Sentencia Interlocutoria N° 151/2026

Montevideo, 7 de setiembre de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA N° 151/2026 VISTOS : Para sentencia interlocutoria, estos autos caratulados “AA CONTRA ESTADO – MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD” (Ficha N° 334/2026), venidos a conocimiento del Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno, en mérito a la excepción previa de falta de legitimación pasiva opuesta por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. RESULTANDO : 1) Compareció ante esta Sede la Sra. AA, promoviendo acción de nulidad contra la Resolución del Directorio del Banco de Previsión Social R.D. N° 21-28/2025, de 30 de julio de 2025 (relación de Aprobaciones de Prestaciones Civiles APC66/2025), notificada el 1° de diciembre de 2025, por la que se le otorgó jubilación común del régimen de transición de afiliación civil al amparo del art. 67 de la Ley N° 16.713, en la redacción dada por el art. 3 de la Ley N° 18.395, con una asignación mensual de $ 99.758,48 a servirse a partir del 17 de julio de 2025. Según surge de la demanda de fs. 16 a 20, la accionante optó por acogerse al régimen de transición previsto en el Título VI de la Ley N° 16.713, al amparo del art. 1 de la Ley N° 19.590. La antijuridicidad invocada consiste en que el BPS habría aplicado el tope previsto en el art. 76 de la Ley N° 16.713 en forma previa a la deducción del 10% dispuesto por el art. 16 de la Ley N° 19.590, en lugar de apli car dicho coeficiente primero y el tope después. La acción fue dirigida contra el Banco de Previsión Social y contra el Estado – Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 2) Conferido traslado por Decreto N° 465/2026, compareció el BPS a fs. 26 a 31, quien contestó la demanda bregando por la confirmación del acto y aportó los antecedentes administrativos (expediente APIA 2024 -28-1- 117905) en formato digital, según constancia de fs. 38, sin deducir excepción alguna. Compareció asimismo el MTSS a fs. 33 a 36, quien contestó la demanda adhiriendo a los fundamentos del ente previsional y opuso excepción previa de falta de legitimación pasiva al amparo de los arts. 159 y 162 lit. c) del CCA, sosteniendo que el acto impugnado fue dictado por el BPS, ente autónomo de creación constitucional “con el cometido de coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social” , que en la especie habría actuado en el ejercicio de sus competencias propias. En particular, señaló que la Resolución del Poder Ejecutivo N° 264/1996 delegó en el BPS únicamente las atribuciones relativas al “otorgamiento” de jubilaciones y pensiones civiles, mas no las referidas a su rechazo o denegatoria, extremo este último que correspondería a la competencia propia del B PS en virtud del art. 82 numeral 5 de su Ley Orgánica. En su mérito, el MTSS concluyó que carece de vínculo jurídico alguno con los hechos que fundamentan la litis, invocando en apoyo de su posición las Sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo N° 722/2022, 617/2023 y 679/2023. 3) De la excepción opuesta se confirió traslado a la actora por Decreto N° 800/2026 de fecha 16 de julio de 2026, siendo evacuado a fs. 41 a 42. En esa oportunidad, la accionante controvirtió el excepcionamiento sosteniendo que el art. 168 de la Constitución atribuye al Poder Ejecutivo la competencia en materia de concesión de pasividades civiles, y que la determinación de si el acto fue dictado en ejercicio de atribuciones delegadas o de competencias propias del BPS es una cuestión que debe resolverse junto con el fondo del asunto. Agregó que el art. 162 lit. c) del CCA exige que la carencia surja de modo manifiesto de los propios términos de la demanda, con cita de VALENTÍN, VÉSCOVI y LANDONI, e invocó la Sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo N° 554/2023. 4) Por Decreto N° 894/2026 se tuvo por evacuado el traslado y, entendiendo la Sede que la naturaleza del excepcionamiento no ameritaba la producción de prueba, se dispuso el pasaje de los autos a reso lución. En consecuencia, el expediente fue puesto al despacho con fecha 7 de agosto de 2026 para el dictado en tiempo y forma de la presente Sentencia Interlocutoria. CONSIDERANDO : 1) La Sede rechazará el excepcionamiento opuesto por el Min isterio de Trabajo y Seguridad Social con carácter de previo , difiriendo su resolución al momento del dictado de la sentencia definitiva, conforme a los fundamentos que se expondrán. 2) El carácter “manifiesto” como presupuesto de la excepción previa. La excepción de manifiesta falta de legitimación pasiva importa denunciar la ausencia de uno de los presupuestos del accionamiento: que el demandado se encuentre en la situación jurídica que fundamente la pretensión deducida en su contra (Cf.: VESCOVI, E. Manual de Derecho Procesal; Ed. IDEA: Mdeo., 1991, p. 110; TARIGO, E. Lecciones de Derecho Procesal Civil , T. I; FCU: Mdeo., 2010, p. 289). En su formulación clásica, “la legitimación en la causa consiste en la identidad de los sujetos del proceso con los de l a situación jurídica material en que se funda la pretensión” (VIERA, L.A.; “La teoría general del acto jurídico y los presupuestos procesales” en Estudios en memoria de Eduardo J. Couture; Ed. FDCS: Mdeo., 1957, p. 910). Su planteo como excepción previa (e n los términos del art. 162 lit. c) del CCA) exige que dicha carencia sea manifiesta, esto es, que surja de modo ostensible y evidente de los propios términos de la demanda , “sin necesidad de consultar o examinar ningún documento o de producir prueba” (VALENTÍN, G.; El proceso de anulación de los actos administrativos; FCU: Mdeo., 2022, p. 82). En cierta medida, el instituto constituye una proyección del principio de economía procesal: advertido desde el inicio un defecto que compromete irremediablemente la pretensión, se evita el despliegue de un proceso cuya utilidad estaría de antemano descartada. En esa línea, la doctrina ha precisado que la excepción “se aplica con criterio restrictivo” y “se reserva para las hipótesis en que la falta de interés resulta clara y patente, para cualquiera, de la mera lectura de la demanda” (LANDONI SOSA, A. y otros. Código General del Proceso Comentado y Anotado con jurisprudencia; Ed. B de F: Buenos Aires, 2002, p. 268). De donde se sigue que, cuando “la falta de legitimac ión o interés no surge de manera clara, grosera, palmaria, entonces no estamos en presencia de una excepción previa, y su resolución deberá quedar para la etapa final del juicio, esto es, cuando se dicte la sentencia definitiva” (KLETT, S.; “Algunas reflexiones sobre las excepciones previas de falta de legitimación y prescripción o caducidad” en Estudios de derecho procesal en homenaje a Adolfo Gelsi Bidart; FCU: Mdeo., 1999, p. 467). 3) La legitimación inicial del MTSS. El MTSS sostiene que no le corresponde el status de parte demandada en el presente proceso, habida cuenta de que el acto impugnado fue dictado por el BPS en ejercicio de competencias propias. Sin embargo, tal extremo no surge de manera manifiesta de la pretensión anulatoria deducida. En autos se impugna el acto por el que se otorgó la jubilación civil de la actora y se determinó el monto de su asignación, quien optó por acogerse al régimen de transición de la Ley N° 19.590. La acción fue dirigida contra el BPS y contra el Estado (Poder Ejecutivo, MTSS), lo que encuentra sustento en el art. 168 numeral 3) de la Constitución (que atribuye al Poder Ejecutivo la competencia para “dar retiros y arreglar las pensiones de los empleados civiles y militares conforme a las leyes”) y en la Resolución del Poder Ejecutivo N° 264/1996 de 27 de marzo de 1996, por la que se delegó en el Directorio del BPS la atribución de conceder jubilaciones y pensiones civiles. Desde esa perspectiva, la eventual participación del MTSS en el dictado del acto cuestionado no p uede descartarse a esta altura del proceso, ya sea en virtud del art. 195 de la Constitución (que asigna al BPS competencias específicas en materia de seguridad social) o como consecuencia del régimen de delegación antes referido. Por ello, y en forma prov isoria, corresponde mantener la legitimación del MTSS hasta tanto la sentencia definitiva, con base en el análisis de fondo, se pronuncie en forma categórica sobre el punto. 4) La opinabilidad del punto. El argumento sobre la distinción entre otorgamiento y rechazo de la prestación. Existe una duda razonable respecto de la legitimación del MTSS que impide su resolución en esta sede previa. Como ha señalado la doctrina, cuando “existe una duda razonable acerca de la existencia o inexistencia de legitimación en quien la invoca, no procede el pronunciamiento del tribunal sobre la fundabilidad de la excepción, debiendo reservar para la oportunidad del dictado de la sentencia definitiva el examen de la misma” (KLETT, S.; op. cit., p. 468). El MTSS argumenta que l a Resolución N° 264/1996 habría delegado en el BPS únicamente las atribuciones relativas al “otorgamiento” de jubilaciones y pensiones civiles, pero no las referidas a su rechazo o denegatoria, que sería competencia propia del BPS al amparo del art. 82 numeral 5 de su Ley Orgánica. Sin embargo, ese argumento no despeja la duda razonable, por dos razones. En primer lugar, el acto impugnado en autos no denegó prestación alguna: la R.D. N° 21 -28/2025 otorgó la jubilación común del régimen de transición y, en e l mismo pronunciamiento, fijó la asignación mensual que la actora reputa mal liquidada. De seguirse la distinción tal como el propio excepcionante la formula, el acto quedaría comprendido en la esfera delegada, con lo que la intervención del Poder Ejecutiv o en su dictado dista de poder descartarse de plano. A ello se suma que la concesión de la pasividad y la determinación de su monto no constituyen, en supuestos como el presente, dos decisiones escindibles: el mismo acto que otorga es el que fija el monto, de manera que separarlos para imputar cada tramo a un organismo distinto requiere un análisis del alcance normativo de la Resolución N° 264/1996 y de las competencias constitucionales de ambos organismos que es propio del examen de fondo. En segundo lugar , la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo no ha resuelto la cuestión de manera uniforme: mientras en algunos casos ha entendido que la legitimación recae exclusivamente en el BPS (Sentencias N° 610/2017, 722/2022, 436/2022, 559/2023, 617/2023, 679/2023, 654/2024 y 23/2025), en otros igualmente referidos a pasividades civiles ha mantenido la legitimación del MTSS (Sentencias N° 537/2019, 149/2017, 628/2016, 210/2013 y 673/2012, entre otras), lo que revela que la cuestión es genuinamente opinable. En igual sentido, el propio Tribunal ha diferido sistemáticamente el examen de este planteo cuando fue opuesto como excepción previa, entendiendo que en el estado procesal inicial no corresponde pronunciarse sobre la legitimación causal pasiva (Sentencias N° 58/2023, 327/2023, 328/2023, 329/2023, 527/2023, 554/2023, 266/2024 (con discordia de la Dra. ROSSI), 439/2024, 523/2024 y 258/2025). Tal criterio es coherente con lo señalado por la doctrina en cuanto a que hacer lugar anticipadamente a la excepción importaría limitar el espectro de eventuales responsables antes de contar con los elementos de juicio que solo el análisis de fondo puede proveer (Cf.: VESCOVI, E. (Dir.) Código General del Proceso. Comentado, anotado y concordado . T. 3, arts. 1 17 a 136; Ed. Ábaco: Mdeo., p. 394). En definitiva, no verificándose la manifiesta falta de legitimación que exige el art. 162 lit. c) del CCA para habilitar el pronunciamiento previo sobre la excepción, corresponde diferir su resolución al momento del dictado de la sentencia definitiva, oportunidad en la que se examinará conjuntamente con el fondo, aunque con precedencia lógica respe cto de éste, sin especial condenación procesal. Por los fundamentos expuestos y toda la normativa antes citada, LA SRA. JUEZA LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 4° TURNO FALLA : 1) Rechazar la excepción previa de falta de legitimación causal p asiva opuesta por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, difiriendo su resolución al momento del dictado de la sentencia definitiva. Sin especial condenación procesal. 2) Consentida o ejecutoriada la presente, vuelvan los autos para proveer sobre la continuación del trámite. Dra. KARINÉ TOPALIAN KACHARIGIAN Jueza Letrada de lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno