Sentencia Interlocutoria N° 140/2026

Montevideo, 8 de setiembre de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 140/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en estos autos caratulados “ AA CONTRA GOBIERNO DEP ARTAMENTAL - INTENDENCIA DEP ARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. ACCIÓN DE NULIDAD” (Ficha: 316/2026) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 3º Turno, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar, a los efectos de resolver sobre la excepción previa de caducidad, interpuesta por la Intendencia Departamental de Montevideo (art. 164 del CCA). RESULTANDO: 1) Que, con fecha 15 de mayo de 2026, se presentó AA, asistida por el Consultorio Jurídico de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República, a promover acción de nulidad contra las Resoluci ones N° 5064/25 de fecha 8 de diciembre de 2025 y N° 4153/25 de fecha 20 de octubre de 2025, por las cuales no se hizo lugar a los recursos administrativos interpuestos contra el Acta Final del Concurso de Oposición y Méritos N° 1430-J1/22, para la provisión de cargos de Jefatura (J1), manteniéndose firme dicho acto administrativo (fs. 75 y ss.). 2) En lo que es esencial para esta instancia, la actora relató que concursó en el referido Concurso, en el cual, el presidente del Tribunal estaba con un sumario previo por lo que, conforme el art. R.244.3 del Digesto Departamental lo inhabilitaba automáticamente para integrar los tribunales, debiendo anularse el Concurso por tal razón (fs. 75 vto y 76). Advertida la Sede que no se habían dado cumplimiento a los extremos previstos en los artículos 151 lit. e del CCA dado que faltaba la fecha de interposición de los recursos, y 153 lit. c del CCA ya que no se incluía copia o notificación del Acta Final del Concurso de Oposición y Méritos N° 1430 -J1/22, solicitó su s ubsanación por Decreto 394/2026, lo que fue cumplido por la actora a fs. 106 y ss. 3) Así, conferido traslado de la demanda por Decreto Nº 495/2026, con fecha 20 de julio de 2026 se presentó la Intendencia Departamental de Montevideo (fs. 111 y ss.), debidamente representado por el Proc. BB, a contestar la demanda y a oponer la excepción previa de caducidad (art. 162 lit. i del CCA). Expresó al respecto (fs. 112) que la actora interpuso recursos administrativos contra el Acta Final del Concurso de Oposición y Méritos N° 1430 -J1/22 (fs. 4) y también contra la Resolución N° 0602/24 del Intendente por la cual se homologaba la lista y designaba a los 6 ganadores del concurso, los que fueron luego fundamentados (fs. 14 vto. y ss.). El recurso de reposición contra el Acta Final fue sustanciado por la Unidad de selección y carrera Funcional , previa consulta al Tribunal actuante, quien ratificó en todos sus términos la actuación ( fs. 39 y ss. del Exp. 2023-5140-98-000243, y correo de fs. 8 vto). Mientras que el recurso de apelación (y. al mismo tiempo, reposición sobre el segundo acto) fue resuelto por Resolución del Intendente N° 4153/25 de fecha 20 de octubre de 2025, notificada el 23 de octubre de 2025 (fs. 92) no haciendo lugar a los mismos (fs. 61 y ss .), manteniendo ambos actos impugnados. La Actora interpuso nuevos recursos administrativos (revocación y jerárquico) sobre esta resolución (fs. 92), sobre la que recayó la Resolución N° 5064/25, del 8 de diciembre de 2025, señalando la improcedencia de los recursos por ya haber estado la vía administrativa agotada por la Resolución 4153/25 (fs. 102 y ss.). De esta forma, siendo la Resolución 415 3/25 la que agotó la vía administrativa «el plazo de caducidad para presenta r la acción anulatoria venció el 28/2/2026, habiéndose presentado la demanda el 15 de mayo de 2026» (fs. 112 vto.). 4) De la excepción opuesta se confirió traslado a la parte actora por Decreto Nº 810/2026, quien lo evacuó con fecha 4 de agosto de 2026, abogando por su rechazo (fs. 123). Allí, argumentó que se trató de un acto complejo, y que el último acto que correspondía resistir era el 5064/25 pues « con anterioridad, no existía acto administrativo firme ni estable» (fs. 123). 5) En consecuencia, y considerando la Sede que la naturaleza del excepcionamiento no ameritaba la producción de prueba (Decreto N° 960/2026), se dispuso el pasaje de estos autos para Resolución , poniéndose al despacho con fecha 13 de agosto de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria. CONSIDERANDO: 1) Que se acogerá el excepcionamiento de caducidad opuesto por la Intendencia Departamental de Montevideo , de acuerdo con los fundamentos que siguen. 2) La cronología del procedimiento administrativo. A los efectos de determinar los actos objetos de la presente, analizar el debido agotamiento de la vía administrativ a y, con ello, l os plazos de caducidad, corresponde precisar la secuencia de los hechos, según surge de los Antecedentes Administrativos agregados y la prueba documental que acompañó la demanda y su aclaración: (i) Con fecha 24 de octubre de 2023, la actora interpuso recursos de repos ición y apelación en subsidio contra el Acta Final del Concurso Interno de Oposición y Méritos N° 1430 -J1/22, para la provisión de seis cargos de Jefatura (J1) con destino a los Centros Comunales Zonales (fs. 4; fs. 1 del Exp. 2023-5140-98-000243, AA). (ii) Con fecha 23 de febrero de 2024, la actora interpuso, además, recursos contra la Resolución N° 0602/24 de la Intendenta de Montevideo, de 5 de febrero de 2024, que homologó dicha lista y dispuso la designación de los seis ganadores del concurso (fs. 1 de l Exp. 2024 -1001-98-000272, AA agregado al principal por fs. 19 del mismo). (iii) El recurso de reposición contra el Acta Final fue sustanciado por la Unidad de Selección y Carrera Funcional, la que, previa consulta al Tribunal actuante, ratificó en todos sus términos la actuación, el puntaje y el procedimiento realizado, no haciendo lugar a la reposición, quedando franqueado el recurso de apelación en subsidio (fs. 8 vto. del Exp. 2023 - 5140-98-000243, AA). (iv) No habiéndose dictado resolución expresa sob re el último de los recursos en los plazos legales, operó la denegatoria ficta de la vía administrativa a los doscientos días de la interposición conjunta de los primeros recursos (contra el Acta Final), esto es, con fecha 11 de mayo de 2024, y de los segu ndos recursos (contra la Resolución N° 0602/24 homologatoria del Intendente ), a los ciento cincuenta días, esto es, con fecha 22 de julio de 2024. (v) Con fecha 10 de abril de 2025, la actora urgió el pronunciamiento expreso de la Administración (fs 1 del Exp. 2025-8552- 98-000035, AA). No dictándose resolución dentro de los treinta días del urgimiento, quedó ratificada la denegatoria ficta , de ambos, con fecha 10 de mayo de 2025 (art. 47 del CCA). (vi) El recurso de apelación en subsidio y la reposición con tra la Resolución N° 0602/24 fue resuelto, en forma expresa, por Resolución del Intendente N° 4153/25, de fecha 20 de octubre de 2025, que no hizo lugar al mismo, manteniendo tanto el Acta Final del Concurso como la Resolución N° 0602/24. Dicho acto fue no tificado el 23 de octubre de 2025 (fs. 61 y ss. y fs. 92 del Exp. 2023-5140-98-000243). (vii) Contra la Resolución N° 4153/25, la actora interpuso nuevos recursos administrativos (fs. 92), sobre los que recayó la Resolución N° 5064/25, de 8 de diciembre de 2025 (notificada el 19 de febrero de 2026), que declaró improcedente la impugnación, por encontrarse ya agotada la vía administrativa con la Resolución N° 4153/25 (fs. 102 y 103). (viii) La demanda de nulidad fue promovida con fecha 15 de mayo de 2026 (fs. 75 y ss.). 3) Los actos administrativos objeto de la acción de nulidad: el Acta Final del Concurso y la Resolución N° 0602/24, y no los actos que resolvieron los recursos. Que, aun cuando la demanda menciona como actos sobre los que viene a presentar demanda de nulidad las Resoluciones N° 5064/25 (desestimatoria de nuevos recursos) y N° 4153/25 (el acto de resolución del último de los recursos), el objeto de la acción anulatoria son los actos administrativos originarios: el Acta Final del Concurso de Opo sición y Méritos N° 1430 -J1/22 y la Resolución N° 0602/24 que, en su mérito, designó a los ganadores. Son estos, y no los que se limitaron a resolver los recursos, los que producen la lesión al interés directo, personal y legítimo de la actora y sobre los que recae la pretensión anulatoria. A los efectos del objeto de la pretensión, resulta aplicable el art. 152 del CCA, cuyo inciso primero señala: « Aún cuando el promotor aluda al acto confirmatorio con el que hubiera concluido la vía administrativa, la demanda se entenderá siempre dirigida contra el acto originario creador de la situación de agravio que se invoca en el reclamo anulatorio». En efecto, ha de distinguirse el acto administrativo impugnado fuente de la lesión del derecho subjetivo o interés legítimo, de los actos que resuelven los recursos , cuya función es agotar la vía administrativa habilitando la instancia jurisdiccional. En el caso, los actos recurridos creadores de la situación de agravio son el Acta Final y la Resolución N° 0602/24, mientras que las Resoluciones N° 4153/25 y N° 5064/25 son, respectivamente, el acto confirmatorio que ratificó el agotamiento de la vía, y el acto que desestimó nuevos recursos y constató dicho agotamiento previo. 4) El agotamiento de la vía administrativa y su incidencia en la caducidad. Determinado el objeto de la acción de nulidad, el paso siguiente es del análisis, de si, sobre ellos, se agotó correctamente la vía administrativa, y cuando. Ello por cua nto los plazos de caducidad, se computan desde que quedó expedita la vía jurisdiccional para accionar. El agotamiento de la vía administrativa constituye el presupuesto que habilita el acceso a la instancia jurisdiccional anulatoria, en tanto marca el mome nto en que se alcanza la voluntad definitiva de la Administración sobre el punto (art. 42 del CCA; SAYAGUÉS LASO, E. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II. FCU, 2022, pág. 565 y ss.; y GIORGI, H. El Contencioso Administrativo de Anulación . Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Mvdeo., 1958, pág. 163 y ss.). El CCA prevé dos modos de configurar dicho agotamiento. Conforme el art. 42, los actos administrativos adquieren cará cter de definitivos cuando a su respecto se ha agotado la vía administrativa mediante: a) la última expresión de voluntad manifestada al resolver el último de los recursos administrativos, según corresponda, por el órgano emisor del acto recurrido, su jera rca o quien ejerza el control tutelar (agotamiento expreso); o b) el transcurso del plazo para resolver sobre el o los recursos (agotamiento ficto). En el caso del agotamiento expreso , se requiere que exista resolución que se pronuncie sobre el último de l os recursos procedentes, en el caso, el de apelación por parte del Intendente, y que dicho acto sea notificado en forma personal o publicado en el Diario Oficial, según corresponda. En el caso del agotamiento ficto , tratándose, en el caso, de la interposición conjunta de dos recursos, la vía se tiene por agotada « a los doscientos días siguientes a la interposición conjunta de los recursos », siempre que no se hubiere dictado resolución sobre el último de ellos (art. 46 del CCA), plazo que se computa sin int errupción y vence en el día que corresponda, aun si fuese inhábil (art. 50 inc. primero del CCA). A su vez, configurada la denegatoria ficta, el administrado puede urgir el pronunciamiento expreso; y si la Administración no resuelve dentro de los treinta días del urgimiento, queda ratificada la denegatoria ficta (art. 47 del CCA). Aplicadas estas normas al caso, la vía administrativa transitó por todas estas etapas. En primer lugar, operó el agotamiento ficto de la vía a los doscientos días de la interpos ición conjunta de los primeros recursos (contra el Acta Final ), esto es, con fecha 11 de mayo de 2024 , y de los segundos recursos (contra la Resolución N° 0602/24 homologatoria), a los ciento cincuenta días, esto es, con fecha 22 de julio de 2024. Posteriormente, ejercido el urgimiento por la actora con fecha 10 de abril de 2025, y no dictándose resolución dentro de los treinta días, quedó ratificada dicha denegatoria ficta con fecha 10 de mayo de 2025 (art. 47 del CCA). Y , finalmente, la Administración se pronunció en forma expresa sobre el útil de los recursos mediante la Resolución N° 4153/25, de 20 de octubre de 2025, notificada el 23 de octubre de 2025 (fs. 92 del Exp. 2023-5140-98-000243), manteniendo el acto impugnado. Así las cosas, es la ratificatoria expresa realizada por la Resolución N° 4153/25 la que fija el hito relevante a los efectos de la caducidad. En efecto, si bien la vía ya se hallaba agotada en forma ficta y ratificada por urgimiento, la circunstancia de que la Administración d ictara resolución expresa ratificatoria sobre el último recurso, dentro del plazo de caducidad bienal (art. 56 del CCA), habilitó nuevamente el cómputo del plazo de noventa días del art. 55, que corre desde el día siguiente a la notificación de dicha ratificación expresa. De esta manera, es la Resolución N° 4153/25, la que reabrió el plazo para accionar de 90 días y, desde allí debe computarse. La Resolución N° 5064/25, por el contrario, no reabre plazo ni convalida o ratifica acto alguno. Ello por cuanto contra la resolución que resuelve el último recurso procedente no cabe interponer nuevos recursos , por cuanto la instancia administrativa ya se encuentra clausurada. Precisamente por ello, cuando la Resolución N° 5064/25 declara improcedente la impugnación y afirma que la vía se hallaba correctamente agotada, se está refiriendo a la Resolución N° 4153/25: es en mérito a que aquella ratificó el agotamiento de la vía, que se rechaza el nuevo recurso. No se trata, pues, de una convalidación posterior ni de una nueva denegatoria expresa con aptitud para reabrir plazos, sino del mero reconocimiento de que la vía ya estaba agotada. 5) La caducidad operada en autos por el transcurso de los noventa (90) días del art. 55 del CCA. Dispone el artículo 319 de la Constitución de la República, en su inciso segundo, que: «La acción de nulidad deberá interponerse, so pena de caducidad, dentro de los términos que en cada caso determine la ley ». En la especie, el plazo aplicable se encuentra regulado por la Ley N° 20.333 (CCA). El régimen legal vigente del CCA establece un sistema dual de caducidad. Por un lado, el art . 55 prevé un plazo de caducidad de noventa (90) días para accionar, cuyo cómputo varía según la forma en que se agotó la vía administrativa. Así, si se agotó la vía administrativa mediante denegatoria expresa, el plazo se computa desde el día siguiente a la notificación personal o al de la publicación en el Diario Oficial, según corresponda. En cambio, si se agotó mediante denegatoria ficta o su ratificación por urgimiento, el plazo se computa desde el día siguiente a su configuración. Por otro lado, el a rt. 56 del CCA establece un plazo máximo general de dos (2) años para promover la acción de nulidad, computable desde la interposición de los recursos administrativos correspondientes y que rige para todos los casos. Es lo que se conoce como el plazo de caducidad bienal de la acción. En el caso, la vía administrativa ya se encontraba agotada en forma ficta desde el 11 de mayo de 2024 y 22 de julio de 2024 (art. 46 del CCA) y ratificada por urgimiento desde el 10 de mayo de 2025 (art. 48 del CCA), habiéndose configurado a su respecto el plazo del art. 55 inc. segundo del CCA, conforme al cual, « Si hubiere recaído denegatoria ficta o producido su ratificación, el plazo correrá a partir del día siguiente a aquel en que la misma hubiere quedado configurada ». A s u vez, estaba próximo a computarse el plazo de caducidad bienal del art. 56 del CCA, en tanto los recursos originarios se interpusieron el 24 de octubre de 2023. No obstante, la Administración se pronunció en forma expresa sobre el último recurso mediante la Resolución N° 4153/25 dictada el 20 de octubre de 2025 y notificada el 23 de octubre de 2025, dentro del referido plazo bienal. Ello determina la aplicación del art. 55 inc. cuarto del CCA y del art. 56. En efecto, dispone el art. 55 : «Aunque hubiere vencido el plazo del inciso primero, la acción de nulidad podrá también ser ejercida hasta noventa días después de la notificación personal o publicación en el Diario Oficial según corresponda, de la decisión expresa sobre el último recurso interpuesto o de cada acto ulterior que confirme expresamente , interprete o modifique el acto recurrido o el acto que haya agotado la vía administrativa, sin poner fin al agravio» (el resaltado me pertenece). En concordancia, el art. 56 del CCA dispone qu e la acción caducará a los dos años, « salvo que, cuando se cumpla , se encuentre transcurriendo el plazo de noventa días previsto en el artículo precedente, en cuyo caso se extenderá hasta que se cumpla dicho término ».(el resaltado me pertenece). De este mo do, la denegatoria expresa de la Resolución N° 4153/25 reabrió, desde su notificación, un nuevo plazo de noventa días para deducir la acción , plazo que se computa de manera continua, por días corridos, y que solo se suspende durante las Ferias Judiciales y la Semana de Turismo (art. 57 inc. primero del CCA). De esta forma, el plazo límite para la presentación de la demanda de nulidad venció el 28 de febrero de 2026, tal como refiere la demandada (fs. 112 vto.). Habiéndose presentado la demanda recién el 15 de mayo de 2026, ha transcurrido en exceso el plazo de noventa días previsto por el art. 55 del CCA, por lo que la acción se encontraba caducada al momento de su promoción. 6) El rechazo de la teoría del acto complejo y de la pretendida ausencia de firmeza. Por último, corresponde señalar que no es de recibo el argumento de la actora en cuanto sostiene que se trataría de un « acto complejo» y que el último acto que correspondía resistir era la Resolución N° 5064/25, pues «con anterioridad, no existía acto administrativo firme ni estable » (fs. 123). En efecto, como enseñaba SAYAGUÉS LASO, acto complejo es aquel en el que « la declaración de voluntad requiere para su formulación de la intervención de dos o más órganos » (SAYAGUÉS LASO, E. Tratado de Derecho Adm inistrativo, Tomo I. FCU, 2002, pp. 393 -394). En similar sentido, PRAT: « Para que el acto pueda calificarse de complejo, la manifestación de voluntad administrativa debe formarse mediante la intervención conjunta o sucesiva de dos o más órganos. La manifes tación de voluntad orgánica de cada uno de ellos se funde en una sola que es la voluntad administrativa » (PRAT, J.A. Derecho Administrativo, Tomo 3, Vol. 2. Acali, 1978, p. 33). Nada de ello se verifica en autos. Aquí no concurren voluntades de órganos div ersos que deban fundirse en una única declaración para producir el efecto jurídico , sino que existen dos actos administrativos originarios: el Acta Final del Concurso y su consecuente designación por Resolución N° 0602/24. A ellos, se le siguieron los recursos de reposición y apelación en subsidio, sustanciación con ratificación del Tribunal, y Resolución N° 4153/2025 del recurso de apelación sobre ambos actos por el Intendente0. Con la resolución del último recurso procedente se ratificó el agotamiento de la vía y su consecuente firmeza administrativa. Los sucesivos pronunciamientos que resuelven posteriores recursos no transforman el acto originario en un acto complejo, ni desplazan el momento de su firmeza. Por el contrario, la firmeza administrativa se a lcanzó con la denegatoria ficta, la ratificación luego de urgido, y la ratificación con la resolución del último recurso procedente : Resolución N° 4153/25. La posterior Resolución N° 5064/25 se limitó a declarar la improcedencia de una impugnación ya inadmisib le por lo que no puede reabrir plazo alguno. La resolución posterior carece de aptitud jurídica para generar una “nueva” denegatoria expresa. En consecuencia, verificad a la ratificación expresa d el agotamiento de la vía con la Resolución N° 4153/25, e incumplido en exceso el plazo del art. 55 del CCA, corresponde acoger la excepción de caducidad opuesta. 7) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta, no mediando merito para condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Acoger la excepción de caducidad, sin sanciones procesales. 2) Ejecutoriada, intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 3) Asimismo, ejecutoriada, encárguese a la Oficina Actuaria la eliminación de los Antecedentes Administrativos del servidor de la Sede. 4) Oportunamente, archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno