Sentencia Interlocutoria N° 506/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de agosto de 2026 No. 506 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para resolución, estos autos caratulados: “ AA contra GOBIERNO DEPARTAMENTAL. INTENDENCIA DE MALDONADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 1-572/2025), venidos a conocimiento de este Tribunal en virtud del recurso de apelación deducido por la parte actora, contra la sentencia interlocutoria Nº 184/2025 dictada por el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2do. Turno. RESULTANDO : I) Por el referido pronunciamiento de primer grado se declaró la inadmisibilidad de la demanda por no haberse agotado la vía administrativa en tiempo y forma (fs. 26 a 28). II) Contra dicha resolución se alzó la parte actora, agraviándose que la sentencia incurrió en error de hecho y de derecho al desconocer la efectiva secuencia de las actuaciones cumplidas ante la Administración. En ese sentido, la sentenciante tomó como fecha de interposición de los recursos de revocación y jerárquico el 13 de noviembre de 2024, el que excedería el plazo de 10 días para interponer los mismos. Sostuvo que fue notificada del acto enjuiciado el 21 de octubre de 2024 e interpuso los recursos electrónicamente el 29 de octubre de 2024, recibiendo el día 30 del mismo mes y año un mail de la Intendencia de Maldonado, informándole que debía abonar la Tasa por Actividad Administrativa y conforme al art. 150 del Reglamento General de Actuación Administrativa, ratificar por escrito su voluntad de recurrir en forma presencial para lo cual contaba con 10 días hábiles de plazo. Recordó, que dentro del plazo otorgado, el 13 de noviembre de 2024 compareció personalmente a ratificar los recursos y abonando la tasa. Consideró que la vía administrativa se agotó en debida forma y correspondía revocar la recurrida y declarar la admisibilidad de la demanda. III) Conferido traslado del recurso de apelación (fs . 35), la demandada lo evacuó en los términos de fs. 49 a 51, bregando por su rechazo. IV) Remitidas las actuaciones al Tribunal por Decreto N.º533/2026 (fs. 58), se confirió vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 161/2026 que obra a fs. 76 y 77, por el que aconsejó amparar el recurso de apelación y revocar la sentencia en cuestión V) Puestos los autos para resolución, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 79). CONSIDERANDO: I) El Tribunal, p or el quorum legal requerido, de conformidad con lo dictaminado por la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo , revocará la interlocutoria apelada por los fundamentos que se expresarán. II) En primer lugar, no son hechos controvertidos y surge de autos que: a) la actora en su libelo introductorio, indicó que el acto enjuiciado le fue notificado con fecha 21 de octubre de 2024 y que interpuso los recursos de reposición y apelación 13 de noviembre de 2024 (fs. 17). Empero a fs. 13 y 14 agregó la supuesta notifi cación con un sobre vació fechado el 17 de octubre de 2024; b) a continuación de la presentación de la demanda, recayó la Sentencia Interlocutoria Nº 184/2025 de fecha 1º de setiembre de 2025 (fs. 26 a 28); c) la demandada al evacuar el traslado de la apelación, si bien refirió al Expediente N.º 2024-88-01-17353 donde se abonó la Tasa por Actividad Administrativa, no adjunt ó este ni ningún otro antecedente administrativo (fs. 50 vta.). Así las cosas, los únicos elementos a efectos de arrojar luz sobre el agotamiento de la vía administrativa lo constituyen los aportados por la actora junto a su escrito de demanda, y las afirmaciones de las partes. III) En segundo lugar , el encuadre normativo del caso debe hallarse en los artículos 151 a 155 del CCA interpretados de conformidad con el art. 5 de la ley 20.333. Debe verse que el objeto de la impugnación que abre la alzada es el siguiente: Presentada la demanda por AA, “advertido un vicio” como expresa la sentencia interlocutoria hoy atacada, por falta de acreditación del agotamiento de la vía administrativa, dispuso directamente “ Declarar la inadmisibilidad de la demanda por no haberse agotado la vía administrativa en tiempo y forma”. La sentencia interlocutoria de primera instancia, si bien transcribió el pensamiento de varios autores sobre su interpretación sobre las exigencias de admisibilidad de una acción, no reparó en tener en cuenta el análisis de lo principal que rige la actuación judicial: el marco normativo aplicable y su interpretación. En el caso, los arts. 151 a 155 del CCA y su interpretación. Particularmente el art. 151 del CCA interpretado en estricto apego al art. 5 del mismo cuerpo normativo, supone la opción ético política del Estado de poner un puente que fortalece el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva. La interpretación ju dicial de los hechos -agotamiento de la vía administrativa y su demostración al promover la demanda - y del derecho aplicable debe ser fiel al camino de razonamiento y a su producto mandatados por el art. 5 del CCA. Debe verse que, en el caso lo crucial que estaba en juego era si AA podía o no demandar la actuación ilegítima del Estado. El derecho al análisis de la legitimidad del accionar del Estado constituye un pilar del sistema republicano nacional. La decisión judicial en el sentido de dejar sin acción a un sujeto, por interpret ación conforme al art. 5 del CCA, debe ser, en términos sencillos, cuando no hay más remedio. Antes de ello, la interpretación dialogada de los arts. 155 y 156 conforme con el art. 5 del CCA arroja la preferencia, debe verse una opción del Estado a buscar un camino de solución del defecto de la demanda antes que a su rechazo. Esta interpretación que plantea el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de los arts. 155 y 156 del CCA, encuentra su fundamento en la interpretación, a su vez, del art 5 del CCA. En este sentido, debe verse que la interpretación e integración de “las cuestiones procesales o sustantivas” no es libre para el juzgador sino reglada. La interpretación de los hechos y del derecho referido al orden procesal y también al sustantivo -hermanados- debe ser conforme con la constitución que debe ser entendida como bloque de constitucionalidad. Esto es, conforme los derechos y principios expresamente previstos en ella y todos los otros “inherentes a la persona humana y a la forma republicana de gobierno” que se positivizan por mandato del art. 72 de la Constitución. En consecuencia, de conformidad con el compromiso del Estado de realizar todos los derechos del debido proceso, entre ellos el de acceso a la justicia , no meramente formal sino con calidad de tutela efectiva, adquirido mediante la ratificación de la Convención Americana de Derechos Humanos – arts. 1.2., 2, 8 y 25 – las decisiones judiciales deben estar motivadas en tal sentido. Ello significa que, por la fuerza del consenso que sustenta el Objetivo de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas, un tribunal de justicia deberá motivar su decisión en el sentido de rendir cuentas sobre cómo, el uso de su poder tributó al compromiso del Estado con los derechos humanos. Aplicado cuanto viene decirse al caso de autos: Conforme establece el art. 151 del CCA la demanda debe contener: “(…) d) La determinación del acto cuya anulación se solicita. e) El detalle de los extremos configurativos del agotamiento de la vía administrativa y comparecencia en plazo, expuestos con toda precisión.” Por su parte el art. 153 del CCA reza: “ Con la demanda se acompañarán: c) La copia o notificación del acto impugnado o la individualización del Diario Oficial en que se haya publicado. De no ser posible, la indicación del expediente en el que haya recaído el acto administrativo que es objeto del juicio o de las circunstancias en las que se entienda que el acto fue dictado.” Tales requisitos fueron cumplidos y lucen explicitados en el escrito inicial. Y el art. 155 del CCA dispone: “(Control de la demanda).- Si a juicio del tribunal la demanda no reúne los requisitos establecidos para su admisibilidad, dispondrá que se subsanen los defectos en el plazo que señale, con el apercibimiento de tenerla por no presentada. La caducidad no operará durante el plazo acordado. Si el actor no cumpliera con lo requerido dentro del plazo estipulado, el tribunal deberá tener por no presentada la demanda y ordenar el archivo de las actuaciones. Si el accionante alegara impedimentos atendibles a juicio del tribunal, este podrá dar trámite a la demanda, sin perjuicio de las objeciones que la demandada pudiera oponer en el plazo para contestar la demanda”. Es de verse, que el citado art. 155 del CCA establece un imperativo y no una opción para el Tribunal actuante: “ dispondrá que se subsanen los defectos en el plazo que señale , bajo apercibimiento de tenerla por no presentada” Este, constituye un mandato al Tribunal y no una opción discrecional. Se trata de un mandato porque, justamente el Estado prioriza el derecho de acción a la discrecionalidad -ahora sí, discrecionalidad conforme los términos del art. 156- de rechazar la demanda por improponible. Lo que no se constató en el caso: no se dispuso que se subsanaran los defectos de acreditación del agotamiento de la vía administrativa antes de declarar inadmisible la acción. Cuanto viene de fundamentarse, conlleva a que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo comparta el agravio de AA amparando su recurso y revocando la impugnada. IV) En tercer lugar, asiste razón al apelante al postular que la Administración le otorgó 10 días hábiles para comparecer a ratificar los recursos de acuerdo a su Reglamento General de Actuación Administrativa, y que lo efectivizó dentro del plazo otorgado. Al respecto, el Cuerpo coincide con el temperamento de la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo que en su dictamen citó el art. 150 del referido Reglamento General de Actuación Administrativa: “En caso de los recursos se hayan interpuesto mediante telegrama colacionado certificado con aviso de entrega, télex, fax, u otro procedimiento similar , por razones de conservación de la documentación y seguridad jurídica, la Administración procederá de inmediato a su reproducción a través de los medios pertinentes y formará el correspondiente expediente. El jefe o encargado de la unidad de administración documental extenderá la correspondiente certificación de la reproducción realizada. En los casos señalados precedentemente, el recurrente o su representante, dispondrá de un plazo de diez días hábiles a contar del siguiente a la recepción del correspondiente documento por la Administración, para comparecer en la oficina a efectos de ratificar por escrito su voluntad de recurrir, de cumplir con la exigencia legal de la firma letrada, para la agregación del mandato respectivo en caso de representación y, en general, para cumplir con todo otro requisito que para el caso sea exigible. Si no lo hiciere dentro del plazo señalado, sin justa causa, la Administración tendrá el recurso por no presentado”, para concluir en el debido agotamiento de la vía administrativa. (el destacado no luce en el original). Así las cosas, no cabe dudar que, la enjuiciada Resolución Nº08597/2024 fue dictada con fecha 12 de setiembre de 2024 (fs. 12 infolios); que fue notificada el 21 de octubre de 2024 según afirmaciones de las partes (actora a fs. 17 y 31 y demandada a fs. 50); de la clara voluntad de la actora de interponer los recursos administrativos contra el acto de forma electrónica el 29 de octubre de 2024; que la Comuna con fecha 30 de octubre de 2024, le informa que debe ratificar su voluntad de recurrir, citando la normativa interna al respecto, según afirmaciones de las partes (actora a fs. 31 vto., y demandada a fs. 50); y que la ratificación se produjo el 13 de noviembre de 2024, según afirmaciones de las partes (actora a fs. 32 y la demandada a fs. 50). Por ende, los agravios esgrimidos por la actora en su recurrencia son de recibo, y en la especie corresponde declarar que la vía administrativa fue agotada correctamente. V) En definitiva la decisión revocatoria del Tribunal de lo Contencioso Administrativo se construye sobre los principios de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva que no solo reconocen su fuente en la ley sino también en el bloque de constitucion alidad que compromete al Estado y, por ende, también al sistema de justicia. Así todo el bloque de constitucionalidad constituye la guía del proceso racional judicial de la interpretación del derecho y de los hechos e integración del derecho al tiempo que condiciona la legitimidad del producto o la decisión judicial. La gravitación de los principios del debido proceso -acceso a la justicia y tutela judicial efectiva - que informan el CCA importa que debe privilegiarse una interpretación garantista, que destrabe los obstáculos -removibles- haciendo posible la acción y evitando soluciones netamente formalistas que obsten al debate de fondo. Tal como ha recogido en otras oportunidades este Tribunal, “ la actividad interpretativa no resulta libre para un tribunal de justicia del Estado, sino que debe sujetarse a un conjunto de reglas que garanticen a los justiciables los derechos humanos procesales de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva y los que de ellos derraman, que recoge el sistema normativo del Derecho de los derechos humanos. En efecto, la Convención Americana de Derechos Humanos y de ella, concretamente los arts. 8 y 25 que recogen las garantías procesales integran el bloque de constitucionalidad. Los principios de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva tienen su fuente primera en los arts. 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y plantean un reto a los Estados respecto de las obligaciones asumidas de respetarlos y garantiza rlos (art. 2), que se traslada a los jueces, en tanto integrantes de aquellos. Estos derechos humanos procesales plantean dos cuestiones: una, su interpretación y otra su aplicación a la interpretación del ordenamiento interno. En cuanto a la primera, el art. 31 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados indica que deben ser interpretados de acuerdo a su objeto y fin. A su vez, el objeto y fin de un tratado de derechos humanos -como la Convención Americana de Derechos Humanos- consiste en la realización y protección garantista de los derechos de las personas, que se resumen en el principio pro persona. Por su parte, la recepción del principio pro persona se desprende del art. 29, literal b) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el art. 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el párrafo 33 de la Opinión Consultiva 2 -82 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Desde esta perspectiva de análisis, cabe cuestionarse cuál es el alcance de los principios de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva. El acceso a la justicia importa, en términos sencillos, remover los obstáculos -interpretativos, integrativos y operativos- para que quien tiene necesidad de un pronunciamiento judicial, pueda promoverlo. La tutela judicial efectiva, indica que no basta que el ordenamiento jurídico prevea un instrumento procesal, sino que para que el Estado cumpla su obligación de garantía (art. 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos), deberá ser adecuado y útil a la pretensión que se persigue. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, intérprete auténtica de la Convención, ha indicado que “cualquier norma o práctica del orden interno que dificulte el acceso de los individuos a los tribunales, y que no esté justificada por las razonables necesidades de la propia administración de justicia, debe entenderse contraria al precitado artículo 8.1 de la Convención”. Véase que refiere a “norma” o “práctica”, y la interpretación constituye una práctica. (Corte IDH. Caso Tiu Tojín Vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2008. Serie C No. 190. Párrafo 95). En cuanto a la aplicación de los principios en la interpretación del derecho interno, su fundamento radica ante todo en que los instrumentos de derechos humanos se integran a éste y, en el caso de Uruguay, conforman un bloque de constitucionalidad junto con la Constitución Nacional. La categoría bloque de constitucionalidad y la consiguiente interpretación conforme a éste, ha sido visualizada por la doctrina y también recogida por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia cuando, particularmente realiza el control de constituc ionalidad de las leyes (Sentencia 365-2009). Así, la interpretación judicial y, por extensión también la integración, deberán realizarse conforme con el bloque de constitucionalidad para la custodia de la coherencia del sistema. Lo que trae aparejado que el reto también compromete la acción de los tribunales de justicia, al interpretar e integrar el derecho nacional desde tales derechos. Por su parte, no puede desatenderse que, en el marco del nuevo sistema contencioso administrativo, estos mismos derechos humanos procesales han sido consignados por los arts. 3 y 4 de la Ley No. 20.333 ”. (Sentencia No. 269/2025) Aplicando la interpretación en abstracto al caso concreto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo resuelve que la decisión judicial debió requerir a AA que aclarara o subsanara los extremos que acreditaran el agotamiento de la vía administrativa. Por tales fundamentos, el Tribunal, RESUELVE : Revócase la Sentencia Interlocutoria de Primera Instancia Nº 184/2025 dictada por el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2do. Turno; con costas de precepto (artículo 57 del CGP en la redacción dada por la Ley No. 20.075). Oportunamente, devuélvase a la Sede a quo. Dra. Rossi(r.), Dr. Corujo, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).