que, en la medida de lo posible, todos los locales sean iguales, por lo que no es cierto lo firmado en la demanda e n cuanto a que cada vez que se arma una vidriera, ello conlleve el diseño de la misma. En puridad, se trata de la lectura del mail y ejecución del mismo. En términos similares declaró la Sra. CC, también encargada y presente el día de los hechos. Ahora bien, en cuanto a la normativa, el art. 15 de la Ley Nº17.250 establece que: “ El proveedor deberá informar, en todas las ofertas , y previamente a la formalización del contrato respectivo…A) El precio, incluidos los impuestos ” y el Decreto Nº244/000, reglamentario, en su art. 2, reza: “ Los proveedores que ofrezcan directamente al público productos o servicios deberán exhibir los precios en forma clara y visible . Cuando los precios se exhiban mediante listas, ellas deben exponerse en los luga res de acceso a la vista del público o en los lugares de venta o atención al mismo…”. A su vez, a los meros efectos interpretativos, véase que el art. 24 define a la publicidad con un concepto amplio, quedando comprendida cualquier modalidad de información y por engañosa, incluso, la que refiere a la omisión de informar datos esenciales, entre los que se menciona el precio. Por ende, los artículos anteriores, deben ser interpretados en el contexto en el cual están insertos y entendiendo que todas estas disp osiciones tienen por finalidad prevenir la confusión del consumidor y asegurar que siempre y sea cual sea el medio, la oferta a aceptar por éste, le brinde toda la información necesaria para tomar una decisión realmente libre y, valga la redundancia, informada. En esta línea, el principio de legalidad (que se vincula con el error en los motivos de derecho) en materia sancionatoria, como ha dicho ya esta Sede: “Por ende, aún a riesgo de caer en reiteración, se repite: el cumplimiento del principio de legalidad no se relaciona con la literalidad de la norma (en cuanto a la descripción de las conductas punibles) sino que lo que éste exige es que, como el ejercicio de la potestad sancionatoria implica una limitación de un derecho y además, es una competencia (un elemento de ella, más bien) debe ser conferido por norma legal o constitucional a la Administración; debe existir en tal norma una descripción lo suficientem ente clara, que podrá ser complementada o concretizada por una norma de rango inferior, aunque no reformada o innovada” (Sentencia N°250/2026, entre otras). Por ende, consideradas las disposiciones en su contexto y siendo que éstas son claras en cuanto a q ue aplican a todas las ofertas e incluso, a los casos en que tal oferta es dirigida directamente al consumidor , se ha probado que la conducta de la actora (omisiva en puridad) no es acorde a la diligencia mínima esperable en un caso como el de autos, para lo cual, el cumplimiento de la normativa en los restantes productos si bien la exime de incurrir en otras infracciones o en hacer a la de autos más grave aún, no enerva la contravención a las obligaciones ya relevadas. En efecto, nótese que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en términos que esta Sede comparte, ha relevado que: “ Más aún, no puede desconocerse que la Ley de Relaciones de Consumo involucra un sistema normativo de orden público, claramente tuitivo, que habilita a la Administración a realizar una interpretación ajustada a los fines de la misma, especialmente, velando por los derechos básicos del consumidor. Siendo así, es claro que la Administración demandada actuó prudentemente en el ocurrente ese poder deber que viene de consignarse , legítimamente, sin el menor atisbo de ilegalidad ni incongruencia; incluso, aplicando una sanción por demás moderada (art. 47 de la Ley No. 17.250), perfectamente ajustada a la entidad de las infracciones en que recayera la empresa accionante” (Sentencia No. 796/2011 de 2 de Setiembre de 2011)”. (Sentencia Nº 41/2026). En segundo lugar, respecto del elemento subjetivo de la infracción (cuya necesaria valoración no ha sido controvertida por la demandada), debe indicarse que no implica únicamente dolo (si a eso se refiere la accionante al hablar de intencionalidad). Pues bien, por ende, algunas precisiones cabe realizar al respecto . La mencionada culpabilidad viene a ser otro de los principios propios del Derecho Penal cuyo traslado al Derecho Administrativo Sancionador se propugna, el que, debe realizarse con matices. En efecto, desde un análisis propio de la dogmática penal, y en referencia a la estructura del delito, se ha postulado la existencia de aquellos elementos o categorías constitutivas del concepto. Así, en aras de poder definirlo, se ha hecho referencia a una “secuencia”, mediante la cual, la doctrina especializada ha concebido al término “delito” como: una conducta (acción u omisión) típica, antijurídica, culpable y, generalmente punible. De esta manera, y para que exista delito, es necesaria la coexistenci a simultánea de dichas categorías. En principio, la conducta humana debe estar descripta y definida por la ley (principio de legalidad), configurándose así el denominado “tipo penal”, constituido éste por elementos objetivos y subjetivos (tipicidad objetiva y subjetiva ); los elementos subjetivos del tipo están determinados por la existencia de dolo o de culpa, la cual admite las variables de imprudencia, impericia o negligencia. Por su parte, la antijuridicidad (juicio de disvalor del acto, que recae sobre la conducta), importa la desautorización y/o desaprobación del acto, es decir, de ese comportamiento previamente tipificado que, además, es contrario al ordenamiento jurídico. En tanto, la culpabilidad (juicio de disvalor del acto, que recae sobre el auto r), atiende a aquellos elementos propios del autor que, sin identificarse con el tipo penal ni con la antijuridicidad, son determinantes a la hora de atribuirle responsabilidad, y cuyo reproche penal derivará en la imposición de la sanción o pena (y son a los que, con otras palabras, ha hecho referencia la demandada a fs. 27 y ss.). Por su parte, y como se ha dicho, para que se configure el delito, es necesaria la presencia simultánea y concurrente de los elementos o categorías antes mencionados, de manera tal que, la ausencia de cualquiera de ellos, conlleva la inexistencia del delito. En este sentido, se ha entendido que, en caso de que se configure el denominado “error de tipo”, llamado también error de hecho, el cual se vincula al desconocimiento que se tiene sobre alguno o todos los elementos del tipo penal, ello podría derivar en la eliminación de la tipicidad y, por tanto, en la inexistencia del delito. Por su parte, la antijuridicidad, se vería enervada en aquellas hipótesis en que existan normas de autorización, en cuyo caso, la conducta tipificada (tipo penal), se encuentra igualmente habilitada, como sucede con las denominadas causas de justificación. En este caso, estaremos en presencia de una conducta típica, pero puntualmente autorizada por la ley, no existiendo entonces antijuridicidad y, por tanto, delito. Por último, y en lo que refiere a la culpabilidad, la doctrina ha sido bastante conteste en la determinación de aquellos elementos que la configuran, a saber: la consciencia del disvalor de l acto, la capacidad de imputabilidad y la exigibilidad de un comportamiento alternativo. Así, el denominado “error de prohibición” (error de Derecho), que supone el desconocimiento de que la realización de la situación descrita por el tipo penal se encuen tra prohibida, elimina la culpabilidad, y con ello, el delito. Lo mismo sucede en el caso en que no sea posible exigirle al autor un comportamiento alternativo o distinto al efectivamente realizado. O cuando exista alguna causa de inimputabilidad, donde la conduta (acción u omisión), si bien es típica y antijurídica, no resulta culpable, lo cual hace imposible la determinación de responsabilidad penal, debido a la inexistencia de delito. Finalmente, y en ocasiones, ante la efectiva presencia de todas las categorías “secuenciales” de la estructura del delito, éste no resulta punible. Ello sucede, puntualmente, en algunas situaciones en que la ley describe, por ejemplo, “causas de impunidad” o hipótesis de “perdón judicial”. Allí, el delito existe, pero no es punible. Así lo ha destacado, entre otros, Mir Puig: “El conocer y querer la realización del tipo – el dolo típico- integra necesariamente la parte subjetiva del tipo doloso, que normalmente no precisa más…Mientras que el delito doloso sup one la realización del tipo injusto respectivo con conocimiento y voluntad, en el delito imprudente el sujeto no quiere cometer el hecho previsto en el tipo, pero lo realiza por infracción a la norma de cuidado…El término imprudencia equivale al de culpa…Todo delito imprudente ofrece la siguiente estructura…la parte objetiva del tipo supone la infracción de la norma de cuidado (desvalor de la acción) y una determinada lesión o puesta en peligro de un bien jurídico penal (desvalor del resultado)…la parte sub jetiva del tipo requiere el elemento positivo de haber querido la conducta descuidada, ya sea con conocimiento del peligro que en general entraña (culpa consciente) o sin él (culpa inconsciente) y el elemento negativo de no haber querido el autor cometer e l hecho resultante…Solo añadiré que la expresión imputación personal tiene la ventaja de que deja más claro que esta segunda parte de la teoría del delito se trata solo de atribuir (imputar) el desvalor del hecho penalmente antijurídico a su autor: no se c astiga la “culpabilidad” del sujeto sino que solo se exige que el hecho penalmente antijurídico…sea imputable a su autor” (MIR PUIG, Santiago. Derecho Penal. Parte General. BdF. Buenos Aires. 2026. P.p. 286 y ss.) En este contexto, en Derecho Penal, el título bajo el cual se debe cometer la acción u omisión tipificada por la ley no obedece a la “culpabilidad” sino a la tipicidad subjetiva (factor de atribución de responsabilidad, esto es, como ya se dijo, el dolo o la culpa). La culpabilidad en dicha materi a refiere a aquellos elementos propios del autor que, sin identificarse con el tipo penal ni con la antijuridicidad, son determinantes a la hora de atribuirle responsabilidad. Por lo tanto, en aplicación del principio “ iura not curia ”, habiendo descripto la accionante su agravio en mérito a la aplicación de responsabilidad objetiva o la falta de valoración de la demandada respecto al factor subjetivo de atribución, es ello lo que analizará. Y, además, ello se comprende en la medida en que el término “culpabilidad” también es utilizado por la doctrina administrativista con dicho contenido, lo que puede hacer referencia a o tro matiz de aplicación entre ambas ramas del Derecho. Y, si de matices y tipicidad subjetiva hablamos (o culpabilidad en palabras de la actora), las normas a las que refiere UDECO en este caso, para sancionar, no tienen expresamente determinada si la tal infracción es punible objetiva o, siendo subjetiva, se requiere dolo o culpa. En otras palabras, en materia penal, la tipicidad subjetiva implica que no se admiten delitos objetivos y siempre forma parte del tipo penal el factor subjetivo de atribución; a demás, en general, los delitos (salvo excepciones) requieren la configuración del dolo (arts. 18, 20 y 21 del Código Penal). Ahora, trasladado ello al ámbito del Derecho Administrativo Sancionador en el que, los matices, suelen representar algunas flexibil izaciones (atendiendo a los bienes jurídicos protegidos y a los intereses que persigue la Administración), esta decisora entiende que si el legislador (que es el que tipifica la conducta infraccional) incluye en su descripción que es objetiva, ello no pued e ser desaplicado por el juez porque no existe otra norma que lo prohíba y la desaplicación de la ley procede únicamente ante la declaración de inconstitucionalidad. Ahora bien, si la ley no es clara, no lo regula o puede ser interpretada de alguna forma q ue sea conforme a la Constitución, en aplicación del art. 332 cabe recurrir al Código Penal y entender que la infracción debe ser de carácter subjetivo, como sucede en este caso , en el que el legislador no indicó que fuese objetiva y además, no lo han discutido las partes. Ya lo había indicado esta decisora de forma académica, al abordar la aplicación de la legalidad y la culpabilidad en el ámbito administrativo, al explicar que: “(…) la forma de abordar este principio y los derechos que se derivan del mism o es o bien acudiendo a la analogía (siendo lo más similar del Derecho Penal) o bien acudiendo a las herramientas de interpretación de los casos de derechos humanos, debiéndose interpretar el derecho en forma expansiva y la excepción, de forma restrictiva. Si en palabras del propio TCA, la responsabilidad objetiva del administrado es excepcional y la regla es la subjetividad, en un caso dudoso, la excepción debe interpretarse de forma restrictiva…si se interpreta y aplica la excepción como lo que es, una excepción, no puede acaecer si no hay texto expreso que la establezca, y en caso de que efectivamente exista, debe interpretarse como se dijo, de forma limitada…Esto incluso se relación con otro principio general de Derecho, con extrema importancia en el ámb ito sancionatorio que es el principio de legalidad y reserva legal; si sostenemos que las infracciones y responsabilidad objetiva del administrado son limitantes de sus derechos y que para ello se requiere norma que expresamente las imponga (artículo 7 de la Constitución), estamos, indirectamente, hablando de reserva legal…parte de la doctrina que sostiene la posición de que las infracciones administrativas pueden ser objetivas, reconoce la importancia de que ello deba regularse expresamente en la ley, no y a al ámbito del principio de culpabilidad sino del de tipicidad…” (TECHERA TEALDI, Lucía. Principio de culpabilidad en el Derecho Administrativo Sancionatorio: ¿administrado siempre culpable hasta que se demuestra lo contrario?”. Estudios de Derecho Admini strativo Sancionador (coord. por VELOSO, Natalia). UM. 2024. P.p. 283 y ss.). Y, en la especie, como viene de decirse, en ningún momento la demandada ha indicado que se actuó con dolo, pero sí con culpa, la que se verifica en el marco de la falta de dilige ncia que ha sido previamente analizada, lo que implica que se hallen configuradas tanto la parte objetiva como subjetiva de la tipicidad. En tercer lugar, la actora cuestiona la graduación de la sanción tanto en su calificación de grave como en la elección de la reprimenda, rechazando puntualmente los aspectos fueron (o no) considerados para ello por la demandada. Replicando las palabras de Durán Martínez y Vázquez, respecto a estos principios, cabe decir, que: “Como explica Durán -de modo prístino y preciso- ambas nociones tienen un contenido conceptual diverso, más allá de su uso por la doctrina ha sido muchas veces indistinto. En definitiva, la razonabilidad tiene la cualidad de principio general o meta principio, en palabras de Cassagne, en tanto que la proporcionalidad constituye una expresión o manifestación de la razonabilidad, como subprincipio derivado de ésta” y continúa explicando Vázquez, citando a Cajarville, que la razonabilidad plantea: “(…) la exigencia de un comportamiento conforme a la razón, tanto en su significación primaria de facultad o capacidad de alcanzar el conocimiento de esencias y valores y de obrar conforme a fines, como en la otra de proporción (ratio) resultante de una comparación ” ( VÁZQUEZ, Cristina. “Graduación de la sanción administrativa: principios de razonabilidad y proporcionalidad”. Derecho Administrativo Sancionador. Montevideo, 2025. P.p. 224). A su vez, ya hace algunos años, apuntaba Cajarville: “Es necesario, además valorar la adecuación razonable – cuantitativa y cua litativamente – de lo dispuesto por el acto a los motivos que llevaron a su dictado, y su razonable idoneidad –también cuantitativa y cualitativa - para lograr el fin debido; la irrazonabilidad en cualquiera de esos aspectos configura el vicio que la ley uruguaya denomina “abuso o exceso de poder” determinante de su ilegitimidad y consiguiente invalidez ” ( Cajarville, J. P. Sobre Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 2007. P.p. 366). Por su parte, respecto a la proporcionalidad, pueden distinguirse dos facetas. Una, de índole cualitativa, en la que debe analizarse la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida en cuestión. Otra de índole cuantitativa si se quiere, que atiende, como ha dicho el Tribunal de lo Contencioso Administrativo , a que: "La intensidad de la sanción debe ser proporcionada a la gravedad de la transgresión” (Sentencia Nº588/2016). Asimismo, el Tribunal citando a Nieto, ha indicado que este principio: "(…) opera en dos planos: en el normativo, de tal manera que las disposiciones generales han de cuidarse de que las sanciones que asignen a las infracciones sean proporcionales a éstas; y en la aplicación, de tal manera que las sanciones singulares que se impongan sean igualmente proporcionales a las infracciones concretas imputadas" (Sentencias N º156/2004 y Nº634/2009, entre otras). Por su parte, al analizar posibles afectaciones a estos principios, el juez contencioso anulatorio debe valor ar únicamente los aspectos de juridicidad, pero no la elección de la sanción basada en razones de mérito (oportunidad y conveniencia). Pues bien, entiende la Sede que en este punto tampoco le asiste razón a la actora. La Ley Nº17.250, en su art. 46 prevé que las infracciones deberán ser calificadas como leves, graves y muy graves y fija criterios para determinarlo: posición en el mercado del infractor, cuantía del beneficio obtenido, grado de intencionalidad, gravedad de la alteración social producida, gen eralización de la infracción y reincidencia. La norma no prevé que todos estos criterios deban configurarse en todos los casos ; por las características de cada uno, es natural que no todos se apliquen, pero sí, resultan una orientación para que la Administ ración (que es quien fiscaliza y sanciona) pueda graduar la infracción y, además, para que la jurisdicción contencioso anulatoria, pueda controlar tal graduación, siempre que se inicie una acción como la de autos. En este sentido, véase que de forma contra ria a lo que alega la parte actora y tal como fue puntualizado por la demandada, es la propia actora la que en su demanda afirmó tener más de 40 locales y tener una trayectoria en el marco, que catalogó de intachable. Justamente, cuando la norma refiere a la “posición en el mercado del infractor ”, posición que no tiene por qué ser dominante ni mucho menos, lo hace pensando en la “llegada” que su infracción puede tener. Como bien afirma la demandada, cuanto mayor presencia, mayor potencialidad de riesgo debido a la cantidad de locales o clientela. Asimismo, se comparte con la parte demandada que siendo una oferta que se encontraba visible hacia el exterior (vidriera) y en una zona de gran tránsito y turismo, aplica la generalización de la infracción debido a la cantidad de personas que pueden acceder a dicha información; es decir, tiene la aptitud de ser general y llegar a un grupo indeterminado de consumidores. Respecto a la intencionalidad, se reiteran las condiciones ya realizadas al momento de valorar la culpabilidad o tipicidad subjetiva. Con relación a los antecedentes sancionatorios, en tanto los actos administrativos despliegan sus efectos, en principio, de forma inmediata (ejecutividad), si la norma no los suspende o no requiere que la sanción se encuentra firme, no existen obstáculos para que sea considerada en un caso como el de autos. Finalmente, en tanto esta Sede entiende que el precedente, más allá del nombre que se le quiera asignar, se basa en la aplicación de los principios generales de seguridad jurídica e igualdad, es obligatorio. Sin embargo, en autos, la Sede no cuenta con e lementos (no han sido brindados por las partes) para analizar si, efectivamente, las restantes sanciones impuestas por la demandada se tratan de casos que compartan las características esenciales de los hechos de autos, el tipo de empresa infractora, la ge neralización de la información, etc., de manera de poder determinar si se vulneró la igualdad antes referida. En efecto, valorados todos los aspectos precedentes y encontrándose la sanción aplicada dentro del guarismo punitivo, no existen objeciones que realizar a la parte demandada. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No será admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos por la actora y las defensas de la demandada, concluyendo la Sede que el acto encausado es parcialmente ilegítimo, pero refiriendo la anulación a una cuestión que excede lo formal (motivos), no corresponde admitir recomposición alguna. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Desestímase la demanda instaurada y en su mérito, confírmase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Adminis trativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1°Turno