Sentencia Interlocutoria N° 155/2026

Montevideo, 8 de setiembre de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA N° 155/2026 VISTOS : Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados "AA y otros contra Gobierno Departamental, Intendencia Departamental de Tacuarembó. Acción de Nulidad" (Ficha: 275/2026) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno, en mérito a lo dispuesto por el art. 166 del CCA. RESULTANDO : 1) En estas actuaciones se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA, BB. y CC contra el Gobierno Departamental, Intendencia Departamental de Tacuarembó, en relación con las Resoluciones del Intendente N° 147/2023 de 23 de enero de 2023, N° 1424/2025 de 19 de mayo de 2025 y N° 142 7/2025 de 20 de mayo de 2025 (fs. 17 a 26 vto.). Las dos últimas, notificadas personalmente con fecha 22 de agosto de 2025, dispusieron que la Intendencia Departamental de Tacuarembó hiciera uso del derecho de preferencia conferido por el art. 66 de la Ley N° 18.308 sobre los padrones urbanos N° XX.XXX y N° XX.XXX de la localidad de Tacuarembó, ofrecidos por U$S 260.000 y U$S 175.000 respectivamente, previa tasación catastral y anuencia del Legislativo. La primera regula el procedimiento administrativo que los administrados deben seguir a los efectos de que el Gobierno Departamental ejerza dicho derecho, y no fue publicada en el Diario Oficial ni notificada personalmente, según sostienen los accionantes. Contra las tres resoluciones se interpuso recurso de reposición con fecha 8 de setiembre de 2025, sosteniendo los accionantes que la vía administrativa quedó agotada fictamente el 5 de febrero de 2026. Acompañaron con su demanda, al amparo del art. 153 del CCA, certificado notarial de existencia, vigencia y representación de BB., testimonio notarial por exhibición de las resoluciones impugnadas y de sus notificaciones, y copia con nota de cargo del recurso administrativo (fs. 2 a 16). 2) Surge del relato de la demanda que en autos caratulados "Banco de la República Oriental del Uruguay c/ DD., EE. y FF. Ejecución hipotecaria" (IUE 34-49/2021), tramitados ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 8° Turno, se dispuso el remate en subasta pública de los padrones urbanos N° XX.XXX y N° XX.XXX; que la subasta se llevó a cabo con fecha 13 de noviembre de 2024, resultando mejor postor en ambos casos BB., representada por AA; que el remate y la liquidación presentada por el rematador fueron aprobados, se efectuó la integración del total del precio y se designó al Esc. CC a efectos de realizar la escrituración de los inmuebles; que con fecha 31 de marzo de 2025 este presentó ante la Intendencia los formularios relativos a ambos padrones, a efectos de solicitar la constancia sobre el ejercicio del derecho de preferencia; que, vencido el plazo de diez días hábiles previsto en la Resolución N° 147/2023 sin que la Administración se expidiera, con fecha 8 de mayo de 2025 cursó una segunda solici tud; y que recién con fecha 22 de agosto de 2025 les fueron notificadas las Resoluciones N° 1424/2025 y N° 1427/2025. 3) En su demanda, los accionantes sostienen que los actos deben anularse por ilegítimos (fs. 17 a 26 vto.). Alegan, en primer término, la vulneración de la seguridad jurídica, en tanto la Resolución N° 147/2023 no establece el plazo dentro del cual el Gobierno Departamental debe resolver y notificar si hará uso del derecho de preferencia, ni define la consecuencia jurídica del silencio, con infracción del art. 11 del Decreto del Poder Ejecutivo N° 523/2009, que impone a los Gobiernos Departamentales regular los plazos, términos y condiciones para el ejercicio de su opción. En segundo término, sostienen que el derecho de preferencia previsto en el art. 66 de la Ley N° 18.308 no alcanza a las enajenaciones forzosas, en tanto la norma refiere a la enajenación onerosa entre particulares, sin que exista previsión análoga a las contenidas en el art. 35 de la Ley N° 11.029 y en el art. 9 de la Ley N° 17.234, y por tratarse de una restricción al libre ejercicio de derechos que no admite interpretación extensiva ni analógica. En tercer término, denuncian motivación deficiente, insuficiente, incongruente e inexacta, señalando que las resoluciones se apo yan en el Decreto de la Junta Departamental N° 46/2022, que modificó el art. 33 del Decreto N° 28/2016, cuyas zonas no comprenderían a la localidad de Tacuarembó y cuyo texto no habría sido publicado en el Diario Oficial, habiéndolo sido únicamente la Reso lución promulgatoria N° 2419/2022. En cuarto término, invocan la violación del debido procedimiento y de la garantía de defensa, por haberse resuelto hacer uso de la preferencia sin conferir vista previa ni abrir instancia contradictoria. Y concluyen que, en consecuencia, los actos resultan arbitrarios. Estimaron la cuantía del asunto en U$S 435.000. 4) Conferido traslado por Decreto N° 381/2026, compareció la Intendencia Departamental de Tacuarembó defendiendo la legitimidad de los actos (fs. 116 a 125). Sostuvo que la controversia no radica en la existencia de una potestad administrativa carente de fundamento legal ni en la configuración de vicios capaces de afectar la validez de los actos impugnados, sino en una discrepancia respecto del alcance y modo d e ejercicio de una competencia expresamente atribuida por el art. 66 de la Ley N° 18.308 a los Gobiernos Departamentales en materia de ordenamiento territorial. Afirmó que la Resolución N° 147/2023 da cumplimiento a la exigencia del art. 11 del Decreto N° 523/2009, al establecer un plazo de diez días hábiles para que la Intendencia estudie el caso y se expida acerca del eventual ejercicio del derecho de preferencia, sin contravenir la reglamentación del Poder Ejecutivo. Negó expresa y categóricamente que lo s actos impugnados sean ilegítimos, que exista violación del debido procedimiento o de la garantía de defensa, que el derecho de preferencia no resulte aplicable a la situación de autos, que la Administración haya actuado en forma arbitraria o con desviaci ón de poder, que exista indefensión de los accionantes, que la ausencia de publicación invocada determine la nulidad de los actos y que estos carezcan de motivación suficiente. Sostuvo que la Administración actuó dentro del ámbito de sus competencias legal es, mediante un procedimiento efectivamente tramitado, precedido de informes técnicos y financieros, y adoptando una decisión fundada en razones concretas de interés público vinculadas al ordenamiento territorial del departamento. Los antecedentes administrativos, comprensivos del testimonio notarial de los expedientes administrativos N° 968/2025 y N° 969/2025, fueron aportados en formato papel, obrantes de fs. 45 a 115, según constancia de fs. 126. 5) La contestación fue admitida y el expediente se abrió a la etapa probatoria por Decreto N° 618/2026. En su mérito compareció únicamente la parte actora, aportando prueba documental que agregó en el mismo acto (fs. 129 a 170) y solicitando la intimación a la parte demandada a efectos de que agregara copia aute nticada del expediente administrativo N° 2025 - 96-1-0002891, así como el libramiento de oficio al Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 8° Turno a fin de que remitiera copia autenticada del expediente judicial IUE 34 -49/2021 (escrito de fs. 17 1). La parte demandada no compareció a ofrecer prueba. Por Decreto N° 829/2026 se confirió plazo para el ofrecimiento de contraprueba o prueba sobre prueba, sin que ninguna de las partes compareciera. Por Decreto N° 949/2026 los autos pasaron para resoluci ón respecto a la admisibilidad de los medios probatorios, conforme al art. 166 del CCA. 6) De tal forma, el expediente fue puesto al despacho con fecha 10 de agosto de 2026 a los efectos del dictado en tiempo y forma de la presente Sentencia Interlocutoria. CONSIDERANDO : 1) Previo a disponer acerca de la prueba, corresponde delimitar el objeto del proceso, atendiendo a que es a su respecto que habrán de probarse los hechos. El proceso anulatorio que se sigue en estos autos se rige por el pr incipio dispositivo (art. 3 lit. d y f del CCA), por lo que su objeto está delimitado por lo que las partes dispongan en sus escritos. En concreto, a aquellos extremos que, siendo controvertibles, se encuentren efectivamente controvertidos. Por tanto, atendiendo a las alegaciones de las partes, el objeto del proceso se ha de establecer en determinar si las Resoluciones del Intendente Departamental de Tacuarembó N° 147/2023 de 23 de enero de 2023, N° 1424/2025 de 19 de mayo de 2025 y N° 1427/2025 de 20 de mayo de 2025, por las cuales, respectivamente, se reguló el procedimiento a seguir para el ejercicio del derecho de preferencia previsto por el art. 66 de la Ley N° 18.308 y se dispuso hacer uso de dicho derecho respecto de los padrones urbanos N° XX.XXX y N° XX.XXX de la localidad de Tacuarembó, lo han sido acorde a Derecho, o si en cambio deben ser anuladas por ilegítimas. 2) A su vez, la actividad probatoria habrá de delimitarse en cuanto a el trámite cumplido ante la Administración demanda da a partir de las solicitudes de constancia presentadas respecto de los padrones urbanos N° XX.XXX y N° XX.XXX, con sus respectivas fechas; los antecedentes y motivos que precedieron a las resoluciones por las cuales se dispuso hacer uso del derecho de pr eferencia; la publicación de los instrumentos departamentales de ordenamiento territorial invocados como fundamento de aquellas; y las circunstancias en que se desarrolló la enajenación de dichos padrones en el proceso de ejecución hipotecaria; todo tal co mo surge de los actos de proposición de las partes a fs. 17 a 26 vto. y fs. 116 a 125, respectivamente. 3) En mérito a lo expuesto, corresponde en esta instancia pronunciarse acerca de la admisibilidad de los medios probatorios ofrecidos a los efectos de su diligenciamiento en sede jurisdiccional, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 167 del CCA. A tales efectos, cabe precisar el marco de la calificación que corresponde efectuar. El art. 165 inciso 3° del CCA consagra en forma amplia el derecho a la prueba, que incluye "la libertad en la alegación de hechos y la libertad de utilizar todos los medios", al habilitar el ofrecimiento de cualquier medio probatorio no prohibido por ley (KLETT, S.; La prueba en el Código de lo Contencioso Administrativo; FCU, 1ª edición, p. 224). Frente a esa amplitud, el art. 166 inciso 2° del CCA faculta al tribunal a rechazar liminarmente las pruebas inadmisibles, las manifiestamente innecesarias, manifiestamente inconducentes o manifiestamente impertinentes, en términos que coinciden con los del art. 144.1 del CGP. Debe subrayarse que el rechazo liminar "debe ser estricto y se debe utilizar un criterio restrictivo, de conformidad con una interpretación constitucional del derecho a la prueba", en tanto podría afectarse la de fensa en juicio e incurrirse en hipótesis de prejuzgamiento, de modo que, en caso de duda, corresponde admitir el medio probatorio y volver a examinar el punto al dictarse la sentencia definitiva (KLETT, S.; ob. cit., p. 223). De lo anterior se sigue que, cuando el medio ofrecido comprende extremos pertinentes junto con otros que no lo son, la solución ajustada a ese criterio no es el rechazo sino la admisión parcial, acotando el requerimiento a aquello que resulte útil para acreditar los hechos que integr an el objeto de la prueba. En tal sentido, se admiten y, en consecuencia, se agregan los antecedentes administrativos aportados por la parte demandada en formato papel, obrantes de fs. 45 a 115, según constancia de fs. 126. Ello, de conformidad con lo di spuesto por el art. 161 lit. b) del CCA, comprendiendo el testimonio notarial de los expedientes administrativos N° 968/2025 y N° 969/2025. Cabe precisar que la circunstancia de que la parte demandada no compareciera en la etapa probatoria conferida por De creto N° 618/2026 no obsta a su agregación, en tanto su incorporación al proceso responde al deber que la citada disposición impone a la Administración y no a un ofrecimiento de parte. Se trata de documentación determinada, incorporada en tiempo, sin que s e advierta impedimento alguno a su agregación, quedando diferido a la sentencia definitiva el análisis de su eficacia probatoria conforme a las reglas de la sana crítica (art. 140 del CGP). Se admite la prueba documental acompañada por los accionantes con su demanda, la que ya obra agregada de fs. 2 a 16. Comprende el certificado notarial de existencia, vigencia y representación de BB., el testimonio notarial por exhibición de las resoluciones impugnadas y de sus respectivas notificaciones, y la copia con nota de cargo del recurso administrativo, esto es, la documentación requerida por el art. 153 del CCA. Se trata de documentación determinada, sin que se advierta impedimento alguno a su agregación. Se admite el Documento 1 aportado por los accio nantes en la etapa probatoria, el que ya obra agregado de fs. 129 a 154 vto. Comprende las constancias de notificación de fecha 15 de mayo de 2026 y copia simple de la Resolución del Intendente de Tacuarembó N° 0752/2026 de 30 de abril de 2026, por la cua l se resolvió no hacer lugar a los recursos administrativos interpuestos contra las tres resoluciones impugnadas en autos. Se trata de documentación sobreviniente al escrito de demanda, aportada en la oportunidad prevista por el art. 165 inciso 3° del CCA y directamente vinculada a los actos que constituyen el objeto del proceso. Su incorporación no altera dicho objeto, que conforme a lo dispuesto por el art. 152 del CCA se mantiene dirigido contra los actos originarios creadores de la situación de agravio, ni requiere el trámite del hecho nuevo, que no fue invocado por la parte. Corresponde, en consecuencia, su agregación. Se admite el Documento 2 aportado por los accionantes en la etapa probatoria, el que ya obra agregado de fs. 155 a 170. Comprende la solicitud de prórroga excepcional del plazo para el otorgamiento de la escritura judicial de los inmuebles rematados, presentada con fecha 8 de junio de 2026 ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 8° Turno en los autos car atulados "Banco de la República Oriental del Uruguay c/ DD., EE. y FF. Ejecución hipotecaria", IUE 34-49/2021. Podría objetarse que su vinculación con el objeto del proceso es indirecta, en tanto el documento da cuenta de las cons ecuencias que los actos impugnados proyectan sobre la situación de los accionantes, y no de los elementos del acto sobre los que recae el control de juridicidad. La objeción, sin embargo, no alcanza para excluir el medio en esta etapa, por dos órdenes de razones. En primer lugar, porque la impertinencia no se configura de modo manifiesto. Conforme al marco expuesto precedentemente, el derecho a la prueba se encuentra consagrado en forma amplia y el rechazo liminar exige un criterio de apreciación estricto que, en la duda, se resuelve en favor de la admisión. Y en el caso el documento se vincula con las circunstancias en que se desarrolló la enajenación de los padrones en el proceso de ejecución hipotecaria, extremo comprendido en el objeto de la prueba fija do en el Considerando 2, dando cuenta del estado en que se encuentra la escrituración judicial que los accionantes afirman bloqueada por los actos impugnados. En segundo lugar, porque no debe confundirse la admisibilidad de un medio de prueba con la eficacia que en definitiva corresponda asignarle. En tal sentido ha señalado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en criterio que se comparte, que "se incurre en confusión entre la admisibilidad de una prueba y el valor probatorio que corresponde asign ar a una prueba admisible" (Sentencia N° 323/2017). La cuestión relativa a qué aporta efectivamente este documento al examen de juridicidad de los actos impugnados es, por tanto, materia de valoración, que habrá de efectuarse en la sentencia definitiva con forme a las reglas de la sana crítica (art. 140 del CGP), y no de admisibilidad. Corresponde, en consecuencia, su agregación. Se admite la intimación solicitada por los accionantes respecto de la parte demandada. Se requiere que la Intendencia Departame ntal de Tacuarembó agregue copia autenticada del expediente administrativo N° 2025 -96-1-0002891, en el que se tramitaron los recursos administrativos interpuestos contra las tres resoluciones impugnadas. El medio se encuentra correctamente encauzado, en tanto recae sobre documentación determinada que obra en poder de la contraparte (arts. 168 del CGP y 168 inciso 2° del CCA). Su pertinencia respecto del objeto de la prueba fijado en el Considerando 2 es manifiesta. Dicho expediente contiene la sustanciació n de la vía recursiva y los antecedentes que precedieron a la Resolución N° 0752/2026, e integra, por lo demás, los antecedentes administrativos que el art. 161 lit. b) del CCA impone aportar a la Administración demandada, sin que las actuaciones agregadas de fs. 45 a 115 lo comprendan. A los efectos del cumplimiento de la intimación, y tratándose de un expediente determinado, se concederá a la parte demandada un plazo de quince (15) días. Se admite, con el acotamiento que se dirá, la prueba documental en poder de tercero solicitada por los accionantes respecto del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 8° Turno. Se requiere que dicha Sede remita copia autenticada del expediente judicial caratulado "Banco de la República Oriental del Uruguay c/ DD., EE. y FF. Ejecución hipotecaria", IUE 34 -49/2021. El medio se encuentra correctamente encauzado, en tanto recae sobre documentación que obra en poder de un órgano ajeno al proceso (arts. 167 del CCA y 167 del CGP). Corresponde admitirlo. En dicho proceso se cumplieron las actuaciones que constituyen el presupuesto fáctico de la pretensión deducida en autos: el remate de los padrones sobre los cuales la Administración dispuso ejercer el derecho de preferencia, la adjudicació n a BB. como mejor postor, la integración del precio y la designación del escribano otorgante. De esas actuaciones depende, además, la calificación de la enajenación como forzosa, sobre la que se estructura el segundo de los agravios articulados. Se trata, por tanto, de un medio directamente vinculado a los extremos comprendidos en el objeto de la prueba fijado en el Considerando 2. Corresponde, no obstante, acotar su objeto. Lo solicitado es la remisión de copia autenticada de un expediente de ej ecución hipotecaria en su integridad, comprensivo de actuaciones cumplidas a lo largo de todo el proceso, que en su mayor parte resultan ajenas a los hechos controvertidos en estos autos, en tanto refieren a la relación entre el ejecutante y las sociedades ejecutadas, que no revisten calidad de parte en este proceso. El acotamiento no mutila el medio: lo depura de aquello que no sirve para acreditar los hechos que integran el objeto de la prueba, evitando a la vez la incorporación innecesaria de actuaciones relativas a terceros. En su mérito, se oficiará al Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 8° Turno a fin de que remita testimonio de las siguientes actuaciones cumplidas en los autos IUE 34 -49/2021: el Decreto N° 2676/2024 de 27 de agosto de 2024, por el cual se dispuso el remate; el acta de la subasta celebrada con fecha 13 de noviembre de 2024; el Decreto N° 4122/2024 de 5 de diciembre de 2024, por el cual se aprobó el remate y la liquidación presentada por el rematador; las constancias de integración del precio; el Decreto N° 454/2025 de 7 de marzo de 2025, por el cual se designó al escribano otorgante; y la solicitud de prórroga presentada con fecha 8 de junio de 2026, con lo que a su respecto se hubiere proveído. Por los fundamentos que vienen de exponerse y la normativa citada, LA SRA. JUEZA LETRADA EN LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 4° TURNO. FALLA : 1) Fijar el objeto del proceso en determinar si las Resoluciones del Intendente Departamental de Tacuarembó N° 147/2023 de 23 de enero de 2023, N° 1424/2025 de 19 de mayo de 2025 y N° 1427/2025 de 20 de mayo de 2025, por las cuales, respectivamente, se reguló el procedimiento a seguir para el ejercicio del derecho de preferencia previsto por el art. 66 de la Ley N° 18.308 y se dispuso ha cer uso de dicho derecho respecto de los padrones urbanos N° XX.XXX y N° XX.XXX de la localidad de Tacuarembó, lo han sido acorde a Derecho, o si en cambio deben ser anuladas por ilegítimas. 2) Establecer el objeto de la prueba en el trámite cumplido ante la Administración demandada a partir de las solicitudes de constancia presentadas respecto de los padrones urbanos N° XX.XXX y N° XX.XXX, con sus respectivas fechas; los antecedentes y motivos que precedieron a las resoluciones por las cuales se dispuso ha cer uso del derecho de preferencia; la publicación de los instrumentos departamentales de ordenamiento territorial invocados como fundamento de aquellas; y las circunstancias en que se desarrolló la enajenación de dichos padrones en el proceso de ejecución hipotecaria; todo tal como surge de los actos de proposición de las partes a fs. 17 a 26 vto. y fs. 116 a 125, respectivamente. 3) Agréguense los antecedentes administrativos aportados por la parte demandada en formato papel, obrantes de fs. 45 a 115, seg ún constancia de fs. 126; y téngase por agregada la prueba documental acompañada por los accionantes con su demanda, obrante de fs. 2 a 16, así como la aportada en la etapa probatoria, obrante de fs. 129 a 170, todo en los términos del Considerando 3. 4) Consentida o ejecutoriada la presente, intímese a la Intendencia Departamental de Tacuarembó, por el plazo de quince (15) días y en los términos del Considerando 3, a efectos de que agregue copia autenticada del expediente administrativo N° 2025-96-1-0002891. 5) Ofíciese al Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 8° Turno a fin de que remita testimonio de las actuaciones individualizadas en el Considerando 3, cumplidas en los autos caratulados "Banco de la República Oriental del Uruguay c/ DD., EE. y FF. Ejecución hipotecaria", IUE 34-49/2021. Dra. KARINÉ TOPALIAN KACHARIGIAN Jueza Letrada en lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno