Sentencia Interlocutoria N° 250/2026

Montevideo, 15 de setiembre de 2026 SENTENCIA Nº250/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “AA CONTRA ESTADO – MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. ACCIÓN DE NULIDAD” – Ficha Nº602/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 8 de setiembre de 2025, compareció en autos el Sr. BB, en representación de AA, impetrando acción de nulidad respecto de la Resolución N°715/2023 dictada con fecha 27 de junio de 2023 por la Dirección General de Salud (en ejercicio de atribuciones delegadas) del Ministerio de Salud Pública (MSP), mediante la cual se le impuso una multa de 300 U.R por el presunto incumplimiento al art. 7 de la Ley Nº18.256 , Decreto Nº317/2014 y Decreto Nº120/019 , esto es, haberse constatado a la vista del público, en el CC, una serie de productos vinculados al consumo de tabaco como hojillas, tabacos saborizados, bandejas y publicidad inflable. Conjuntamente, solicitó la suspensión de los efectos del acto, la que fue tramitada por Ficha Nº635/2025 y desestimada por Sentencia Interlocutoria Nº57/2026 (fs. 34 y ss.). 2) En su demanda, indica que la resolución le fue notificada con fecha 5 de julio de 2023, habiendo interpuesto los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, en fecha 11 de julio . Señala que, con fecha 20 de junio de 2025, se desestimó el recurso subsidiario, notificándose a la accionante el 10 de julio de 2025 y que, en consecuencia, a pretensión anulatoria se deduce en tiempo útil. 3) Con relación a los vicios que aquejarían al acto y a sus agravios, funda la ilegitimidad en dos aspectos centrales: (i) que la exhib ición de productos es una decisión del vendedor del Minimarket en este caso, y no del importador ( AA) y (ii) la mayoría de los insumos no eran de tabaco como afirma la parte demandada, sino de cannabis, exhibición que no se encuentra prohibida por la ley. Por dichas razones, entiende que se configura, en la especie, un supuesto de abuso de poder, vulnerándose los principios del Derecho Administrativo Sancionatorio, tales como tipicidad, culpabilidad y proporcionalidad. 4) Puntualmente respecto a los principios, alega que la tipicidad se encuentra violentada en tanto, la Ley Nº18.256 y los Decretos Nº317/014 y 120/019 regulan conductas prohibidas referentes a los productos de tabaco y no de cannabis, no pudiendo hacerse extensiva o aplic arse por analogía, a áreas o aspectos que no han sido limitados y respecto de los cuales, al día de hoy, no existe ley. En tal sentido, indica que los productos en cuestión están destinados al uso de cannabis y que, los ingredientes con los que son producidos están pensados justamente para tal consumo y no el de tabaco. Puntualmente, refiere a que las hojillas son de cáñamo (y no de celulosa), son más grandes y gruesas que las de tabaco; las bandejas están destinadas a disponer el cannabis previo al armado del cigarrillo (en tanto necesita ser fragmentado), lo cual no es utilizado para el tabaco puesto que puede disponerse directamente sobre la hojilla; el cigarrillo inflable no hace publicidad a un tabaco sino, justamente, a un cigarro de marihuana, siendo las diferencias fácilmente apreciables en tanto el cigarro de tabaco tiene la misma medida por ambos extremos mientras que el de cannabis es “ fino de lado que va por los labios y grueso en el extremo opuesto” (fs. 36 vto.). 5) Aduce que, el uso que luego decidan darle los consumidores no puede ser imputado a la actora, debiéndose considerar únicamente el destino con el que los productos son fabricados y vendidos; agrega que, incluso, la marca RAW se dedica exclusivamente a productos de cannabis. Adicionalmente, sostiene que la Administración desconoció : (i) que el exhibidor no fue suministrado por AA ni fue ésta quien colocó o sugirió colocar los productos en el lugar en que fueron encontrados en la inspección ; (ii) que la Ley Nº19.172 y Decreto Nº46/015 que, al regular al cannabis psicoactivo, prohíbe únicamente la publicidad “ de productos obtenidos en base de cannabis psicoactivo, por lo cual la compareciente no incumplió tampoco con la normativa que regula la comercia lización de cannabis porque la misma no prohíbe la publicidad de accesorios para fumar cannabis…” y (iii) que, sobre los gustos incluidos en los paquetes, la prohibición de refiere al Decreto Nº120/019, el trámite de inscripción fue recién regulado por la Ordenanza Nº1210/2021 del MSP del 20 de agosto de 2021 y los criterios de homologación por Ordenanza Nº1039/2022 del 29 de julio de 2022 (fs. 37 vto., y ss.). 6) Con relación a la culpabilidad, manifiesta que la demandada aplicó la sanción como si se tratarse de una responsabilidad objetiva del importador, sin analizar la culpa, esto es, que la accionante no entregó el exhibidor, no colocó los productos ni aconsejó donde ubicarlos y que, en todo caso, su responsabilidad, habría culminado (en lo que a los e nvases refiere) una vez que los vendió al Minimarket, lo que ocurrió antes de las ordenanzas antes citadas. Finalmente, arguye una violación al principio de proporcionalidad, en el sentido de que no se respetó el art. 396 de la Ley Nº19.924 y no fueron correctamente considerados los antecedentes ni las circunstancias del caso, atento a los criterios o parámetros dispuestos en la normativa para graduar la sanción. 7) Realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto Nº1 528/2025 se confirió el correspondiente traslado a la parte demandada, quien compareció a evacuarlo con fecha 14 de octubre de 2025, bregando por la confirmación del acto y agregando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 48 y ss.). 8) En su contestación de demanda, la Administración señala que el acto administrativo fue dictado con las debidas garantías formales y sustanciales. En particular, explica que la salud es un derecho consagrado en el art. 44 de la Constitución que es, demás, inherente a la vida e integridad, siendo aplicable también el art. 7 de la Carta. En el ámbito legislativo, destaca la Ley Nº9202 que le confiere competencia al MSP para adoptar medidas para mantener la salud colectiva y propender la educación sanitaria de la población, así co mo las Leyes Nº17.793 y 18.256 que definen al tabaquismo como una epidemia y regulan conductas prohibidas o limitadas en cuanto a la venta, publicidad, etc., de tabaco y los productos asociados al mismo. En este caso, aduce que la parte actora transgredió los arts. 7 y 18 de la Ley Nº18.256 que prohíben toda forma de publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco, así como el uso de logos o elementos de la marca ; refiere, a su vez, a las normas reglamentarias vulneradas atinentes a la inscripción de los productos. 9) Así, sostiene que en base a toda la normativa anterior “ la regla general era la prohibición de la publicidad y promoción de productos de tabaco” y la responsabilidad por su incumplimiento, del fabricante o importador, con lo cual el agravio esgrimido por la accionante en tal sentido, cede frente a la mera lectura de la ley (fs. 51). Aclara que no existe en el caso una imputación de responsabilidad por hecho de un tercero, sino la mera aplicación de lo previsto en la norma. En cuan to a la responsabilidad, concuerda a fs. 52 con la actora, en que es subjetiva, pero que se perfecciona “cuando la empresa promociona o publicita el producto de tabaco en condiciones no permitidas y ello, en el caso, se constata a partir de la conducta activa de la empresa tabacalera que continúa la venta de productos al local…”. 10) Por su parte, indica que no es de recibo el argumento fincado en que los productos serían de cannabis y no de tabaco atento a que , en Actuación Nº6 del Expediente Nº12/001/1/3539/2023, el Programa Nacional para el Control del Tabaco informó que las hojillas y los productos de las marcas RAW y DARK HORSE pueden utilizarse también para consumo de tabaco, por ende, no existe abuso de poder, en la medida en que no está afectada la relación entre el motivo, el contenido y el fin del acto. De la mano con ello, aduce que la proporcionalidad “ resulta adecuada ya que el administrado posee reiterados antecedentes según informe PNCT a fs. 2…”. 11) Finalmente, respecto de las Ordenanzas Nº1210/2021 y 107/2022 (que sustituyó a la primera) , explica que regulan la plataforma VUCE para agilizar la inscripción de productos de tabaco, modernizándose para dar cumplimiento al Decreto Nº284/008, refiriendo las potestades del MSP a protección de la salud, pero no a temas marcarias y debiendo considerarse que “homologar” implica constatar o no el cumplimiento de los requisitos impuestos por la normativa. Así, agrega que tal modernización parte de tales disposiciones reglamentarias, del Con venio Marco de la OMS ratificado por Ley Nº17.793 y de la Ley Nº18.256 que ya prohibía incluir en los paquetes o etiquetas, promocionar los productos de forma falsa, equivoca, engañosa o que pueda inducir en error, disponiéndose que el empaquetado debía se r neutro o genérico. 12) Por Decreto Nº2049/2025 se confirió a las partes un plazo de 10 días para proponer prueba, compareciendo únicamente la actora a esos efectos en fecha 3 de noviembre de 2025. Conferido el correspondiente plazo, ninguna de las partes compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que mediante Decreto N° 29/2026, la Sede se pronunció respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. 13) En tanto, y estando en audiencia, por Decreto N°1233/2026, la Sede confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 8 y 16 de junio de 2026 . Finalmente, mediante Decreto N°1504/2026, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva, entendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, por tratarse de un proceso susceptible de apelación ( atento al contenido del acto ). Con fecha 3 de agosto de 2026, las actuacione s fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida. CONSIDERANDO: 1) La Sede amparará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y anulará el acto administrativo accionado , permitiendo la recomposición, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “ son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria ” (Tarigo, E nrique. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “ El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto constitucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de u n derecho o de un interés directo, personal y legítimo ” (Durán Martínez, A ugusto. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de form a liminar por la Sede o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea tit ular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución de l asunto, la Administración lo responda en plazo. Pues bien, c on relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 48, 55, 56, 151 y 153 del CCA. En este sentido, surge de fs. 4 y ss., de estas actuaciones, la parte actora fue notificada del acto encausado el día 5 de julio de 2023 y contra él interpuso recurso de revocación y jerárquico en subsidio con fecha 11 de julio de 2023 . Por Resolución de fecha 20 de junio de 2025 dictada por la Prosecretaría de Presidencia de la República en ejercicio de atribuciones delegadas se desestimó el jerárquico, de lo cual se notificó a la accionante el 10 de julio de 2025. La demanda fue presentada el día 8 de setiembre de 2025, de forma tempestiva. Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de esta litis se ubica en determinar la legitimidad o ilegitimidad del acto mediante el cual se le impuso a la actora, la sanción antes mencionada. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medios probatorios Tal como fue previamente reseñado, la Sede, por Decreto Nº29/2026 fijó el objeto del proceso en los siguientes términos: “Determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Resolución Nro. 715/2023 de fecha 27 de junio de 2023, dictada por la Dirección General de Salud del Ministerio de Salud Pública, mediante la cual se le impuso una multa de 300 U.R por incumplimiento a lo dispuesto en el art. 7 de la Ley 18.256, Decreto 317/2014 y 120/2019; o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido , por haber sido éste dictado en apego a la regla de Derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) la Administración incurrió en abuso de poder; (ii) se vulneró el principio de tipicidad y proporcionalidad; (iii) el acto se encuentra viciado en sus motivos por haber, la Administración, interpretado de forma errónea los hechos y normativa aplicable al caso y (iv) se aplicó la normativa de forma retroactiva”. Por su parte, el objeto de la prueba fue fijado en: “acreditar los extremos delimitados previamente en los puntos (i), (ii), (iii) y (iv)”. Asimismo, con relación a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 166 del CCA, se tuvieron por admitidos y agregados: “ los Antecedentes Administrativos presentados por la demandada en 1 fs., en soporte papel y en soporte electrónico y la correspondiente a la parte actora obrante de fs. 2 a 33, en tanto hace al cumplimiento de los arts. 151 y 153 del CCA, control del voto y de la representación. Por su parte, admítese y agrégase también la que luce de fs. 62 a 70; si bien alguna de esta documentación refiere a normativa y no es prueba propiamente dicha, puede ser útil para ilustrar a la Sede y además, podría ser presentada por las partes en cualquier momento”. Asimismo, s e tuvo por admitida y agregada la prueba testimonial, convocándose: “a las partes a la audiencia a celebrarse el día 31 de marzo de 2026 a las 14 hrs., para recibir la declaración de los testigos, Sres. DD y EE, quienes serán citados en los domicilios que surgen de fs. 71 vto., y declararán al tenor del objeto antes definido”. Por el contrario, se rechazó: “la inspección ocular propuesta, en la medida en que lo que resulta pertinente a los efectos de esta litis no es visualizar los productos que existen hoy en el Minimarket o el exhibidor en el que están hoy colocados, sino, cómo fue la situación al momento de la inspección, por lo tanto, la prueba propuesta resulta manifiestamente impertinente”. 4) Hechos admitidos y no controvertidos De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas aquellas cuestiones que, siendo controvertibles , no fueron controvertidas por la contraria (siempre que fuesen hechos personales o de terceros que pudo o de bió conocer) , ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada al respecto. En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba- aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto expresa como tácita…” (Tarigo, E nrique. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2 007. Pp. 16). Por su parte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario” (Viera, Luis. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). Tal como puede apreciarse de los libelos iniciales de las partes , de sus alegatos y fuere determinado por Decreto Nº29/2026, no existe controversia en cuanto a los hechos que dieron mérito a la infracción, esto es, la existencia en góndolas de exhibición de bandejas, hojillas , tabacos saborizados y de publicidad inflable de productos de las marcas RAW y DARK HORSE. Si bien no se trata de cuestiones de hecho, sino de vicios del acto, corresponde determinar (en mérito a lo que sí ha sido controvertido) : (i) se vulneraron los principios de tipicidad, culpabilidad y proporcionalidad ; (ii) se configuró abuso de poder y (iii) la Administración valoró adecuadamente las circunstancias del caso para determinar la responsabilidad y sanción impuesta. En este sentido, tampoco corresponde que la Sede se pronuncie sobre aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora como causales de nulidad en su demanda, postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su rece pción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. PALACIO, L., “Manual de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equ ilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derecho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso final prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Lo anterior es sin perjuicio de la aplicación del principio “ iura novit curia” para los casos en que las partes sin mencionar el vicio o la causal de nulidad de forma expresa, lo hayan descripto en sus comparecencias. Definidos los aspectos que son objeto de análisis y prueba, corresponde ahora realizar la valoración de la prueba diligenciada en autos y el análisis jurídico del caso. 5) Valoración probatoria y análisis jurídico 5.1) Sobre la aplicación de los principios de legalidad, culpabilidad, no retroactividad y su relación con los motivos del acto En primer lugar, en tanto uno de los agravios que se alega es una presunta vulneración al principio de tipicidad (integrante de la legalidad) y la forma en cómo la Admini stración valoró las circunstancias del caso para asignar responsabilidad, en puridad, además de tales principios, se están cuestionando los motivos de hecho y de derecho del acto. Ello, puesto que, al decir de Ruocco y Delpiazzo, los motivos del acto son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si l os hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o errónea aplicación de los motivos ” (RUOCCO, Graciela y DELPIAZZO, Carlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41). Por su parte, previo a referir a la tipicidad, corresponde mencionar que es criterio de esta Sede que los principios de la materia penal son trasladables al ámbito administrativo sancionatorio sin perjuicio de que, atendiendo a los diferentes derechos y bienes jurídicos que procuran garantizar, pueden existir matices en el caso concreto a la hora de aplicarlos al caso concreto y de que, en algunos casos, se trata de principios generales de derecho que son directamente aplicables, aún sin texto expreso. Así ya lo ha sostenido esta decisora en anteriores pronunciamientos: “(…) para explicar la relación existente en la especie, entre los dos aspectos antes mencionados, cabe referir a la aplicación de los principios del Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador, los que a criterio de esta decisora forman parte de un ius puniendi estatal único y q ue se divide o exterioriza de diversas maneras; por lo tanto, todos los principios que lo informan son aplicables a las múltiples manifestaciones que puede tener, sin perjuicio de valorar tal aplicación en base al bien jurídico que se tutele y a las circunstancias del caso…” (Sentencia Nº57/2025, resaltado agregado). Tal postura ha sido sostenida también por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al afirmar que: “ En suma, los principios inspiradores del orden penal, entre otros, como el de legalidad, culpabilidad, "non bis in idem", proporcionalidad y presunción de inocencia, etc., son de aplicación al Derecho Administrativo sancionador, más allá de los matices que puedan considerarse en mérito a la autonomía de ambas disciplinas ” (Sentencia N°61/2017, destacado agregado). A nivel comparado, pero plenamente aplicable al punto, Nieto ha explicado: “Tradicionalmente venía siendo considerada como una emanación de la Policía y desde allí ha ido evolucionando hasta llegar a la tesis que hoy es absolutamente dominante, a saber: la potestad administrativo sancionadora, al igual que la potestad penal de l os Jueces y Tribunales forma parte de un genérico ius puniendi del Estado que es único aunque luego se subdivide en estas dos manifestaciones” (NIETO, A lejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editoral Tecnos. España. 2012. p.p. 46 , resaltado agregado). Ahora bien, puntualmente en lo que refiere a la tipicidad, cabe mencionar al decir de la doctrina, refiere a: “lo que aquí se denomina mandato de tipificación coincide con la vieja exigencia de la “ lex certa ” y con lo que habitualmente suele llamarse “ principio de determinación (precisa) ” y más recientemente todavía “principio de taxatividad ” cuyos confesados objetivos estriban en proteger la seguridad (certeza) jurídica y la reducción de la discrecionalidad o arbitrio en la aplicación del derecho. En sustancia consiste en la exigencia… de que los textos normativos describan con suficiente precisión… las conductas que se amenazan con una sanción así como estas mismas sanciones” (Op. Cit. P.p. 260, resaltado agregado). Al decir de Balbín, la garantía del principio nullum crimen, nulla poena sine lege, exige: “la precisión por parte del legislador de los hechos punibles y de las penas, sin perjuicio de que éste puede dejar librado al Poder Ejecutivo la reglamentación de las circunstancias o condiciones conc retas de las acciones reprimidas o, en su caso, los montos de las penas dentro de un mínimo y máximo, pero no la creación de nuevas infracciones , la imposición de nuevas sanciones como sucede en la Resolución y de montos que no están dentro de los límites fijados previamente en una ley” (Balbín, Carlos. Curso de Derecho Administrativo. T. I. La Ley. 2008. Argentina. P.p. 814, resaltado agregado). En tal sentido , a nivel nacional y haciendo referencia expresamente al ámbito administrativo sancionador, Ruocco ha explicado que: “ Es en este aspecto del principio de legalidad que adquiere particular relevancia el principio de tipicidad, en cuanto exige la delimitación concreta de las conductas que se hacen reprochables a efectos de su sanción …No se puede ser tan riguroso en la aplicación del aforismo latino “nullum crimen sine lege” en el campo del poder sancionatorio administrativo, sino que se advierte una mayor flexibilidad en la apreciación de la descripción de las conductas, aunque sin dar lugar a la arbitrariedad, situación que eventualmente podría plantearse con definiciones imprecisas o genéricas…La rigurosidad que no se exige a la ley se debe exigir al reglamento, que no puede dejar librado al aplicador la descr ipción de la conducta punible…” (RUOCCO, Graciela. “La Infracción Administrativa: Principios de Legalidad, Tipicidad y Prescripción”. Derecho Administrativo Sancionador. La Ley. Uruguay. 2025. P.p. 98 y ss., destacado agregado). Pero, además, la actora no sólo cuestiona qué conductas se encuentran descriptas en las normas citadas por la Administración para sancionar, sino también la inexistencia de otras normas que prohíban la exhibición de los productos (que alega serían para cannabis y no para tabaco), por ende, se está cuestionando otra derivación el principio de legalidad que es la reserva legal que, por supuesto, rige al amparo del art. 7 de la Constitución por tratarse de la limitación del derecho a la libertad. Como señala Cajarville: “(…) hay todo un ámbito de materias excluido de la potestad reglamentaria , como potestad de normación inicial: la reserva de ley , que puede esquematizarse en los siguientes rubros: la limitación de los derechos , deberes y garantías de los habitantes y de los ciudadanos...” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 2012. P.p. 484, resaltado agregado). Por ende, aún a riesgo de caer en reiteración, se repite: el cumplimiento del principio de legalidad no se relaciona con la literalidad de la norma (en cuanto a la descripción de las conductas punibles) sino que lo que éste exige es que, como el ejercicio de la potestad sancionatoria implica una limitación de un derecho y además, es una competencia (un elemento de ella, más bien) debe ser conferido por norma legal o constitucional a la Administración ; debe existir en tal norma una descripción lo suficientemente clara, que podrá ser complementada o concretizada por una norma de rango inferior, aunque no reformada o innovada. En la norma legal debe existir una razonable descripción de las conductas punibles y la forma en que pueden ser sancionadas que le permita a la persona prever cómo se está limitando su derecho, viniendo la norma reglamentaria a concretizar, de tallar o complementar tales aspectos. Aquí se ve claramente cómo el principio de tipicidad (originario del Derecho Penal) se aplica al ámbito del Derecho Administrativo Sancionatorio, pero con matices. Tal como viene de decirse, la tipicidad no es sinónimo de literalidad, sino que, como siempre que nos encontramos frente a una norma, para desentrañar su sentido o qué situaciones quedan incluidas en su descripción, debe realizarse una interpretación del precepto puntual , en tanto, al decir de Guastini: “la decisión interpretativa consiste en escoger un significado en el ámbito de los significados identificados (o identificables) por medio de una interpretación cognitiva…” (GUASTINI, Riccardo. Interpretación y construcción jurídica. Isonomía Nº43. P.p. 11 y ss.), lo que implica que la interpretación es una actividad decisoria en la que esta magistrada debe asignar significado a la norma, considerando su contexto. Así, además, lo explica Roque Molla: “La interpretación de la ley es creación…la aplicación de la ley no es un simple procedimiento de subsunción lógica, no es una actitud pasiva solamente sino también activa, creativa, para encontrar la solución al caso concreto … El sentido literal de la norma no es la consideración del térmi no utilizado en sí mismo, aisladamente, sino que debe comprobarse si el resultado de la aplicación de este elemento metódico establece el significado que corresponde teniendo en cuenta el contexto donde luce inserto. Por ello, entre varias interpretaciones del sentido literal debe tenerse en cuenta la que se compadece con el resto de la normativa… La determinación de cuál es el significado que corresponde tener en cuenta, debe ser confirmada por la concordancia con el resto del sistema, y sólo es comprensib le si se tiene presente la finalidad perseguida por la ley, que acciona los elementos teleológicos… …” (MOLLA, Roque. “La interpretación y aplicación del Derecho como manifestación de la función notarial creadora de Derecho”. Rev. AEU Vol. 87, N°7 -12, jul./dic. 2001. Pp. 211 y ss., destacado agregado). Ahora bien, en segundo lugar y definido lo anterior, para determinar en la especie si existió un error en los motivos de hecho o de derecho del acto y en la aplicación de la tipicidad, corresponde analizar los antecedentes y normativa del caso. Los hechos y la prueba de autos: Así, de fs. 5 y ss., del Expediente Nº12 -001-3-8895-2022 surge el Acta de la inspección de fecha 2 de diciembre de 2022 en el local del CC, en la que se constataron: “productos para la venta a la vista el público de la marca RAW, tabacos saborizados “Choise Café”, “Choise Cool Mint” , “Choise Vainilla” y “Choise Dark Chocolate”, productos no homologables por Art. 33 Dec. 20/019 y Ord. MSP 1039/2022, publicidad inflable c/formato de cigarillo marca “RAW”, filtros marca “RAW” y “Dark Horse” y accesorios marca “RAW” (bandejas) incumpliendo con art. 7, Ley 18.256 importados por AA Importaciones”. A continuación, obra el relevamiento fotográfico adjunto al acta, donde se observan los productos antes mencionados. Recibida tal acta, la Comisión Interinstitucional Asesora para el control del tabaco, consideró: “que es una falta grave por incumplir con el Artículo 7 de la Ley 18.256 (Redacción dada por Ley 19.244 de 25/07/2014), con el Decreto 317/014 y con el Articulo 3 del Decreto 120/019. Se considera publicidad de accesorios para fumar en el punto de venta y venta de variante de marca de productos de tabaco, proporcionados y distribuidos por la empresa AA importaciones. Esta compañía posee antecedentes (Exp 12/001/3/7980/2019; 12/001/3/218/2022; 12/001/3/3019/2022, entre otras), por lo que además es una reiteración de la falta. Según las sanciones recomendadas en la Ordenanza del MSP Nº 1079 del 8 de agosto de 2022 y el Art. 3 96 de la Ley 19.924 (año 2020) esta Comisión sugiere se imponga a la empresa AA RUT XXXXXXXXXXXX, una MULTA por 300 UR”. Luego, a fs. 19 y ss., se confirió vista a la accionante, la que fuere evacuada a fs. 28 y ss., y respecto de la cual se pronunció la Comisión Asesora indicando que: “La Comisión Interinstitucional Asesora para el Control de Tabaco estudia los descargos presentados por la empresa importadora, los que considera no son de recibo. Se adjunta respuesta y sugerencia de multa por 300 UR.” , constando a fs. 37 las razones por las cuales no consideró de recibo los descargos, a saber: (i) AA Importaciones SAS es la “iniciadora de la publicidad corroborada en el punto de venta por la inspección y es sujeto pasible de acuerdo al Artículo 18 de la Ley 18.256”; (ii) la falta es grave por tratarse de publicidad de productos para fumar de la marca “RAW” y por incumplirse con la “presentación única por marca vigente desde el 2009 mediante Ordenanza Ministerio de Salud Pública Nro 514 del 18 de agosto de 2008, ratificada por la Ley 19.723 del 21 de diciembre de 2018 (vigente desde marzo 2019) y Decreto reglamentario 120/019 ” y (iii) la empresa habría incurrido en reiteración de falta grave. Los restantes expedientes administrativos refieren a las mismas actuaciones que vienen de detallarse, constancia de pago de la multa y trámite de la vía recursiva. En vía jurisdiccional por su par te, la accionante agregó, entre otros documentos, acta de constatación de la página web de RAW de donde surge la descripción e ingredientes de sus productos y propuso prueba testimonial. La parte demandada no propuso prueba, sin perjuicio de los A.A aporta dos conjuntamente con su contestación. Respecto de la testimonial producida en esta sede, corresponde referir a las declaraciones de los Sres. DD y EE (fs. 84 y ss.). El primero de los testigos manifestó ser distribuidor de la parte actora; describió la operativa de venta, compra y entrega de los productos que comercializa de la siguiente forma , aclarando que el CC no está dentro de sus clientes: “a AA tengo tabacos, filtros, hojillas, no se encuentra dentro de mis locales el minimarket. Me solicitan determinado producto, facturo y entrego… la ubican las personas encargadas de los locales, hay veces que sugiero pero el dueño es el dueño más allá de indicarle seguir determinados pasos a veces no hacen caso”. A su vez, exhibido el relevamiento fotográfico adjunto al acta de inspección y preguntado sobre el uso o finalidad de tales productos, explicó: “eso es para consumo de marihuana , de pronto como yo fume barba de choclo con papel de diario alguien le podría dar el uso a esa h ojilla para tabaco, pero es especifica al consumo de marihuana. La marca está asociada” y de la mano con ello indicó que la marca RAW no fabrica productos para tabaco. Por su parte, respecto a la fecha en que se cesó la distribución de los tabacos saborizados con los empaques que se visualizan en las fotos: “ si es de la marca MAC BAREN café choice hará no menos de 2 años porque la denominación que dio el MSP para café choice es SAMOA y para el cool mint JAVA…porque hasta un momento determinado de tiempo los productos se llamaban MAC BAREN CHOICE CAFÉ Y MAC BAREN CHOICE COOL MINT, luego a partir de un momento no se si presentaron los nombres, se avalo que no se podía utilizar mas esos términos sino SAMOA para el caso del café y JAVA para e lcaso de co ol mint, como lo hicieron no se, si se que fue a través del MSP, asi como a los cigarros tradicionales les cambio el nombre”. Puntualmente sobre si recibió indicación de AA de retirar tales productos del mercado, respondió: “si, lo que no estaba dentro de la norma que el MSP considerara que lo retirara , fue no menos de 3 años que empezaron los cambios…”, agregando que: “cacao y frutos no tenemos, vainilla es de MAC BAREN pero no se vende como vainilla solo dice MAC BAREN y la vende AA”. También aclaró, ante la pregunta de la demandada sobre venta de tabacos saborizados, que: “ si ha vendido , estos saborizados mencionados nunca los tuvo, nunca fue comercializador de esos productos, son de otra empresa, una competidora”. Adicionalmente, consultado sobre si en los productos se indica que el uso es exclusivo para marihuana, indicó que no, explicando respecto de las diferencias de una hojilla y otra, que: “si, una es papel común con polvora y la otra es en base a caña, la de marihuana, no es lo mismo”. Además, ante la pregunta de la demandada sobre ¿desde su lugar como distribuidor, como tiene conocimiento que el papel común es de polvora y el otro es de caña ?, respondió: “es por la descripción de la mayoría de los productos, para la marihuana se usa 100% cáñamo , vienen con pegamento se usa goma arábica y para el otro goma común que tiene otro efecto residual, hay productos que son inocuos y otros no ”, aclarando que se informa sobre los productos antes de venderlos porque: “(…) es importante en un consumo de productos distintos de los que tradicionalmente se han consumido, y dado a la variedad importante para poder sugerir y transmitir tenes que estar en conocimiento de las características, por ahí tenes 20 productos distintos y el que va a comprar pregunta para q ue sirve y como se usa, la composición, el que compra también pregunta..”. El segundo testigo manifestó ser proveedor mayorista y preguntado por la demandada, explicó que AA le vende los productos y él los revende a los comercios a precio más alto . Así, describió la operativa de venta, compra y entrega de los productos que comercializa de la siguiente forma: “ casi todos los productos que vendo, tabacos saborizados, hojillas y accesorios varios para el uso de cannabis” y haciendo referencia a los locales que los compran, por ejemplo, el Minimarket, indicó: “Generalmente ellos me pasan un pedido yo lo facturo lo armo y entrego , llevo una caja y le voy contando la mercaderia contra la factura y se la voy entregando”. Particularmente cuestionado sobre quién se encarga de ubicar los productos que entrega en las góndolas del local vendedor, afirmó: “ no la ubico ni le sugiero , lo hacen ellos”. Asimismo, preguntado sobre la inspección realizada por el MSP el día 2 de diciembre de 2023, respondió que puntualmente ese día no se encontraba presente, pero: “ soy el que entrega siempre así que supongo que debo haber sido yo, en algún momento tuve un empleado pero en el 2022 no, no recuerdo como estaban ubicados los productos en esa fecha ”. Exh ibiéndosele las fotografías obrantes a fs. 6 y ss., de los A.A, se le consultó sobre la finalidad o uso de tales productos , expresando que: “para uso de cannabis únicamente”, aclarando que en la actualidad la marca RAW no fabrica productos que no sean para uso cannábico y explicando puntualmente respecto de las hojillas, que: “las hojillas para tabaco generalmente son blancas y tienen como aritos que tiene pólvora, eso hace que se mantengan prendidos al igual que con los cigarros y las de cannabis generalmente es papel marrón sin blanquear con tamaños distinto ”. Adicionalmente, exhibida la fotografía de la publicidad inflable que obra en los A.A y preguntado sobre si se trataba de un cigarrillo de tabaco, respondió negativamente. Y con relación a las cajillas vendidas al CC anteriores al año 2022 y que serían las que tendrían en su empaquetado inscripciones referentes a los sabores o variedades de tabaco, indicó: “ si, en algún momento se le hicieron cambios de mercadería a ese cliente como a otros también, con certeza no se la fecha si eran anteriores a 2022, se nos pidió por un cambio de reglamentación de los paquetes que cambiáramos los antiguos que habia en el mercado tanto en ese comercio como en otros ”. En tal sentido, se le consul tó por las cajillas saborizadas y si son las distribuidas por AA, manifestando el testigo que: “no, no le llamamos cacao ni frutos, no tenemos esos tabacos…no me acuerdo con seguridad pero hace varios años que los paquetes no dicen el sabor afuera ni adentro, en ningún lado hacen alusión al sabor”. Más aún, el testigo indicó que puede armarse un tabaco con cualquier tipo de papel, pero peguntado por la demandada sobre si es lo mismo hacerlo con una hoja de papel o una hojilla, explicó que: “no es lo mismo pero se puede usar…habitualmente hojillas, generalmente son blancas con un tamaño especifico…se pueden usar pero si va a cualquier comercio y pide hojillas para tabaco no le van a ofrecer nuestras hojillas sino las blancas que están específicamente diseñadas para fumar tabaco”. Asimismo, la actora aportó un informe o consulta de parte, la que obra de fs. 13 a 32 realizada por el Estudio DELPIAZZO ABOGADOS, firmada por los Prof. Carlos Delpiazzo y Natalia Veloso, en la que entre otras cuestiones se analiza la legitimidad de la sanción impuesta, conc luyéndose que se vulneraron los principios de tipicidad (por aplicarse en forma análoga para productos de cannabis, prohibiciones o limitaciones que rigen para productos de tabaco, por desconocerse la solución especial del art. 11 de la Ley Nº19.172 e inte rpretar de manera extensiva la prohibición antes referida), el de culpabilidad (por entenderse que no existen en principio, sanciones objetivas y que la carga de probarlas es de la Administración , no habiendo acreditado la culpa de la accionante) y de prop orcionalidad (por no explicitarse los criterios evaluados para la ponderación de la sanción). Normativa aplicable: Por su parte, con relación a la normativa, en las actuaciones administrativas y en el acto encausado se encuadra el incumplimiento en el artículo 7 de la Ley Nº18.256, el Decreto Nº317/014 y el artículo 3 del Decreto Nº120/019. El art. 7 referido prohíbe “ toda forma de publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco ” incluyendo en sus literales algunas prohibiciones especificas y estableciendo: “Asimismo, prohíbese la exhibición de los productos de tabaco , sus derivados y accesorios para fumar en dispensadores y cualquier otra clase de estantería ubicada en los locales donde se expendan los productos de tabaco . En dichos locales so lo se permitirá la colocación de una lista textual de los productos de tabaco que se expenden con sus respectivos precios y deberá exhibirse la información del Ministerio de Salud Pública que advierta sobre el perjuicio causado por el consumo y por el humo de los productos de tabaco , de conformidad con la reglamentación que el Poder Ejecutivo dicte al respecto”. El Decreto Nº317/014 es reglamentario de la ley, reitera algunas de sus prohibiciones, entre las cuales se encuentra la prohibición de exhibir productos de tabaco y detalla las características que debe contener la lista de productos a colocar en los locales. El Decreto Nº120/19 regula el empaquetado y etiquetado neutro de los productos de tabaco y puntualmente, el art. 3, reza: “Cada marca comercial en el empaquetado neutro o genérico deberá corresponder a una única presentación de productos de tabaco , quedando prohibido el empleo de términos, elementos descriptivos, signos figurativos, logos o signos distintivos de otra clase, tales como combinac iones de números o letras que tengan el efecto directo o indirecto de crear la falsa impresión de que un determinado producto es menos nocivo que otros”; el art. 4 por su parte: “Los envases de todos los productos de tabaco no podrán contener ningún tipo d e elemento decorativo, dispositivos que le permitan hacer sonido, producir un aroma diferente al del tabaco, incluir alguna función o característica destinada a cambiar luego de la venta al por menor, incluir dentro del paquete adhesivos o material adicional”. Es decir que la normativa citada por el MSP regula siempre el tabaco o los productos/accesorios vinculados al mismo, incluyendo en su momento el art. 1 del Decreto Nº284/008 dentro del término “producto de tabaco” a “los cigarrillos, cigarros, tabacos y otros productos de uso similar , preparados totalmente o en parte utilizando como materia prima hojas de tabaco y destinados a ser fumados, inhalados, chupados, mascados o utilizados como rapé”. En su art. 2 se dispone que las compañías elaboradoras o importadoras de productos de tabaco deben inscribirse en la plataforma VUCE (Ventanilla Única de Comercio Exterior), indicándose al respecto, solamente que deberían presentarse información societaria, constancia de domicilio e identificación de la autoridad responsable y que debe comunicarse la cantidad y nombre de los productos e informarse cualquier cambio, línea nueva a comercializar o aquellos que sean retirados del mercado. Asimismo, por Ordenanza Nº107/2022 de 24 de enero de 2022 se dejó sin efecto la O rdenanza 1210/2021 y se reguló la inscripción de las compañías elaboradoras o importadoras de productos de tabaco, en la plataforma VUCE y por la Nº1039/2022 de fecha 29 de julio de 2022, el MSP estableció los criterios para homologar los productos de taba co, refiriendo en su anexo, a la prohibición de que el empaquetado del producto aluda, entre otras cosas, a ingredientes, aditivos, saborizantes y también determinadas expresiones específicas como “light”, “suave”, “frutal” o similares A su vez, en tanto la controversia radica en la naturaleza de los productos, corresponde referir a la Ley Nº19.172 que regula el cannabis, por intermedio de la cual el Estado asume “el control y la regulación de las actividades de importación, exportación, plantación, cultivo, cosecha, producción, adquisición a cualquier título, almacenamiento, comercialización y distribución de cannabis y sus derivados, o cáñamo cuando correspondiere, a través de las instituciones a las cuales otorgue mandato legal” . En cuanto a prohibiciones, el art. 11 refiere únicamente a la publicidad del producto cannábico psicoactivo en sí mismo, no haciendo mención alguna a sus accesorios o elementos para fumar, a sus empaquetados, etc. Valoración de la prueba e interpretación normativa: Pues bien, de la normativa que viene de relevarse surge que la prohibición de publicitar o exhibir productos de tabaco, derivados y asociados, refiere, justamente al tabaco y no al cannabis y relevada la Ley Nº19.172, ésta no contiene una prohibición dirigida a la ex hibición de accesorios, sólo menciona la publicidad del producto cannábico en sí. En tal sentido, tratándose de una prohibición que limita el ejercicio de la libertad, derecho fundamental, debe, necesariamente, estar consagrada en una norma legal (principio de reserva legal) y cualquier descripción que haya de una infracción o prohibición debe referir a la conducta que en autos se debate, esto es, la conducta debe encuadrar en el tipo (tipicidad), lo que tampoco sucede en el caso. Adicionalmente, e n materia de limitación de derechos fundamentales, de restricciones o limitantes, éstas deben ser interpretadas de forma estricta y no pueden ser aplicadas por analogía. A su vez, valorada la prueba obrante en autos de forma integral y contextual, la Sede entiende que la carga de probar en vía administrativa (que es donde se imputa la infracción y se aplica la sanción) era de la Administración quien no logró acreditar un aspecto central y previo (para luego poder determinar que existió un incumplimiento de la normativa), esto es: (i) que los productos en cuestión son fabricados para ser utilizados en el consumo de tabaco (que es lo que se encuentra prohibido) y (ii) que los tabacos con empaque referente a su sabor presentes en el Minimarket fueron importados por AA y la fecha de tal venta. En efecto, no habiendo probado dichos extremos en vía administrativa y habiendo, por el contrario, la actora probado en vía jurisdiccional que: (i) se trata de productos destinados al consumo de marihuana y (ii) AA no distribuye las marcas que producen los sabores de tabaco presentes en el local, habiendo sido, además, los que sí comercializa, retirados del mercado hace años, no existe prohibición de exhibición de accesorios alguna y por ende, la sanción aplicada carece de respaldo legal. Así, tal como viene de citarse, los testigos fueron contestes en explicar que si bien el consumidor, en los hechos, puede darle múltiples us os a los productos que compra (lo cual, claramente, excede el ámbito de control del que los vende e incluso del que los importa o distribuye), se trata de insumos destinados al consumo de cannabis ; hicieron, además, énfasis en las diferencias en la forma e ingredientes con los que son fabricados y por qué, aclarando que su conocimiento lo obtienen por la experiencia o por informarse de forma previa a vender los productos, para luego poder sugerir cuáles, de todas las variedades existentes, comprar. Asimismo , se aclaró que la marca RAW (a la que pertenecen la mayoría de los productos exhibidos, salvo los tabacos saborizados) no produce insumos que no sean para uso cannábico. Con relación a los tabacos, ambos testigos indicaron que los sabores allí presentes s on comercializados por una competidora de AA y además que, aquellos que sí distribuyó AA en su momento ya no se denominan así, relacionando tal cambió de empaque con las indicaciones brindadas por el MSP. Ambos fueron claros al responder que si bien desc onocen el mecanismo puntual por el cual ya no pueden comercializarse tabacos que en sus empaques hagan referencia a los sabores, sí tenían presente que se trataba de una decisión del MSP (aclarando, incluso, que es igual a la que rige en materia de cigarrillos) y que desde hace de 2 o 3 años como mínimo, los tabacos se comercializan sin referencia al sabor y con otros nombres. Adicionalmente, indicaron que AA solicitó retirar del mercado todos los productos que no cumplieran con las directivas del MSP, re cordando puntualmente que al Minimarket en cuestión se le solicitó, en algún momento, retirar determinados productos, pero sin recordar una fecha o producto puntual. Sumado a ello, de la descripción de los productos que surge de la web de RAW (Acta Notarial de Constatación agregada a fs. 69 y ss.) se extrae que el eslogan de la marca es “ SLOW BURNING PAPERS ” (papeles de quemado lento) que fue una de las características a las que hizo referencia la actora en su demanda y que fue resaltada por uno de los testigos al relatar las diferencias ente las hojillas para tabaco y marihuana. Además, allí lucen imágenes, justamente, de cigarrillos de marihuana que lucen idénticos a la publicidad inflable que se observa en el Minimarket los que, presentan diferencias con los cigarrillos de tabaco exactamente en el sentido en que fueron descriptos por los testigos y por la parte actora. Adicionalmente, obran a fs. 67 y ss., facturas o remitos referentes a l os tabacos saborizados que, como indica la actora en su escrito de alegatos, dan cuenta que las compras fueron realizadas en diciembre del año 2020, es decir, antes de l dictado de la Ordenanza Nº107/2022 que es la que regula los requisitos de inscripción e n VUCE o, incluso, de la que ésta deroga que es la Ordenanza Nº1210/2021. De hecho, si bien en el Decreto Nº284/008 se regula la obligación de inscripción en VUCE, como ya se indicó, no se detalla allí elemento alguno referente al empaquetado . Si bien, ello no inhibe que puedan existir facturas posteriores, se reitera : era la Administración quien debió y pudo, tanto en vía administrativa como en vía jurisdiccional , solicitar prueba para acreditar lo que alega, esto es, que tales tabacos pertenecían a AA, sin perjuicio de lo que más adelante se dirá respecto del momento en que debió considerarse tal comercialización. Tal como se adelantó, la prueba debe ser valorada desde la sana crítica y reglas de la experiencia, que no son otra cosa, c omo enseñaba Couture , que: “las reglas del correcto entendimiento humano. En ellas interfieren las reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia de juez” (Couture, Eduardo. Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Buenos Aires. 1990. P.p. 192). Ello, considerando, además, que: “ Los litigios se ganan con pruebas, y para determinar cómo sucedieron los hechos, éstos deben demostrarse con pruebas. Las afirmaciones de las partes no pasan de ser meros dichos, si no están respaldados probatoriamente… podríamos decir que el edifi cio de la máxima decisión judicial, la Sentencia, está construido con las piedras de los hallazgos de la prueba…Ellas luego se ensamblarán gracias a la argamasa del razonamiento y de la reflexión plasmada en la motivación … llegar a la decisión judicial requiere que sobre cada elemento de prueba directo o indirecto se forma un juicio de convicción. ¿Y qué clase de convicción necesita el Juez de un instrumento probatorio? “La mínima necesaria para no tener dudas que obsten a e star en claro” sobre la base de los motivos suficientes, sin dejar de advertir que no todos los medios tienen la misma idoneidad convictiva …básicamente valorar la prueba es analizarla, comprender sobre qué nos ilustra , considerar qué significado tiene su contenido respecto del objeto de debate y juzgamiento, y determinar cómo se aplicará en la fundamentación de la sentencia …” (ETTLIN, Edgardo. El mensaje de la prueba. Un manual sobre la valoración de los instrumentos probatorios en los procesos civiles y co merciales. La Ley. Montevideo. 2024. P.p. 7 y ss., resaltado agregado). Y, puntualmente con respecto a la prueba testimonial (que, sin perjuicio de los A.A es la que aporta, en la especie, mayores elementos de convicción), el autor explica que, es llamada “prueba de representación”, puesto que es: “(…) obtenida mediante relato s de terceros sobre hechos que fueron presenciados por ellos o de su conocimiento, relacionados con los hechos en cuya discusión se centrará el debate procesal …Los testimonios…pueden tener superior valor y eficacia c uando son coincidentes para descubrir la realidad de los acontecimientos, inclusive pudiendo sobrepujar y desentrañando la verdad aparente de pruebas por representación mediante cosas (documentos)” y, respecto a las condiciones de sospecha del art. 157 del CGP, que: “El testigo debe ser extraño o ajeno al proceso…no debe ser parte en un proceso, sin perjuicio de que eventualmente pueda tener eventuales intereses personales en el litigio al punto de que puedan afectar su sospecha…La “ajenidad” no es necesariamente imparcialidad o ausencia de interés particular en el pleito, ni que no se esté involucrado de ninguna forma en la relación jurídico procesal…No es necesario que sea totalmente ajeno ; pudo haber estado en su momento involucrado personalmente en los hechos…” (Op.cit. P.p. 202 y ss., resaltado agregado). Y, de la mano de la valoración, para determinar si las conductas en cuestión han sido probadas, debe determinarse bajo qué estándar deben ser analizadas. Así lo ha dicho el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en términos que esta Sede comparte enteramente: “Se plantea la interrogante de que grado de probabilidad o certeza se requiere para que pueda darse por probado un hecho; o, en otros términos, la cuestión radica en dilucidar qué grado de confirmación debe alcanzar un hecho pa ra poder ser considerado como probado. De esta forma, y siguiendo con el razonamiento, en materia sancionatoria o punitiva, cabe exigir una prueba más allá de toda duda razonable, es decir un umbral elevado de confirmación de un hecho (clear and convincing evidence o proof beyond any reasonable doubt), por el cual se requiere una certeza absoluta de su ocurrencia, de manera que cualquier prueba que genere una duda sobre la ocurrencia del hecho conlleva que el mismo no se tenga por probado . En tanto la potes tad sancionatoria trasunta en la aplicación de sanciones que han de afectar bienes jurídicos del sujeto pasivo, quien además se encuentra asistido por una presunción de inocencia, corresponde que el hecho motivante de la sanción se encuentre suficientemente acreditado, más allá de toda duda ”, aclarando en otro fallo, que: “No debe olvidarse que en materia sancionatoria la culpabilidad de aquel a quien se imputa una falta administrativa debe ser probada de manera fehaciente, y la carga de la prueba gravita s obre la Administración .” (Sentencias Nº27/2026 y 866/2023. En igual sentido: 694/2023, entre otras). Con todo ello en mente, la apreciación realizada por la Sede parte de analizar y contrastar cada medio de prueba de forma íntegra y en conjunto, considerando puntualmente que: (i) en vía jurisdiccional se cuenta, únicamente con la documental y testimonia l ofrecida por la actora, no habiendo la demandada propuesto prueba, contraprueba, etc., sin perjuicio de la obligación de agregar los A.A; (ii) en vía administrativa, la Administración, que es quien debe probar la infracción que alega y sobre quién, además, pesa la obligación de perseguir la verdad material, contando con poderes para ello (sin perjuicio de las defensas y prueba a aportar por la acto ra sobre sus dichos), se limitó a incluir como prueba el acta de inspección; (iii) los testigos que declararon en esta vía, si bien tienen relación con la accionante por ser ésta proveedora de algunos de los insumos que venden, apreciadas sus declaraciones con los elementos que la inmediación confiere, no se observaron razones algunas para quitarles credibilidad, en tanto fueron claros, espontáneos, convincentes y coincidentes a la vez que no se trata tampoco de un vinculo de dependencia o de un interés que permita descartar la eficacia probatoria del medio y (iv) si bien, en sus declaraciones, explican por qué los insumos en cuestión no son fabricados con el propósito de ser usados en el consumo de tabaco sino solo de marihuana, no se trata, por supuesto de prueba pericial o técnica (no fue propuesta ni admitida en dicho sentido), sino únicamente de personas que por su experiencia en los productos y por ser además, quienes los venden a los minimarkets o comercios, tienen conocimiento al respecto que puede ilustrar a esta Sede. En definitiva, la Administración no probó que los productos en cuestión fuesen fabricados para ser utilizados, no siendo imputable a la actora el destino que en los hechos le den las personas una vez que los adquieren, ni que los tabacos saborizados y empaquetados haciendo referencia a ello, hubiesen sido vendidos por AA, sin perjuicio de lo que más adelante se dirá respecto del momento en que debió considerarse tal comercialización. Ello era la base para poder aplicar la normativa a la que se hizo referencia en el acta de inspección, informe de la Comisión Asesora y el propio acto encausado, por lo que, no acreditados dichos extremos, la sanción impuesta lo ha sido sin ley habilitante. En tercer lugar, vinculado con lo anterior , la actora cuestiona que la demandada le aplicó la sanción por encontrar en el Minimarket paquetes de tabaco que tenían la inscripción “Choise Café”, “Choise Cool Mint”, “Choise Vainilla” y “Choise Dark Chocolate , es decir, haciendo referencia a los sabores. En tal sentido, como fue ya adelantado, entiende que: (i) no se probó que fuera ella quien siguiera comercializando en la actualidad tal variedad de tabacos y (ii) no se probó que, cuando fueron comercializados, ya estuviesen vigentes las restricciones resp ecto del empaquetado que inciden en los requisitos para la inscripción en VUCE (u homologación a la que refiere la demandada). Y, como se manifestó precedentemente, se entiende que le asiste razón a la parte actora. En honor a la brevedad, la Sede remite a los desarrollos anteriores en cuanto a la valoración referente a la titularidad de las cajillas que se encontraban en el local comercial, reiterándose que no se probó que fueran de AA y que los testigos afirmaron que en la actualidad la parte actora no las comercializa, sino que es una competidora, agregándose facturas por productos de esa línea del año 2020. Aquí se analizará si, además de la tipicidad y reserva legal propiamente dicha, se vulneró el principio de irretroactividad (que aplica a la esfera sancionatoria y no sólo a la ley sino también a la normativa inferior), en tanto las Ordenanzas Nº1039/2022, 107/2022 e incluso la 1210/2021 son posteriores al momento en el cual, como viene de decirse, AA importaba y vendía tales tabacos saborizados. Y el Decreto Nº284/008, si bien regula la obligación de inscripción en VUCE, como ya se indicó, no se detalla allí elemento algun o referente al empaquetado, los que se incluyeron con posterioridad en las normas que vienen de citarse. Por dicha razón, la conjunción de la falta de prueba y que las normas a las que refiere el MSP son posteriores al momento en que sí se pudo probar que la actora comercializó tales tabaco, hacen que se haya impuesto una sanción aplicando retroactivamente las normas ya referenciada; en todo caso, si fuera de lo anterior, igual se hubiese querido sancionar a alguien por la presencia de los productos en el M inimarket debió indagarse respecto del dueño de dicho comercio u otros importadores. Ello, en tanto, ya se ha dicho, que: Con relación a este principio, Delpiazzo explicó: “(…) no resulta cuestionable que en el Derecho Administrativo Sancionador la prohibi ción de aplicar disposiciones sancionatorias a hechos acaecidos con anterioridad a su entrada en vigor…junto a tal irretroactividad de las normas desfavorables, se admite la retroactividad de las normas favorables…”, indicando que sin norma expresa en el á mbito de tal Derecho, cabe remitirse al art. 15 del Código Penal, 8 inciso 3 del Código Tributario y 9 de la Convención Americana de Derechos Humanos, todos los que prevén que la retroactividad de la ley más benigna…” (DELPIAZZO, C arlos. “Retroactividad “in bonum” en materia sancionatoria”. Derecho Administrativo Sancionador. Montevideo. 2025. P.p. 43 y ss.). En cuarto lugar, con respecto a la culpabilidad , a fs. 39 vto., y ss., la actora refiere a la imposibilidad de imponer sanciones objetivas o de aplicar sanciones cuando no se prueba, por parte de la Administración que la conducta punible fue cometida de forma culpable. Pues bien, algunas precisiones cabe realizar al respecto, puesto que tal culpabilidad viene a ser otro de los principios propios del Derecho Penal (o derivación de otro de sus principios) cuyo traslado al Derecho Administrativo Sancionador se propugna, el que, como se ha dicho, debe realizarse con matices y cuidadosamente. En efecto, desde un análisis propio de la dogmática penal, y en referencia a la estructura del delito, se ha postulado la existencia de aquellos elementos o categorías constitutivas del concepto. Así, en aras de poder definirlo, se ha hecho referencia a una “secuencia”, mediante la cual, la doctrina especializada ha concebido al término “delito” como: una conducta (acción u omisión) típica, antijurídica, culpable y, generalmente punible. De esta manera, y para que exista delito, es necesaria la coexistencia simultánea de dichas categorías. En principio, la conducta humana debe estar descripta y definida por la ley (principio de legalidad), configurándose así el denominado “tipo penal”, constituido éste por elementos objetivos y subjetivos (tipicidad objetiva y subjetiva ); los elementos subjetivos del tipo están dete rminados por la existencia de dolo o de culpa, la cual admite las variables de imprudencia, impericia o negligencia. Por su parte, la antijuridicidad (juicio de disvalor del acto, que recae sobre la conducta), importa la desautorización y/o desaprobación del acto, es decir, de ese comportamiento previamente tipificado que, además, es contrario al ordenamiento jurídico. En tanto, la culpabilidad (juicio de disvalor del acto, que recae sobre el autor), atiende a aquellos elementos propios del autor que, sin identificarse con el tipo penal ni con la antijuridicidad, son determinantes a la hora de atribuirle responsabilidad, y cuyo reproche penal derivará en la imposición de la sanción o pena. Por su parte, y como se ha dicho, para que se configure el delito, es necesaria la presencia simultánea y concurrente de los elementos o categorías antes mencionados, de manera tal que, la ausencia de cualquiera de ellos, conlleva la inexistencia del delito. En este sentido, se ha entendido que, en caso de que se configure el denominado “error de tipo”, llamado también error de hecho, el cual se vincula al desconocimiento que se tiene sobre alguno o todos los elementos del tipo penal, ello podría derivar en la eliminación de la tipicidad y, por tanto, en la inexistencia del delito. Por su parte, la antijuridicidad, se vería enervada en aquellas hipótesis en que existan normas de autorización, en cuyo caso, la conducta tipificada (tipo penal), se encuentra igualmente habilitada, como sucede con las denominadas causas de jus tificación. En este caso, estaremos en presencia de una conducta típica, pero puntualmente autorizada por la ley, no existiendo entonces antijuridicidad y, por tanto, delito. Por último, y en lo que refiere a la culpabilidad, la doctrina ha sido bastante conteste en la determinación de aquellos elementos que la configuran, a saber: la consciencia del disvalor del acto, la capacidad de imputabilidad y la exigibilidad de un comportamiento alternativo. Así, el denominado “error de prohibición” (error de Derec ho), que supone el desconocimiento de que la realización de la situación descrita por el tipo penal se encuentra prohibida, elimina la culpabilidad, y con ello, el delito. Lo mismo sucede en el caso en que no sea posible exigirle al autor un comportamiento alternativo o distinto al efectivamente realizado. O cuando exista alguna causa de inimputabilidad, donde la conduta (acción u omisión), si bien es típica y antijurídica, no resulta culpable, lo cual hace imposible la determinación de responsabilidad pena l, debido a la inexistencia de delito. Finalmente, y en ocasiones, ante la efectiva presencia de todas las categorías “secuenciales” de la estructura del delito, éste no resulta punible. Ello sucede, puntualmente, en algunas situaciones en que la ley desc ribe, por ejemplo, “causas de impunidad” o hipótesis de “perdón judicial”. Allí, el delito existe, pero no es punible. Así lo ha destacado, entre otros, Mir Puig: “El conocer y querer la realización del tipo – el dolo típico- integra necesariamente la parte subjetiva del tipo doloso, que normalmente no precisa más…Mientras que el delito doloso supone la realización del tipo injusto respectivo con conocimiento y voluntad, en el delito imprudente el sujeto no quiere cometer el hecho previsto en el tipo, pero lo realiza por infracción a la norma de cuidado…El término imprudencia equivale al de culpa…Todo delito imprudente ofrece la siguiente estructura…la parte objetiva del tipo supone la infracción de la norma de cuidado (desvalor de la a cción) y una determinada lesión o puesta en peligro de un bien jurídico penal (desvalor del resultado)…la parte subjetiva del tipo requiere el elemento positivo de haber querido la conducta descuidada, ya sea con conocimiento del peligro que en general ent raña (culpa consciente) o sin él (culpa inconsciente ) y el elemento negativo de no haber querido el autor cometer el hecho resultante… Solo añadiré que la expresión imputación personal tiene la ventaja de que deja más claro que esta segunda parte de la teoría del delito se trata solo de atribuir (imputar) el desvalor del hecho penalmente antijurídico a su autor: no se castiga la “culpabilidad” del sujeto sino que solo se exige que el hecho penalmente antijurídico…sea imputable a su autor” (MIR PUIG, Santiago. Derecho Penal. Parte General. BdF. Buenos Aires. 2026. P.p. 286 y ss.) En este contexto, en Derecho Penal, el título bajo el cual se debe cometer la acción u omisión tipificada por la ley no obedece a la “culpabilidad” sino a la tipicidad subjetiva (fact or de atribución de responsabilidad, esto es, como ya se dijo, el dolo o la culpa). La culpabilidad en dicha materia refiere a aquellos elementos propios del autor que, sin identificarse con el tipo penal ni con la antijuridicidad, son determinantes a la hora de atribuirle responsabilidad. Por lo tanto, en aplicación del principio “ iura not curia ”, habiendo descripto la accionante su agravio en mérito a la aplicación de responsabilidad objetiva o la falta de valoración del MSP respecto al factor subjetivo d e atribución, es ello lo que analizará. Y, además, ello se comprende en la medida en que el término “culpabilidad” también es utilizado por la doctrina administrativista con dicho contenido, lo que puede hacer referencia a otro matiz de aplicación entre ambas ramas del Derecho. Y, si de matices y tipicidad subjetiva hablamos (o culpabilidad en palabras de la actora), las normas a las que refiere el MSP en este caso , para sancionar, no tienen expresamente determinada si la tal infracción es punible objetiva o, siendo subjetiva, se requiere dolo o culpa. En otras palabras, en materia penal, la tipicidad subjetiva implica que no se admiten delitos objetivos y siempre forma parte del tipo penal el factor subjetivo de atribució n; además, en general, los delitos (salvo excepciones) requieren la configuración del dolo (arts. 18, 20 y 21 del Código Penal). Ahora, trasladado ello al ámbito del Derecho Administrativo Sancionador en el que, los matices, suelen representar algunas flex ibilizaciones (atendiendo a los bienes jurídicos protegidos y a los intereses que persigue la Administración), esta decisora entiende que si el legislador (que es el que tipifica la conducta infraccional) incluye en su descripción que es objetiva, ello no puede ser desaplicado por el juez porque no existe otra norma que lo prohíba y la desaplicación de la ley procede únicamente ante la declaración de inconstitucionalidad. Ahora bien, si la ley no es clara, no lo regula o puede ser interpretada de alguna forma que sea conforme a la Constitución, en aplicación del art. 332 cabe recurrir al Código Penal y entender que la infracción debe ser de carácter subjetivo, como sucede en este caso. en el que el legislador no indicó que fuese objetiva. Ya lo había indicado esta decisora de forma académica, al abordar la aplicación de la legalidad y la culpabilidad en el ámbito administrativo, al explicar que: “(…) la forma de abordar este principio y los derechos que se derivan del mismo es o bien acudie ndo a la analogía (siendo lo más similar del Derecho Penal) o bien acudiendo a las herramientas de interpretación de los casos de derechos humanos, debiéndose interpretar el derecho en forma expansiva y la excepción, de forma restrictiva. Si en palabras de l propio TCA, la responsabilidad objetiva del administrado es excepcional y la regla es la subjetividad, en un caso dudoso, la excepción debe interpretarse de forma restrictiva…si se interpreta y aplica la excepción como lo que es, una excepción, no puede acaecer si no hay texto expreso que la establezca, y en caso de que efectivamente exista, debe interpretarse como se dijo, de forma limitada…Esto incluso se relación con otro principio general de Derecho, con extrema importancia en el ámbito sancionatorio que es el principio de legalidad y reserva legal; si sostenemos que las infracciones y responsabilidad objetiva del administrado son limitantes de sus derechos y que para ello se requiere norma que expresamente las imponga ( artículo 7 de la Constitución), estamos, indirectamente, hablando de reserva legal…parte de la doctrina que sostiene la posición de que las infracciones administrativas pueden ser objetivas, reconoce la importancia de que ello deba regularse expresamente en la ley, no ya al ámbito del pr incipio de culpabilidad sino del de tipicidad…” (TECHERA TEALDI, Lucía. Principio de culpabilidad en el Derecho Administrativo Sancionatorio: ¿administrado siempre culpable hasta que se demuestra lo contrario?”. Estudios de Derecho Administrativo Sancionador coord. por VELOSO, Natalia. UM. 2024. P.p. 283 y ss.). Sin perjuicio de ello, no cabe ahondar en tal aspecto en la medida en que no fue controvertido por el MSP el tipo de responsabilidad sino que, lo que se controvirtió fue la comisión de la conducta en sí, a la que ya se hizo referencia; no habiéndose probado, conforme se indicó ninguno de sus aspectos. 5.2) Sobre la alegada vulneración del principio de proporcionalidad y su vinculación con la motivación del acto y el abuso de poder Finalmente, con relación a la proporcionalidad (incluido en la razonabilidad), cabe replicar las palabras de Durán Martínez y Vázquez, al decir que: “Como explica Durán -de modo prístino y preciso- ambas nociones tienen un contenido conceptual diverso, más allá de su uso por la doctrina ha sido muchas veces indistinto. En definitiva, la razonabilidad tiene la cualidad de principio general o meta principio, en palabras de Cassagne, en tanto que la proporcionalidad constituye una expresión o manifestación de la razonabilidad, como subprincipio derivado de ésta ” y continúa explicando Vázquez, citando a Cajarville, que la razonabilidad plantea: “(…) la exigencia de un comportamiento conforme a la razón, tanto en su significación primaria de facultad o capacidad de alcanzar el conocimiento de esencias y valores y de obrar conforme a fines, como en la otra de proporción (ratio) resultante de una comparación ” (Vázquez, C ristina. “Graduación de la sanción administrativa: principios de razonabilidad y proporcionalidad”. Derecho Administrativo Sancionador. Montevideo, 2025. P.p. 224). A su vez, ya hace algunos años, apuntaba Cajarville: “ Es necesario, además valorar la adecuación razonable – cuantitativa y cualitativamente – de lo dispuesto por el acto a los motivos que llevaron a su dictado, y su razonable idoneidad –también cuantitativa y cualitativa - para lograr el fin debido; la irrazonabilidad en cualquiera de esos aspectos configura el vicio que la ley uruguaya denomina “abuso o exceso de poder” det erminante de su ilegitimidad y consiguiente invalidez ” (Cajarville, J uan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 2007. P.p. 366). Por su parte, respecto a la proporcionalidad, pueden distinguirse dos facetas. Una, de índole cualitativa, en la que debe analizarse la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida en cuestión. Otra de índole cuantitativa si se quiere, que atiende, como ha dicho el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a que: "La intensidad de l a sanción debe ser proporcionada a la gravedad de la transgresión” (Sentencia Nº588/2016). Asimismo, el Tribunal citando a Nieto, ha indicado que este principio: "(…) opera en dos planos: en el normativo, de tal manera que las disposiciones generales han d e cuidarse de que las sanciones que asignen a las infracciones sean proporcionales a éstas; y en la aplicación, de tal manera que las sanciones singulares que se impongan sean igualmente proporcionales a las infracciones concretas imputadas" (Sentencias Nº 156/2004 y Nº634/2009, entre otras). Por su parte, debe realizarse un minucioso y a la vez cauteloso análisis de la discrecionalidad con la que cuenta la Administración para la elección de las sanciones a aplicar y el control que de ello cabe a esta Sede jurisdiccional. En este sentido, corresponde enfatizar que a criterio de quien escribe, no existen actos que de por sí o a priori puedan considerarse discrecionales, por la simple pero relevante razón de que ello sería casi como sostener que existen reductos de actividad administrativa exentos de control de legitimidad, lo que, incluso, con el CCA se ha reducido aún más, puesto que se ha derogado toda referencia a actos administrativos excluidos de este control jurisdiccional. En todo caso, lo que puede ser discrecional de la Administración es el ejercicio de determinadas potestades, con la salvedad de que nada es completamente reglado o completamente discrecional; máxime si consideramos que la discrecionalidad encuentra sus límites en la regla de Derecho y que, bien interpretados y aplicados los principios generales, es muy pequeño el ámbito que escapa a ellos. Así, citando a Ruocco y Delpiazzo , cabe entender que: “Con un criterio técnico riguroso cabría negar esta categorización, porque no se trata de una cualidad de los actos, sino de la actividad, anterior a la emisión del acto, y porque en todo caso siempre existe algún elemento reglado para la actividad, y a la vez, la Administración realiza actividades con cierta libertad cuando ellas no pueden regulars e íntegramente…La discrecionalidad es un poder, pero a la vez deber primario de la Administración – propio de todo obrar humano – y al decir de BRITO (2004:445 -446), implica un juicio de ponderación, sensatez y tacto para actuar… en el entendido de que nin gún acto es completamente discrecional, existen elementos reglados sujetos a control jurisdiccional…” entre los que la autora menciona la forma, la motivación, el procedimiento, el motivo y el fin (Ruocco, G raciela y Delpiazzo, Carlos. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y contratos de la Administración. Tomo I. Montevideo. 2013. P.p. 142 y ss.). En lo que respeta a la graduación punitiva administrativa, el Estado tiene discrecionalidad para elegir la sanción que aplicará en cada caso concreto, dentro de los límites y con las atenuantes y agravantes que le impone el ordenamiento. Es decir, dentro de una gama de posibles sanciones, todas igualmente legítimas, la Administración puede elegir aquella que cree más conveniente y oportuna (razones de mérit o), siempre que tal elección esté dentro de los parámetros que le fija la norma. Eso es, en esencia, la discrecionalidad, nada más. Ahora bien, la razonabilidad y proporcionalidad que vienen de analizarse no coadyuvan a tal discrecionalidad; por el contrar io, la limitan, la guían. Al decir de Vázquez: “(…) la admisión de la razonabilidad y la proporcionalidad como límites de la discrecionalidad implica la posibilidad del control del acto, en aplicación de las reglas de la lógica, de las reglas técnicas prop ias de la materia de que se trate, y de la valoración jurídica, ponderando la adecuación de lo dispositivo al supuesto de hecho, su idoneidad o aptitud para el fin y la coherencia entre supuesto y fines propuestos. Cuando la Administración actúa evadiendo tales límites, esto es, cuando en ejercicio de sus potestades discrecionales, dicta un acto contrario a una regla de Derecho, irrazonable o desproporcionado respecto de su motivo o fin… ese acto es susceptible de ser anulado por ilegitimidad ” (Vázquez, C ristina. “Graduación de la sanción administrativa: principios de razonabilidad y proporcionalidad”. Derecho Administrativo Sancionador. Montevideo, 2025. P.p. 228). De la mano con ello, el juez contencioso anulatorio no puede decidir por la Administración cu ál es la sanción que corresponde aplicar, no puede sustituirse a ella, siempre que aquella, cumpliendo con todas las condiciones antes referidas, tenga varias alternativas entre las cuales optar. Sin embargo, entiende esta Sede que si luego de analizadas l as circunstancias del caso y las reglas de Derecho en juego, todo lleva a concluir que hay una única opción válida, será el juez quien, en defensa de los derechos en cuestión, deba orientar a la Administración hacia tal decisión. Por lo tanto, se entiende que le asiste razón a la parte actora en la parte de su agravio que refiere a que no se ha motivado o explicado por qué se impuso la multa de 300 UR y no una inferir o cómo se ha graduado tal sanción; se hizo referencia en el acto y en el informe previo ún icamente a la reiteración y existencia de antecedentes, sin analizar nada más. Sin embargo, en tanto se ha entendido que no hay, directamente, conducta punible, por no haber prohibición legal, por supuesto no hay, tampoco, proporcionalidad. Si bien el magistrado debe pronunciarse sobre todas las causales, no corresponde que en un caso concreto se haga un análisis imaginario sobre cómo hubiese sido (proporcional o no) una sanción si no hay norma legal que la regule, ello excedería el postulado de que deb e fallarse únicamente para el caso concreto y con la prueba de autos. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. Tal como surge del apartado anterior, se han analizado tanto los vicios enunciados por la parte actora, como las defensas esgrimidas por la parte demandada, indi cándose de forma clara cuál es, en este caso, son las irregularidades que aquejan al acto encausado y como debió, la Administración valorar la prueba propuesta. Por esta razón, y en honor a la brevedad, la Sede se remite a los desarrollos precedentes, en los cuales constan los fundamentos de la decisión. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señal ar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No será admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. No estamos ante un caso en el cual la ilegitimidad de l acto haya fincado únicamente en una irregularidad o vicio formal, hipótesis en las cuales, bajo el CCA, podría admitirse , si así el juez lo entiende, la recomposición del procedimiento administrativo que llevó a su dictado. Es postura de esta Sede que cuando el acto se encuentra inficionado por un vicio en sus motivos o afecte los derechos que vienen de verse , en principio, hay una irregularidad sustancial que impide recomposición alguna al respecto. Además, la Administración tuvo los elementos temporales y materiales para dictar un acto administrativo legítimo, lo que, en una primera instancia no hizo. Luego, mediante la interposición de los recursos, tuvo una segunda oportunidad de rever su actuación, decidiendo mantenerla. Ahora bien, corresponde mencionar, como pauta orientadora que, si bien la presente sentencia únicamente puede anular o confirmar total o parcialmente el acto, una vez anulado, para cumplirla, la Administración no puede dictar acto alguno que se le oponga ni realizar operación material contraria a ella (art. 191 del CCA). Ello implica que, aunque en el fallo propiamente dicho esta Sede no incluya una condena de dar o hacer , si la consecuencia directa de la anulación es el cumplimiento de todos los requisitos para hacerlo, deberá la Administración proceder de tal forma por ser el único comportamiento acorde a lo que aquí se ha analizado. Una vez que se cumplen las condiciones exigidas por la norma (considerando lo que al respecto sí se ha dicho en esta sentencia), no hay aspectos de conveniencia u oportunidad que pudiere evaluar la Administración; cumplidos los requisitos, es un acto debido. Adicionalmente, el acto que la Administración dicte para satisfacer la pretensión de la actora, debe buscar erradicar por completo cualquier rastro de ilegitimidad, para lo cual deber á la demandada considerar que los efectos que la declaración de nulidad tiene en vía jurisdiccional, implican retrotraer la situación al momento de dictado del acto. Es esta, a criterio de esta Sede, la única forma de dar cabal cumplimiento a un fallo anulatorio. En este sentido, se ha pronunciado ya Cajarville, al explicar que la anulación: "consiste en la supresión definitiva de sus efectos con retroactividad al momento del perfeccionamiento. Para ello, corresponde restituir en el presente una situación i déntica a la que habría existido si el acto anulado nunca se hubiera dictado. La retroactividad de los efectos de la anulación solo puede consistir en el restablecimiento en el presente de la situación existente antes de la emanación del acto anulado, de manera que la situación venga a ser, jurídica y materialmente, al presente, a partir de la anulación, tal como si aquel acto no hubiera existido" (CAJARVILLE, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. FCU. 2008. 2ª Edición. P.p 591 y ss.). Y, en línea con ello, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al decir que: “resulta inconcluso que el efecto de la sentencia del TCA, determina la necesidad de repristinar la situación a la fecha del acto anulado, restituyendo la situación jurídica vulnerada a la f echa en que ocurrió la lesión. No existe otra opción posible, puesto que, el efecto típico de la sentencia que acoge la pretensión anulatoria, consiste en retrotraer sus efectos, a la fecha del acto anula. Por ende, dentro de los cometidos funcionales de l a Administración, figura la obligación de enmendar un accionar injusto , que derivó del dictado de un acto, atentatorio contra el legítimo derecho del accionante. En síntesis, considera la Sala que no le queda a la Administración otra opción que la de dicta r un nuevo acto, que retrotraiga los efectos a la fecha del que fue anulado y disponga en esos términos, el pase a situación de retiro obligatorio del actor " (Sentencia 807/2006). En definitiva, no cabe más que referir a las palabras de Giorgi, quien, de forma contundente, señalaba que: La Administración debe inclinarse ante las sentencias del Tribunal, sin calificarlas ni enjuiciarlas, desde que "el acatamiento de los fallos de la Justicia significa el liso y llano acatamiento de la norma jurídica, del der echo objetivo, porque los Jueces, en sus fallos con autoridad de cosa juzgada, pronunciados en ejercicio de la soberanía, transforman el mandato abstracto e impersonal contenido en la ley, en un mandato concreto y complementario, al que todos deben obedien cia como si fuere la Ley misma, como así lo enseña la doctrina universal''' (GIORGI, Héctor. El contencioso administrativo de anulación . Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UDELAR. 1958. P.p. 294). Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Ampárase la demanda instaurada y en su mérito, anúlase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ell a agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1°Turno