Sentencia Interlocutoria N° 158/2026

Montevideo, 10 de setiembre de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA N° 158/2026 VISTOS : Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados "AA. contra Estado. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Acción de Nulidad" (Ficha: 291/2026) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno, en mérito a lo dispuesto por el art. 166 del CCA. RESULTANDO : 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA. contra el Estado, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en relación con la Resolución dictada por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social con fecha 2 de junio de 2025, recaída en el expediente N° 2020-13-7-0003310 y sus piezas acordonadas, expedientes N° 2022 -13-7- 0003724, N° 2022 -13-7-0004367 y N° 2022 -13-7-0003718, por la cual se dispuso sancionar a la accionante con una multa de 528 Unidades Reajustables, por haberse acreditado la existencia de actos de violación al libre ejercicio de la libertad sindical de los trabajadores sindicalizados, e intimarla a que en el plazo de noventa días siguientes a la notificación dispusiera que los encargados y supervisores de la empresa realizaran un curso de gestión de personal ante el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (fs. 52 a 83 vto.). El acto le fue notificado con fecha 4 de junio de 2025, interponiendo contra él los recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 18 de junio de 2025, cuya fundamentación presentó el 29 de agosto de 2025. El recurso de revocación fue resuelto por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social con fecha 15 de agosto de 2025, confirmando el acto impugnado y franqueando el jerárquico, el que fue desestimado por Resolu ción del Ministro de Trabajo y Seguridad Social N° 253 de 11 de diciembre de 2025, notificada el 26 de diciembre de 2025. Acompañó con su demanda la documentación obrante de fs. 2 a 51. 2) Surge del relato de la demanda que con fecha 2 de julio de 2020 el Sindicato de Trabajadores de AA denunció ante la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social la existencia de actos de represión sindical por parte de la accionante, dando origen al expediente N° 2020 -13-7- 0003310, al que posteriormente se acordonaron tres denuncias más; que en el curso del procedimiento se produjo prueba documental y testimonial ofrecida por ambas partes; y que, finalmente, con fecha 2 de junio de 2025 recayó el acto impugnado. 3) En su demanda, la accionante sostiene que el acto debe anularse por ilegítimo (fs. 52 a 83 vto.). Alega, en primer término, que fue dictado cuando la potestad sancionatoria de la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social se encontraba caduca, conforme al art. 57 del Decreto N° 371/0 22, que fija un plazo máximo de dos años, prorrogable por seis meses mediante resolución fundada, para decidir sobre el fondo del asunto. Sostiene que, si bien la Inspección invocó la inaplicabilidad de dicho Decreto por haberse iniciado el procedimiento c on anterioridad a su vigencia, aplicó no obstante sus disposiciones a lo largo del trámite, lo que impide invocar selectivamente aquella inaplicabilidad; y que, en todo caso, el procedimiento excedió toda duración razonable. En segundo término, denuncia vi olación del deber de motivación, señalando que el acto no individualizó qué hechos tuvo por acreditados, con base en qué prueba, ni las razones por las cuales descartó los elementos probatorios que aquella aportó. En tercer término, invoca violación del de bido procedimiento, con tres manifestaciones concretas: la valoración parcial y sesgada de la prueba, en tanto la Inspección habría omitido considerar la prueba documental y testimonial que ofreció; la indebida admisión y valoración como testigo imparcial del representante de la parte denunciante; y la omisión de resolver adecuadamente la solicitud de sustitución de la Inspectora actuante. En cuarto término, sostiene que el acto fue dictado en exceso de poder, por haberse ejercido una potestad sancionatoria ya caduca, y con desviación de poder, en tanto la convergencia de los indicios que reseña permitiría concluir que la Administración no orientó su actuación a la determinación objetiva e imparcial de los hechos. 4) Conferido traslado por Decreto N° 358/20 26, compareció el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social defendiendo la legitimidad del acto (fs. 88 a 97 vto.). Sostuvo que el Decreto N° 371/022 no resulta aplicable al procedimiento, en tanto su art. 58 dispone que se aplicará a los procedimientos que se inicien a partir del 1° de marzo de 2023 y su art. 59 establece que los iniciados con anterioridad continuarán rigiéndose por las normas vigentes al momento de su iniciación, habiéndose iniciado el expediente con fecha 2 de julio de 2020, por lo que co rresponde la aplicación del Decreto N° 680/977 y no el plazo de dos años que la accionante invoca. Agregó que, atendiendo a la naturaleza de los derechos cuya vulneración se denunció, no resulta posible disponer el archivo del expediente sin más, siendo determinante la búsqueda de la verdad material, con salvaguarda del debido proceso en cuanto a la oportunidad de ofrecer prueba, diligenciarla y conferir vista; y que el análisis de expedientes de vulneración de derechos fundamentales requiere un estudio det enido y un proceso exhaustivo. Sostuvo que la actuación de la Administración resultó ajustada a Derecho, sin que exista desviación de poder, antijuridicidad ni arbitrariedad alguna, y que el acto no se encuentra viciado ni en su motivación ni en el procedi miento. Los antecedentes administrativos, comprensivos del testimonio de los expedientes N° 2020-13-7-0003310, N° 2022-13-7-0003724, N° 2022 -13-7-0004367 y N° 2022 -13-7-0003718, fueron aportados según constancia de fs. 99. 5) La contestación fue admitida y el expediente se abrió a la etapa probatoria por Decreto N° 654/2026, por el cual se confirió a las partes un plazo común de diez días para proponer prueba, haciéndose saber que cualquier medio ofrecido previamente que excediera lo dispuesto en los arts. 153 y 161 del CCA debía ser reiterado en esa etapa procesal. En su mérito compareció únicamente la parte actora, manifestando que la prueba documental aportada con su demanda no excede los límites de las citadas disposiciones, por lo que no requería reite rar su ofrecimiento, y que tampoco requería la incorporación de documentación adicional a la ya agregada en autos; y ofreciendo prueba testimonial (fs. 102 a 103). Por Decreto N° 852/2026 se tuvo por presentado únicamente dicho escrito y se confirió un plazo de cinco días a efectos de proponer contraprueba o prueba sobre prueba, sin que ninguna de las partes compareciera. Por Decreto N° 961/2026 los autos pasaron para resolución respecto de la admisibilidad de los medios probatorios ofrecidos, conforme al art. 166 del CCA. 6) De tal forma, el expediente fue puesto al despacho con fecha 12 de agosto de 2026 a los efectos del dictado en tiempo y forma de la presente Sentencia Interlocutoria. CONSIDERANDO : 1) Previo a disponer acerca de la prueb a, corresponde delimitar el objeto del proceso, atendiendo a que es a su respecto que habrán de probarse los hechos. El proceso anulatorio que se sigue en estos autos se rige por el principio dispositivo (art. 3 lit. d y f del CCA), por lo que su objeto está delimitado por lo que las partes dispongan en sus escritos. En concreto, a aquellos extremos que, siendo controvertibles, se encuentren efectivamente controvertidos. Por tanto, atendiendo a las alegaciones de las partes, el objeto del proceso se ha de establecer en determinar si la Resolución dictada por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con fecha 2 de junio de 2025, recaída en el expediente N° 2020-13-7-0003310 y sus piezas acordonad as, por la cual se sancionó a la accionante con una multa de 528 Unidades Reajustables y se la intimó a disponer que sus encargados y supervisores realizaran un curso de gestión de personal ante el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional, lo ha sido acorde a Derecho, o si en cambio debe ser anulada por ilegítima. 2) A su vez, la actividad probatoria habrá de delimitarse en cuanto a el trámite cumplido en el procedimiento administrativo que culminó con el acto impugnado, incluidas las actuaciones y los plazos verificados desde su inicio; la prueba producida en dicho procedimiento y los elementos que la Administración consideró al resolver; y los hechos que se tuvieron por acreditados como constitutivos de la infracción imputada; todo ta l como surge de los actos de proposición de las partes a fs. 52 a 83 vto. y fs. 88 a 97 vto., respectivamente. 3) En mérito a lo expuesto, corresponde en esta instancia pronunciarse acerca de la admisibilidad de los medios probatorios ofrecidos a los efectos de su diligenciamiento en sede jurisdiccional, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 167 del CCA. A tales efectos, cabe precisar el marco de la calificación que corresponde efectuar. El art. 165 inciso 3° del CCA consagra en forma amplia el derecho a la prueba, que incluye "la libertad en la alegación de hechos y la libertad de utilizar todos los medios", al habilitar el ofrecimiento de cualquier medio probatorio no prohibido por ley (KLETT, S.; La prueba en el Código de lo Contencioso Adm inistrativo; FCU, 1ª edición, p. 224). Frente a esa amplitud, el art. 166 inciso 2° del CCA faculta al tribunal a rechazar liminarmente las pruebas inadmisibles, las manifiestamente innecesarias, manifiestamente inconducentes o manifiestamente impertinentes, en términos que coinciden con los del art. 144.1 del CGP. Debe subrayarse que el rechazo liminar "debe ser estricto y se debe utilizar un criterio restrictivo, de conformidad con una interpretación constitucional del derecho a la prueba", en tanto podr ía afectarse la defensa en juicio e incurrirse en hipótesis de prejuzgamiento, de modo que, en caso de duda, corresponde admitir el medio probatorio y volver a examinar el punto al dictarse la sentencia definitiva (KLETT, S.; ob. cit., p. 223). En tal sen tido, se admiten y, en consecuencia, se agregan los antecedentes administrativos aportados por la parte demandada, según constancia de fs. 99. Ello, de conformidad con lo dispuesto por el art. 161 lit. b) del CCA, comprendiendo el testimonio de los expedi entes N° 2020 -13-7-0003310, N° 2022-13-7-0003724, N° 2022 -13-7-0004367 y N° 2022 -13-7-0003718, en los que se sustanció el procedimiento administrativo que culminó con el acto impugnado. Cabe precisar que la circunstancia de que la parte demandada no compar eciera en la etapa probatoria conferida por Decreto N° 654/2026, según lo consigna el Decreto N° 852/2026, no obsta a su agregación, en tanto su incorporación al proceso responde al deber que la citada disposición impone a la Administración y no a un ofrec imiento de parte. Se trata de documentación determinada, incorporada en tiempo, sin que se advierta impedimento alguno a su agregación, quedando diferido a la sentencia definitiva el análisis de su eficacia probatoria conforme a las reglas de la sana crítica (art. 140 del CGP). Se tiene por agregada la prueba documental acompañada por la accionante con su demanda, obrante de fs. 2 a 51. Comprende el testimonio de submandato de poder para pleitos, la Resolución impugnada de 2 de junio de 2025 y su constanc ia de notificación, los escritos de interposición y de fundamentación de los recursos administrativos, y la Resolución del Ministro de Trabajo y Seguridad Social N° 253 de 11 de diciembre de 2025 con su constancia de notificación. Se trata de documentación aportada al amparo del art. 153 del CCA, respecto de la cual la propia accionante manifestó, al evacuar el traslado conferido por Decreto N° 654/2026, que no excedía los límites de dicha disposición y que por tanto no requería reiterar su ofrecimiento, criterio que se comparte. Corresponde, en consecuencia, tenerla expresamente por agregada. Se admite la prueba testimonial ofrecida por la accionante. Se ofrecieron las declaraciones de los Sres. 1) BB, 2) CC e 2) DD, con domicilio denunciado a fs. 102 a 103, quienes, según allí se expresa, podrán declarar acerca de los hechos narrados al interponer la demanda. Corresponde señalar que el medio presenta particularidades susceptibles de generar reparos. En primer l ugar, el ofrecimiento fue formulado en términos condicionales, en tanto la parte lo subordinó a que la Sede estimare necesaria la recepción de los testimonios, limitándose su petitorio a solicitar que se tuviera presente el ofrecimiento. En segundo lugar, el objeto de las declaraciones fue genérico, remitiéndose a los hechos narrados en la demanda. Y en tercer lugar, los tres testigos ya prestaron declaración en el procedimiento administrativo, según surge de la propia demanda, que transcribe sus dichos con indicación de las fojas del expediente administrativo en que constan. Ninguno de esos reparos alcanza, sin embargo, el umbral que habilita el rechazo liminar. Conforme al marco expuesto precedentemente, el derecho a la prueba se encuentra consagrado en f orma amplia y el rechazo sólo procede frente a defectos manifiestos, con un criterio de apreciación estricto que en la duda se resuelve en favor de la admisión. Y en el caso los hechos sobre los que las declaraciones habrían de versar integran el objeto de la prueba fijado en el Considerando 2, en tanto refieren a la prueba producida en el procedimiento administrativo y a los hechos que se tuvieron por acreditados como constitutivos de la infracción imputada. En cuanto a la circunstancia de que los testigo s hayan declarado ya en sede administrativa, ello no torna manifiestamente innecesaria su declaración en esta instancia, en la que habrá de producirse ante la Sede y con plena contradicción, sin perjuicio de que la eficacia probatoria de una y otra declaración habrá de apreciarse oportunamente conforme a las reglas de la sana crítica (art. 140 del CGP). Sin perjuicio de lo expuesto, y a fin de precisar el objeto de la declaración, esta habrá de recaer sobre los hechos comprendidos en el objeto de la prueba fijado en el Considerando 2. A tales efectos, se fija audiencia para el día lunes 9 de noviembre a las 13:30 horas. La parte oferente no asumió la carga de hacer comparecer a los testigos, por lo que corresponde disponer su citación en el domicilio denunciado a fs. 102 a 103, cometiéndose en lo pertinente en los términos del presente Considerando. Por los fundamentos que vienen de exponerse y la normativa citada, LA SRA. JUEZA LETRADA EN LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 4° TURNO. FALLA : 1) Fijar el objeto del proceso en determinar si la Resolución dictada por la Inspección General del Trabajo y de la Segurid ad Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con fecha 2 de junio de 2025, recaída en el expediente N° 2020-13-7-0003310 y sus piezas acordonadas, por la cual se sancionó a la accionante con una multa de 528 Unidades Reajustables y se la intimó a disponer que sus encargados y supervisores realizaran un curso de gestión de personal ante el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional, lo ha sido acorde a Derecho, o si en cambio debe ser anulada por ilegítima. 2) Establecer el objeto de la prueba en el trámite cumplido en el procedimiento administrativo que culminó con el acto impugnado, incluidas las actuaciones y los plazos verificados desde su inicio; la prueba producida en dicho procedimiento y los elementos que la Administración consideró al resolver; y los hechos que se tuvieron por acreditados como constitutivos de la infracción imputada; todo tal como surge de los actos de proposición de las partes a fs. 52 a 83 vto. y fs. 88 a 97 vto., respectivamente. 3) Agréguense los antecedentes administrativos aportados por la parte demandada, según constancia de fs. 99, y téngase por agregada la prueba documental acompañada por la accionante con su demanda, obrante de fs. 2 a 51, todo en los términos del Considerando 3. 4) Admítese la prueba t estimonial ofrecida por la accionante. Se fija audiencia para el día lunes 9 de noviembre a las 13:30 horas, a efectos de recibir las declaraciones de los Sres. 1) BB, 2) CC e 3) DD, las que habrán de recaer sobr e los hechos comprendidos en el objeto de la prueba, cometiéndose en lo pertinente en los términos del Considerando 3. Dra. KARINÉ TOPALIAN KACHARIGIAN Jueza Letrada en lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno