Sentencia Definitiva N° 503/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de agosto de 2026 No. 503 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, esta causa: “AA con ADMINISTRACIÓN DE LOS FERROCARRILES DEL ESTADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 167/2024). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora AA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 217/2023 dictada por el Directorio de la Administración de Ferrocarriles del Estado (AFE), de fecha 28 de julio de 2023 que dispuso destituir a la actora por la causal de ineptitud (fs. 115 de los AA). II) Comparece la actora entablando demanda de nulidad contra la resolución referida (fs. 2 a 19 infolios). La actora expone que el Acta No. 32 de fecha 19 de noviembre de 2020, surge que el entonces Vicepresidente del organismo, Sr. BB, formuló planteos acusatorios contra el Dr. CC y contra la propia actora, solicitando la realización de un sumario con suspensión preventiva y retención de haberes. Según su relato, al momento de asumir como integrante de AFE y de DD comprobó que, en las sesiones de ésta última, la Secretaría de Actas era llevada adelante por la actora. Manifiesta haber tomado conocimiento de que la Escribana a la vez que trabajaba en AFE cobrando un salario, facturaba como un estudio jurídico notarial los servicios en DD - individualizada en las actuaciones administrativas y judiciales tanto como DD, sociedad anónima integrada por AFE (51%) y la CND y recalca que el Presidente sabía eso y estaba al tanto. El Sr. BB plantea que se trataba de un tema irregular y que por tanto había que solucionarlo. Por ello, en el mes de setiembre de 2020 el Directorio de DD cesó su vínculo con la Esc. AA. El 10 de diciembre de 2020, el Sr. BB solicitó el inicio de sumario administrativo contra su persona y contra el Dr. CC por haber autorizado sus salidas con suspensión y retención de medios sueldos. Mediante la RD 40/2021 de 11 de marzo de 2021, la Administración señala que no se advierte que la actora o el Dr. CC hayan incurrido en una falta administrativa. En el Considerando II) de la Resolución se expresa que de la citada investigación no surge responsabilidad en los hechos denunciados por lo que se propone ratificar la RD 401/20 y proceder al archivo de las actuaciones. En la sesión de Directorio en que se adopta la RD 40/2021, el Sr. BB al no coincidir con el resultado de la investigación administrativa, trató de desprestigiar el trabajo de la Gerencia de Recursos Humanos y manifestó que había hablado con la Oficina Nacional Servicio Civil (ONSC) para que se encargara de la instrucción del asunto. Así, el Vicepresidente señaló que había tenido una reunión con el Director y Sub Director de ONSC para que llevara adelante la investigación administrativa cuando en todo caso correspondía una solicitud formal del Directorio y no reuniones extraoficiales lo cual demuestra la finalidad espuria de su parte. Dichas gestiones extraoficiales, explicarían como en la instrucción llevada adelante por la ONSC se realiza una valoración errónea de la prueba, se agregan informes particulares al expediente sin que ninguna de las instructoras lo hubiera solicitado y se concluye imputando una falta aplicando una norma que no corresponde. Sin haberse considerado la investigación realizada y aprobada, y en contra de los principios generales de Derecho, el Directorio del Ente, mediante RD 234/21 por vía oblicua, resuelve disponer sumario administrativo con suspensión preventiva por plazo de seis meses, alegando como hecho nuevo un informe “a medida” solicitado a la JUTEP. La solicitud efectuada a la JUTEP y el informe que causa un grave perjuicio a la actora, fue realizado sin vista previa o aviso de tipo alguno. La Sra. AA subraya que la resolución impugnada es ilegítima esgrimiendo los siguientes agravios: Violación del principio de non bis in ídem. Señalando que se dispuso la realización de un sumario por los mismos hechos los cuales se había efectuado una investigación administrativa, que había arribado al archivo del expediente (RD 40/21, Acta 43 de 11 de marzo de 2021), siendo indubitable que el informe de la JUTEP no se trató de un hecho nuevo. Gestiones realizadas ante la JUTEP se realizaron sin vista previa. Manifestó que la ausencia de vista previa configura un estado de indefensión. El Dictamen, además, resulta tendencioso en tanto fue elaborado únicamente con la gestión realizada en forma individual y personal por el Sr. BB, sin haber resolución del Directorio de AFE. La JUTEP arribó a un dictamen condenatorio sin darle posibilidad de defensa. Falta de presupuestos de procedimiento. El artículo 14 del Decreto No. 14.396 establece que el personal de AFE podrá ser destituido previo sumario administrativo con derecho a descargo e intervención de la Comisión Asesora. Para las destituciones requerirá el voto conforme de los tres miembros del Directorio. Señala la omisión respecto de la intervención de la Comisión Asesora, que no se trata de un simple requisito formal, sino que constituye una garantía para el trabajador. Adicionalmente, se decidió la destitución sin el voto conforme de los tres miembros del Directorio. Conforme la escisión ordinaria de 28 de julio de 2023, recogida en el acta de Directorio 135, donde existió un voto en contra de un miembro del Directorio. El artículo 59 del Reglamento de Procedimiento Disciplinario de AFE establece que, una vez concluidas las actuaciones, el expediente pasará a informe de la Comisión Asesora y dictamen del asesor Letrado que haya intervenido en el sumario. Entendió se violó dicho artículo en tanto no se pasó a informe, actuando un órgano que no es el de los enunciados en el artículo 23 del Reglamento y, por lo tanto, resulta incompetente. Señaló que el Directorio, violando el artículo 23 inciso 4 del Reglamento referido, encomendó el sumario a la ONSC. De manera que la misma oficina que debe expedirse para la destitución de los funcionarios fue la que realizó el procedimiento. Ausencia de los presupuestos de hecho. Refirió que tenía el cargo de Escribana, que no tenía el cometido de Dirección Superior, Inspectora o Asesora como lo requiere el artículo 30 30 de la Ley No. 19.823, y anteriormente el artículo 27 del Decreto No. 30/003, reglamentario de la Ley No. 17.060, por lo tanto, la actuación no configura el supuesto en la norma para que constituya falta administrativa. Violación a la reserva de la investigación administrativa y del sumario. Esto debido a que se solicitó consulta externa al Dr. EE, el cual señala que ha tenido a la vista la investigación administrativa. La violación a la reserva del sumario también quedó plasmada en el mismo numeral del citado informe ya que allí se hace una transcripción del informe de la JUTEP y de las actuaciones posteriores que derivaron en la instrucción del sumario y el consecuente recurso interpuesto por la actora. La instrucción realizada por la ONSC jamás tuvo la intención imparcial de llegar a la verdad material, sino que tomó ab initio la decisión y postura de acompañar la indebida e injusta imputación acaudillada por el vicepresidente del Ente. Errónea valoración de la prueba. Entendió que lejos de valorar el contenido de los testimonios de los integrantes del Directorio, que dan cuenta de que se había hecho una consulta respecto de una eventual incompatibilidad, se duda de ellos y se busca prueba documental que los confirme, al solicitar las actas desde 2015 a 2018. Además, en la consulta externa a la Dra. FF, se deja constancia que la profesional no tuvo acceso a la totalidad del expediente. Sin embargo, le atribuye responsabilidad con el manifiesto fin de incidir en la decisión de las instructoras. Eximente de responsabilidad. Señaló que el conocimiento de los superiores jerárquicos de la actora en los hechos que dieron lugar al sumario tienen directa incidencia sobre los reproches disciplinarios efectuados y que fundamentaron la destitución. Surge claramente de la prueba testimonial y documental que la actora salía de AFE con sus superiores jerárquicos a las reuniones de Directorio de DD y que ella por dicha tarea, facturaba. Desproporción de la sanción. Afirmó que no se tuvo en cuenta que la falta atribuida fue con total conocimiento de los Directorios de AFE. En atención a ello, solicita se ampare la demanda declarándose la nulidad de la resolución impugnada. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho (fs. 26 a 37 infolios). Señala que, en el período que nos ocupa, el Departamento Jurídico Notarial de AFE estaba compuesto, por tres funcionarios presupuestados: CC, AA y GG. La Jefatura de dicho Departamento había sido ejercida en forma alternada por tales funcionarios hasta octubre de 2017, fecha en la cual se designa al Dr. CC en forma exclusiva. Según surge del Acta No. 31 del 12/11/20, el Directorio de AFE tomó conocimiento de que la Esc. AA percibía compensación salarial por estar a la orden en AFE y a su vez prestaba servicios como profesional independiente para DD, siendo autorizada para ello por el Dr. CC, quien lógicamente estaba en conocimiento de la situación. Aclara que AFE es propietaria del 51% del paquete accionario de DD y la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND) es propietaria del 49% restante de las acciones. El Presidente y Vicepresidente de AFE son junto con un representante de la CND, Directores de DD de acuerdo a lo previsto en el Decreto No. 116/2015. Por Resolución de Directorio No. 401/20 se dispuso la instrucción de investigación administrativa a efectos de indagar sobre los hechos. Señala que la investigación fue llevada a cabo por la Gerencia de Recursos Humanos de AFE y allí solamente se tomó declaración a los investigados quienes lógicamente declararon en forma favorable a sus intereses. En forma paralela a la investigación, El Dr. BB, Vicepresidente de AFE, comunicó la situación a la Junta de Transparencia y Ética Pública para que se expidiera sobre la misma presentando escrito el 15 de enero de 2021. La JUTEP tramitó en investigó la denuncia en el Expediente No. 2021-34-1-0000025. Por Oficio No. 132/21 se comunicó al denunciante que por Acta No. 950 de la sesión ordinaria de fecha 5 de agosto de 2021, el Directorio de la JUTEP resolvió en relación a la Esc. AA, su conducta se aparta de lo previsto en el Código de Ética de la Función Pública. Así, destaca que, las conclusiones de la JUTEP y las de la Gerencia de Recursos Humanos son diametralmente opuestas. Cuando la JUTEP comunica el resultado de la investigación a AFE, la Administración dispone el inicio de sumario mediante RD 234/21 de fecha 30 de setiembre de 2021. En dicha Resolución, el Ente estaba adecuando los procedimientos y corrigiendo así las omisiones y falencias anteriores de la investigación administrativa. Por Resolución del 7 de abril de 2022 el Director de la ONSC, designó a las Dras. HH e II como instructoras. Se recabaron las pruebas ofrecidas, se realizaron informes circunstanciados y posteriormente, AFE remitió las actuaciones al Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) a efectos de que dicha Secretaría elabore los informes de precepto establecidos en los arts. 59 y sig. del Reglamento de Procedimiento Administrativo de AFE. Lo más importante del caso planteado, es que la actora desempeñaba sus servicios independientes para DD cobrando honorarios profesionales durante su jornada laboral de AFE, incumpliendo así lo previsto en el artículo 30 de la Ley No. 19.823. No existió abuso o desviación de poder, tales dichos únicamente pretenden esquivar la atención sobre el hecho principal y es que la actora fue sumariada por presunta participación en hechos muy graves. En cuanto a la ausencia de vista previa del informe de la JUTEP no le asiste razón ya que la vista previa es preceptiva en el caso del sumario, lo cual se cumplió a cabalidad. Con respecto a la vulneración del principio non bis in idem, señala que el mismo no es tal. Si bien AFE había realizado una investigación administrativa, frente a las conclusiones de la JUTEP, el Directorio de AFE modificó su postura enmendando las omisiones pasadas y apegándose a Derecho, disponiéndose sumario para instruir las irregularidades ante los hechos constatados. No existió un sumario encubierto ya que la investigación administrativa original, se dispuso para comprobar la existencia de actos o hechos irregulares. En este caso no hubo dos sumarios sobre el mismo hecho, sino que por un lado hubo una investigación administrativa y, posteriormente, un sumario. En otro orden, la actora se agravia por la omisión de la intervención de la Comisión Asesora de AFE y por el hecho de que la destitución se produjo sin el voto conforme de los 3 miembros del Directorio. Tales agravios no son de recibo. En cuanto a la omisión de la intervención de la Comisión Asesora de AFE, dicho órgano no está integrado actualmente por lo cual no era posible su cumplimiento. Ello fue tratado en el informe letrado del Estudio JJ del expediente recursivo. Con respecto al hecho de que la destitución se produjo sin el voto conforme de los 3 miembros del Directorio, tampoco le asiste razón. Si bien el artículo 14 de la Ley No. 14.396 exigía el voto conforme de los 3 miembros del Directorio para proceder a la destitución, dicha norma fue expresamente modificada por los artículos 28 y 32 de la Ley No. 17.243, los cuales disponen que las resoluciones se adoptarán por mayoría simple. No se comparte que se haya solicitado un informe “a medida.” El informe letrado externo, se solicitó a fin de dar mayores garantías de imparcialidad en la instrucción ya que los demás miembros de la Asesoría Jurídico Notarial de AFE estaban involucrados de distinta manera en el sumario, el Dr. CC como sumariado y la Dra. GG como testigo. Así, no son admisibles las afirmaciones injuriantes hacia esta Administración. Del mismo modo, la remisión de las actuaciones a la ONSC se realizó a efectos de garantizar la transparencia y ecuanimidad en el sumario. AFE no tiene ninguna injerencia en dicha oficina por lo cual resulta irrelevante los dichos y sospechas vertidas por la actora. Como fuera señalado, los demás miembros de la Asesoría Jurídica de AFE estaban involucrados de alguna forma u otra en el sumario por lo cual se resolvió remitir las actuaciones a la ONSC para brindar mayores garantías. Es evidente que la Esc. AA estaba incumpliendo sus deberes funcionales pues dedicaba su tiempo a actividades particulares en horario de trabajo, de AFE y además dichas actividades implicaban un clarísimo conflicto de interés con el Ente, lo cual está vedado por el artículo 30 de la Ley No. 19.823. Es por ello que se la sancionó y no por otras razones que son alegadas en forma confusa y no probada por la actora. Por otra parte, la accionante realiza una interpretación incorrecta del peso de las declaraciones testimoniales otorgándole más valor del que realmente tienen. Las declaraciones testimoniales constituyen uno de los medios de prueba previstos en nuestro ordenamiento jurídico, y como los demás medios probatorios, deben valorarse de acuerdo a las reglas de la sana crítica en conjunto con el resto del material probatorio. El planteo referente a que existió aval de las autoridades de AFE lo cual la exime de responsabilidad resulta contradictorio ya que por un lado plantea que no hubo responsabilidad, y por otro lado señala que hubo responsabilidad, pero el aval de sus superiores la exime. Con respecto a la desproporción en la sanción, destaca que la Corporación tiene jurisprudencia firme en cuanto a que las sanciones pertenecen en principio al ámbito discrecional de la Administración. En el expediente sumarial, se realizaron numerosos informes letrados en los que se califica la falta cometida por la Esc. AA como grave lo cual motivó su destitución. Por tanto, solicita se rechace la demanda confirmándose en todos sus términos la resolución impugnada. IV) Por Decreto No. 2596/2024 (fs. 39 infolios) se abrió a prueba por el plazo de 10 días agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos en 1146 hojas, en 5 piezas. V) Diligenciada que fuera la prueba, por Decreto No. 2968/2025 se dio plazo a las partes para alegar (fs. 191 infolios) haciéndolo la parte actora (fs. 193 a 207 infolios) y no así la parte demandada. VI) Por Decreto No. 3700/2025 (fs. 209 infolios) se tuvo por presentado el alegato de la parte actora y se pasaron los autos en vista a la Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo quien se pronunció mediante el Dictamen No. 629/2025, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 210 a 216 infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 14 de agosto de 2023 (fs. 1117 de los A.A.) quien lo resistió el 23 de agosto de 2023 mediante la interposición del recurso de revocación (fs. 1123 de los A.A.). Por Resolución No. 13/24, el Directorio de AFE desestimó el recurso, confirmando la recurrida. Dicho acto, conclusivo de la vía fue notificado a la actora con fecha 1º de febrero de 2024 (fs. 1143 de los AA). La demanda anulatoria fue interpuesta en tiempo útil el 4 de abril de 2024 (nota de cargo fs. 20 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 217/2023 dictada por el Directorio de AFE, de fecha 28 de julio de 2023 que dispuso destituir a la actora por la causal de ineptitud (fs. 115 de los AA). III) Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, así como del marco normativo aplicable. Antecedentes relevantes. Con fecha 10 de diciembre de 2020, mediante la RD No. 401/20, el Directorio de AFE, resolvió disponer el inicio de investigación administrativa “al Asesor Letrado Jefe CC” con motivo de las autorizaciones concedidas a la Escribana AA, para su concurrencia en horario de servicio a prestar funciones en la empresa DD, a fin de dilucidar los hechos y eventuales responsabilidades en los mismos (Fs. 245 de los A.A.). Dicha investigación fue encomendada a funcionarios de la Gerencia de Recursos Humanos. (Fs. 141 de los A.A.). En base a la investigación realizada, mediante informe de fecha 8 de marzo de 2020, los instructores concluyeron que: “Las salidas de la Escribana AA eran por disposición de los Directores de turno. Ello se advierte en que las salidas se realizaban en conjunto con la mencionada escribana y en vehículos de AFE ante la vista de todos los funcionarios. Al ser por disposición de los Directores, las salidas tienen su explicación en el cumplimiento de un mandato superior. Por lo tanto es inexistente la falta administrativa y consecuencia de la obediencia debida a una orden superior como lo dispone el artículo 16 literal f del Estatuto del Funcionario…” “En base a la información recogida de las declaraciones realizadas a las personas en cuestión, concluimos que no se advierte que el Dr. CC haya incurrido en una falta administrativa al suscribir los formularios de salida de la Escribana AA ya que las mismas fueron motivadas por el cumplimiento de una orden superior recibida directamente de las máximas jerarquías de la empresa a lo largo de varios años y en transcurso de Directorios constituidos por distintas personas.” (Fs. 157 de los A.A.). Mediante la Resolución No. 40/21 de fecha 11 de marzo de 2021, el Directorio de AFE, resolvió “Tomar conocimiento y aprobar el resultado de la investigación administrativa instruida al Asesor Letrado Jefe Doctor CC con motivo de las autorizaciones concedidas a la Escribana AA para su concurrencia en horario de servicio a prestar funciones en la Empresa DD ...” “Cúmplase por Secretaría General y Procédase al archivo de las actuaciones (Fs. 160-161 de los A.A.). En forma paralela, el 21 de diciembre de 2020, el Sr. BB, Vicepresidente de AFE, presentó a título personal una denuncia ante la Junta de Transparencia y Ética Pública en relación a los hechos referidos, solicitando a la JUTEP se expida en relación a la conducta de los ex integrantes del Directorio de AFE que simultáneamente integraban el Directorio de DD, de la Esc. AA y del Jefe de la Asesoría Jurídico Notarial Dr. CC. (Fs. 811 a 815 de los A.A.). Mediante el informe de fecha 15 de julio de 2021, la Asesoría Jurídica de JUTEP consideró que “no surgen hechos que puedan ser catalogados como faltas administrativas desde la opinión que puede brindar la Junta en atención a los cometidos asignados por la ley: ética, transparencia y corrupción, debiendo juzgarse cada tipo de responsabilidad en su sede respectiva, destacándose que todo lo que exceda esta temática (JUTEP) le competerá a AFE en el ejercicio del poder disciplinario, determinar las responsabilidades administrativas a través del procedimiento disciplinario” (Fs. 75-76 de los A.A. en 81 Fs. Carpeta Rosada). Sin perjuicio de ello, por Acta No. 950 de fecha 5 de agosto de 2021, el Directorio de la Junta de Transparencia y Ética Pública dispuso que “b) De la funcionaria Esc. AA se concluye que su conducta podría haber violentado lo establecido en: 1)La Constitución de la República en su art. 59 que expresa: “el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario.” 2) El Código de Ética en la Función Pública (Ley No. 19.823), el cual contiene algunos artículos referidos a los deberes, obligaciones y prohibiciones del funcionario estableciendo que debe cumplir con la jornada laboral, dedicando la totalidad del tiempo de la misma al desempeño de sus funciones (art. 8 lit. E). El artículo 9 literal A, prohíbe a los funcionarios en los lugares y horas de trabajo realizar toda actividad ajena a la función, salvo las correspondientes a la libertad sindical en las condiciones establecidas en la normativa vigente. Así como lo establecido en los artículos 13 (Probidad), 14 (Conductas contrarias a la probidad) 16 (Legalidad y obediencia), 19 (Implicancias) y 32 (Declaración Jurada de Implicancias)” (Fs. 139 de los A.A.). En atención a ello, mediante la RD 234/21 de fecha 30 de setiembre de 2021, AFE resolvió disponer la instrucción de sumario administrativo a la Esc. AA y al Dr. CC efectos de determinar el grado de responsabilidad en que pueden haber incurrido. Por tratarse de conductas que podrían ser constitutivas de falta grave, se dispuso la suspensión preventiva por el término de seis meses. A efectos de garantizar la transparencia y ecuanimidad, y en virtud de los cargos que revisten los funcionarios se resolvió que el sumario fuera realizado por la ONSC (Fs. 642 de los A.A.). El 7 de abril de 2022, el Director de la ONSC designó como instructoras a la Dras. HH e II. (Fs. 678 de los A.A.) A Fs. 918 de los A.A luce nota enviada por la Secretaria General de AFE, Dra. KK a la ONSC con fecha 27 de junio de 2022, de la cual surge: “A los efectos de incorporar a las actuaciones relativas a los funcionarios sumariados…se remite copia de Consulta Jurídica efectuada por la Profesora Dra. FF de fecha 14 de junio de 2022.” A Fs. 917 de los A.A., la Instructora sumariante deja constancia de que fue recibida nota procedente de AFE donde se peticiona su incorporación al Expediente EM 4.535.821-5. “En tanto el tenor de la misma se encuentra vinculado con los titulares del procedimiento sumarial que se encuentra en curso, se procederá a su incorporación sin perjuicio de la posterior valoración en estos obrados.” De Fs. 919 a 931 de los A.A. luce el informe jurídico realizado por la Dra. FF dirigido al Presidente de la Administración de Ferrocarriles del Estado. La Dra. FF deja constancia de que el Directorio solicitó su opinión acerca de la responsabilidad funcional por infracción administrativa respecto de dos funcionarios de esa Administración. A efectos de evacuar la consulta destaca que tuvo a la vista 1) denuncia presentada ante la JUTEP el 21 de diciembre de 2020, 2) Resolución de JUTEP de 17 de agosto de 2021. (Fs. 785 de los A.A.) En su informe, señala que si se confirma la plataforma fáctica de la que se parte, la Esc. AA incurrió en violación de los deberes y principios que se dejan expuestos, tanto en lo que se refiere al incumplimiento de obligaciones (horario, uso de herramientas de trabajo para fines personales, etc.) como la transgresión de prohibiciones (prestar servicios profesionales a una empresa de propiedad del Ente al que pertenece (Fs. 930 de los A.A.). Mediante el informe de fecha 12 de agosto de 2022, las instructoras sumariantes consideraron que: “…En cuanto al vínculo de la sumariada con AFE y DD, se concluye que amerita reproche jurídico, en tanto percibía remuneración derivada de sus funciones como Escribana Pública. Asimismo es de hacer notas, que no cabe formular observaciones respecto al incumplimiento del pleno horario de trabajo por parte de la Esc. AA, puesto que se encontraba autorizada por los superiores y si bien podría afirmarse que durante el horario de trabajo para DD incumplía con su horario en AFE, surge de obrados que las salidas se realizaban una vez por semana. Asimismo surge de la compulsa de los documentos de salida agregados por AFE y por el Vicepresidente en su solicitud de dictamen a JUTEP que dejaba constancia expresa que salía con los Directores o que iba a DD.…” (Fs. 991 de los A.A.). Con fecha 16 de agosto de 2022, se confiere vista a la actora del informe referido (Fs. 993 de los A.A.). Tras el diligenciamiento de nuevos medios probatorios ofrecidos por parte de la Esc. AA, se realiza nuevo informe con fecha 21 de octubre de 2022 en el cual las asesoras reiteran las conclusiones arribadas una vez finalizada la instrucción respecto de ambos sumariados (Fs. 1027 - 1035 de los A.A.). El 27 de octubre de 2022 se confiere nueva vista a la actora (Fs. 1038 de los A.A.), la cual es evacuada de Fs. 1040 a 1046 de los A.A. El 11 de noviembre de 2022, las instructoras informan que se mantienen las conclusiones arribadas (Fs. 1047 de los A.A.). El 14 de noviembre de 2022 se remiten las actuaciones a la Administración de Ferrocarriles del Estado (Fs. 1048 de los A.A.). Con fecha 1º de diciembre de 2022, mediante la RP 9/22, el Directorio de AFE resuelve remitir las actuaciones al Ministerio de Transporte y Obras Públicas a efectos de que dicha Secretaría de Estado a través de su Departamento o División Jurídica elabore el informe de precepto (Fs. 1051 de los A.A.). Con fecha 29 de diciembre de 2022, el asesor Dr. LL, perteneciente a la División General Contencioso y Sumarios del MTOP, consideró que en relación a la Esc. AA la misma es responsable por haber violado las disposiciones del art. 27 del Decreto No. 30/2003 y 30 de la Ley No. 19.823 (Fs. 1069 vto. de los A.A.). Por su parte, la Gerencia de Área de Servicios Jurídicos (Dra. MM), compartió el informe realizado por el Dr. LL “…se aconseja disponer una medida disciplinaria a la Escribana AA la que deberá graduar y ponderar el Directorio de AFE, en caso de consistir en una suspensión, se deberán descontar los días de suspensión de la preventiva sufrida.” (Fs. 1070 vto.- 1071 de los A.A.). El 30 de diciembre de 2022, se remitieron las actuaciones a la Administración de Ferrocarriles del Estado (Fs. 1072 vto. de los A.A.). El 5 de enero de 2023, el MTOP recibió nuevamente el expediente desde AFE sin que se hubiera agregado ningún folio (Fs. 1073 de los A.A.). El MTOP eleva las actuaciones a la Dirección General de Secretaría dejando constancia de que AFE no realizó actuaciones (Fs. 1073 vto. de los A.A.). El 26 de enero de 2023 se remiten las actuaciones al Dr. NN para nuevo informe (Fs. 1075 de los A.A.). Con fecha 31 de enero de 2022, el Dr. NN informa que “En su mérito la Escribana AA ha violentado incuestionablemente deberes funcionales que derivan de su vinculación con el Ente autónomo…” (Fs. 1076 de los A.A.). De Fs. 1078 vto. a fs. 1082 de los A.A. luce Memorándum elaborado por la Dra. ÑÑ perteneciente a la firma OO dirigido al Ministerio de Transporte y Obras Públicas. En su informe, la asesora señala: “se nos consulta sobre la situación de los funcionarios Dr. CC y la Esc. AA pertenecientes al ente AFE en el marco del procedimiento disciplinario sumarial seguido contra ambos funcionarios con motivo de las actividades realizadas por la Esc. AA para una sociedad anónima DD cuyo capital accionario pertenece 51% a AFE y 49% a la Corporación Nacional para el Desarrollo y las autorizaciones para su salida.” (Fs. 944 vto. de los A.A.). La Dra. ÑÑ, señala que comparte lo informado en relación a la configuración de falta administrativa por parte de la Esc. AA. En cuanto a la conducta del Dr. CC, no se comparte que no conociera la remuneración, en todo caso, no conocía el importe y la forma de facturación (Fs. 1081 vto. de los A.A.). El 2 de febrero de 2023 el MTOP remite las actuaciones a AFE (Fs. 1083 de los A.A.). Con fecha 9 de febrero de 2023, mediante la RD 34/2023 el Directorio de AFE resuelve remitir testimonio de las actuaciones a la ONSC a efectos de que se pronuncie sobre si las faltas cometidas por la funcionaria Esc. AA ameritan la pena de destitución (Fs. 1087 de los A.A.). Mediante informe No. 131/2023 de fecha 22 de marzo de 2023, la Asesoría Letrada de la ONSC informa que: “…no es competencia de esta Oficina, el pronunciamiento respecto de las sanciones disciplinarias de funcionarios públicos de otros organismos del Estado. El ejercicio de la potestad disciplinaria compete a los Jerarcas de cada repartición pública. En cuanto a la apreciación y graduación de la sanción a recaer sobre los sumariados, corresponde su decisión en último término a la jerarquía máxima del órgano público al cual pertenece el funcionario sumariado.” (Fs. 1096 – 1097 de los A.A.). El 20 de marzo de 2023 se remiten las actuaciones a AFE (Fs. 1098 de los A.A.). De Fs. 1100 a 1101 de los A.A. luce informe elaborado por el Estudio JJ en el cual se informa que de conformidad a lo establecido en el art. 59 del Reglamento de Procedimiento Disciplinario de AFE, procede que el Directorio en ejercicio de su potestad disciplinaria, dicte la resolución que entienda correspondiente, aplicando la sanción que considere proporcionada a la gravedad de la falta administrativa imputada, recabándose el pronunciamiento de la Comisión Nacional de Servicio Civil en caso de que se opte por la destitución. Por Resolución No. 108/2023 de fecha 26 de abril de 2023, el Directorio de AFE resuelve propiciar la destitución de la funcionaria Esc. AA remitiéndose las actuaciones a la ONSC (Fs. 1102 – 1103 de los A.A.). Con fecha 6 de julio de 2023, la Comisión Nacional de Servicio Civil por Resolución No. 200/2023 se pronunció en forma favorable a la destitución (Fs. 1113 de los A.A.). Por Resolución No. 217/2023 dictada por el Directorio de AFE con fecha 28 de julio de 2023 se resolvió destituir a la Esc. AA por la causal ineptitud (Fs. 1115 de los A.A.). Marco jurídico aplicable. El artículo 30 de la Ley No. 19.823 (Código de Ética de la Función Pública) dispone que: “Queda prohibido a los funcionarios públicos con cometidos de dirección superior, inspectivos o de asesoramiento, ser dependientes, asesores, auditores, consultores, socios o directores de las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, que se encuentren sujetas al control de las oficinas de que aquéllos dependan. Les está prohibido asimismo percibir de dichas personas retribuciones, comisiones u honorarios de clase alguna. La prohibición establecida en el inciso anterior se extiende a todas las contrataciones de servicios o de obra, realizadas a solicitud de la Administración controlante, por organismos internacionales o mediante la ejecución de proyectos por terceros. Esta prohibición se mantendrá durante un año, luego de que el funcionario respectivo haya cesado en sus funciones.” El artículo 14 de la Carta Orgánica de AFE dispone que: “El personal podrá ser destituido por ineptitud, omisión, delito o por la comisión de actos que afecten el buen nombre de la Institución, previo sumario administrativo, con derecho a descargo e intervención de la Comisión Asesora. Para las destituciones se requerirá el voto conforme de los tres miembros del Directorio.” IV) Habiendo analizado los hechos acontecidos a la luz del marco jurídico aplicable, el Tribunal, por unanimidad de votos, compartiendo lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre la vulneración del principio non bis in idem, dicho agravio resulta de recibo. De acuerdo a los antecedentes que surgen de obrados, ha existido una vulneración del principio non bis in idem en atención a que la Administración resolvió iniciar sumario por los mismos hechos respecto a los cuales ya había existido una investigación administrativa en la cual se entendió que no había existido falta alguna en virtud del deber de obediencia debida de orden superior. En efecto, en base a la investigación realizada, mediante informe de fecha 8 de marzo de 2020, los instructores concluyeron que: “Las salidas de la Escribana AA eran por disposición de los Directores de turno. Ello se advierte en que las salidas se realizaban en conjunto con la mencionada escribana y en vehículos de AFE ante la vista de todos los funcionarios. Al ser por disposición de los Directores, las salidas tienen su explicación en el cumplimiento de un mandato superior. Por lo tanto es inexistente la falta administrativa y consecuencia de la obediencia debida a una orden superior como lo dispone el artículo 16 literal f del Estatuto del Funcionario…” “En base a la información recogida de las declaraciones realizadas a las personas en cuestión, concluimos que no se advierte que el Dr. CC haya incurrido en una falta administrativa al suscribir los formularios de salida de la Escribana AA ya que las mismas fueron motivadas por el cumplimiento de una orden superior recibida directamente de las máximas jerarquías de la empresa a lo largo de varios años y en transcurso de Directorios constituidos por distintas personas.” (Fs. 157 de los A.A.). Dicha investigación fue encomendada a funcionarios de la Gerencia de Recursos Humanos (Fs. 9 de los A.A.). Por otra parte, debe tenerse presente que las investigaciones no se efectúan con nombre y apellido como ocurrió en el caso de marras en el cual AFE resolvió disponer el inicio de investigación administrativa “al Asesor Letrado Jefe CC” con motivo de las autorizaciones concedidas a la Escribana AA, para su concurrencia en horario de servicio a prestar funciones en la empresa DD a fin de dilucidar los hechos y eventuales responsabilidades en los mismos (Fs. 141 de los A.A.). De acuerdo a lo previsto en el artículo 182 del Decreto No. 500/991 “La investigación administrativa es el procedimiento tendiente a determinar o comprobar la existencia de actos o hechos irregulares o ilícitos dentro del servicio o que lo afecten directamente aún siendo extraños a él, y a la individualización de los responsables.” La Corporación, siguiendo la doctrina más recibida, ha interpretado que, en la etapa denominada “investigación administrativa” no se encuentra individualizado funcionario alguno al que se le impute la comisión de una falta administrativa. Por el contrario, el objeto de la misma será el de individualizar las presuntas irregularidades y los presuntos responsables (Sentencia No. 303/2020). De esta forma, si la Administración pretendía investigar los hechos referentes a las salidas efectuadas por la Esc. AA a efectos de prestar servicios en DD, debió disponer el inicio de una investigación administrativa sin identificar a ningún funcionario en el marco de lo previsto en el artículo 182 del Decreto No. 500/991. Al contestar la demanda, la Administración señala que: “Dicha investigación fue llevada a cabo por la Gerencia de Recursos Humanos, funcionarios PP y QQ y allí sólo se tomó la declaración de los investigados (obrantes a fs. 6 y 7 del expediente administrativo, el día 3 de marzo de 2021) quienes lógicamente declararon en forma favorable a sus intereses.” (Fs. 27 infolios). El argumento que esgrime la demandada no es de recibo. Si AFE consideraba que la investigación no había sido adecuada, debió disponer su ampliación oportunamente, lo cual no se realizó. Por el contrario, al finalizar la instrucción, mediante la Resolución No. 40/21 de fecha 11 de marzo de 2021, el Directorio de AFE resolvió: “Tomar conocimiento y aprobar el resultado de la investigación administrativa instruida al Asesor Letrado Jefe Doctor CC con motivo de las autorizaciones concedidas a la Escribana AA para su concurrencia en horario de servicio a prestar funciones en la Empresa DD...” “Cúmplase por Secretaría General y Procédase al archivo de las actuaciones (Fs. 160-161 de los A.A.). De esta forma, la demandada aprobó las resultancias de la investigación señalada procediéndose al archivo de las actuaciones. Por tanto, no es de recibo que posteriormente, se desconozcan sus resultancias señalando que únicamente se tomó declaración a los interesados sin diligenciar otros medios de prueba. La Administración, dio por válidos los resultados de la investigación dispuesta por RD No. 401/20. Aun así, y sin que existieran hechos nuevos, AFE resuelve disponer el inicio de sumario administrativo a la actora mediante la RD 234/21 de fecha 30 de setiembre de 2021 (Fs. 642 de los A.A.) en virtud de lo resuelto por la JUTEP por Acta No. 950 de fecha 5 de agosto de 2021 con respecto a que b) De la funcionaria Esc. AA se concluye que su conducta podría haber violentado lo establecido en: 1)La Constitución de la República en su art. 59 que expresa: “el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario.” 2) El Código de Ética en la Función Pública (Ley No. 19.823), el cual contiene algunos artículos referidos a los deberes, obligaciones y prohibiciones del funcionario estableciendo que debe cumplir con la jornada laboral, dedicando la totalidad del tiempo de la misma al desempeño de sus funciones (art. 8 lit. E). El artículo 9 literal A, prohíbe a los funcionarios en los lugares y horas de trabajo realizar toda actividad ajena a la función, salvo las correspondientes a la libertad sindical en las condiciones establecidas en la normativa vigente. Así como lo establecido en los artículos 13 (Probidad), 14 (Conductas contrarias a la probidad) 16 (Legalidad y obediencia), 19 (Implicancias) y 32 (Declaración Jurada de Implicancias (Fs. 139 de los A.A.). De esta forma, existe una vulneración del principio non bis in idem, el cual refiere a que ningún funcionario podrá ser sometido a un procedimiento disciplinario más de una vez por los mismos hechos. Este principio ha sido reconocido en el artículo 79 del Reglamento Disciplinario de AFE (RD No. 457/2009) el cual precisamente, dispone que “Ningún funcionario será llamado a responsabilidad disciplinaria más de una vez por un mismo y único hecho que haya producido (non bis in idem), sin perjuicio de las responsabilidades penal, civil o política, coexistente”. El principio non bis in idem, pretende “no quebrar la confianza del habitante en que lo tratado no va a volver a serlo y “proviene del principio de razonabilidad que se extiende por doquier en la ciencia jurídica.” (Rotondo, Felipe. “Principios de culpabilidad y non bis idem en materia de Actividad Sancionatoria de la Administración.” En Estudios de Derecho Administrativo No. 2, Año 2010, La Ley Uruguay, p. 176). Cuando la JUTEP emite su opinión mediante el Acta No. 950 de fecha 5 de agosto de 2021 (Fs. 139 de los A.A.), AFE ya se había pronunciado sobre los hechos indagados concluyendo que no existía responsabilidad de la actora mediante la RD 40/2021 (Fs. 160-161 de los A.A.). En consecuencia, el inicio del sumario dispuesto mediante RD 234/21 de fecha 30 de setiembre de 2021 así como la sanción dispuesta, contravienen el principio señalado. De los antecedentes administrativos se identifica la concurrencia de la triple identidad en la investigación y el sumario. En efecto, existe identidad subjetiva, por tratarse de las mismas personas involucradas; identidad de objeto, ya que ambos procedimientos versan sobre la misma conducta material desarrollada en idéntico período temporal; e identidad de causa en tanto el reproche jurídico en ambos casos se vincula con la regularidad, probidad y legalidad del desempeño de la función pública, aun cuando se invoquen normas diferentes, como el Estatuto del Funcionario o el Código de Ética de la Función Pública. La circunstancia de que el segundo procedimiento se funde en un informe de la JUTEP o invoque disposiciones éticas no altera esta conclusión, pues el Estado ya había aprobado el resultado de la investigación administrativa. En consecuencia, no resulta jurídicamente admisible que, sobre la base de los mismos hechos, se reactive la potestad sancionatoria mediante un nuevo encuadre normativo, cuando aquellos ya han sido definitivamente analizados y resueltos. La mera invocación de normas distintas no habita la nueva persecución administrativa. Tampoco resulta atendible el argumento relativo a que no habría existido doble sanción o que la investigación inicial habrá sido apresurada. El principio que se invoca no exige la imposición de una sanción previa, sino la existencia de una decisión administrativa firme que haya descarado responsabilidad. Asimismo, la Administración no puede subsanar eventuales deficiencias procedimentales reabriendo un procedimiento ya concluido, en desmedro de la seguridad jurídica. Al respecto, corresponde poner de manifiesto que para la Corporación el referido principio “no proscribe la posibilidad de imponer dos sanciones por un mismo hecho (), sino el doble enjuiciamiento por un mismo supuesto fáctico; tal ha sido la postura sostenida pacíficamente por la Corporación, conforme con la cual, dicha regla básica supone un principio general de tipo procedimental, que implica que un mismo hecho infracciones no puede ser ventilado por la Administración en más de una oportunidad” (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo II. FCU. Montevideo, 2008, págs. 522 y 523; y LORENZO, Susana. Sanciones administrativas, B. De F. Montevideo-Buenos Aires. 1996. Pág. 111). (Sentencias No. 310/2014, 314/2015, 322/2016, 419/2017, 319/2018, 333/2019, 304/2020, 802/2023 y 517/2024, entre otras). VI) Sobre la desviación de poder y la vulneración del principio de buena fe, resulta de recibo. El artículo 20 de la Ley No. 17.060 dispone que: “Los funcionarios públicos deberán observar estrictamente el principio de probidad, que implica una conducta funcional honesta en el desempeño de su cargo con preeminencia del interés público sobre cualquier otro. El interés público se expresa en la satisfacción de necesidades colectivas de manera regular y continua, en la buena fe en el ejercicio del poder, en la imparcialidad de las decisiones adoptadas, en el desempeño de las atribuciones y obligaciones funcionales, en la rectitud de su ejercicio y en la idónea administración de los recursos públicos.” Como destaca Laborde, lo previsto en el artículo 20 de la Ley No. 17.060, “tiene una reminiscencia con lenguaje jurídico de la célebre máxima de que el fin no justifica los medios, es decir también es de interés público la buena fe con que se hace uso de los medios –el poder- para lograr el fin público debido.” (Laborde, Marcelo. “El principio de buena fe como rector del ejercicio de la función pública.” En Revista de Derecho Público Año 25, Número 50, Diciembre 2016, FCU, p. 63). En efecto, “…La buena fe supone una regla de conducta o comportamiento “civiliter”, una conducta normal, recta, seria y honesta, la conducta de un hombre corriente, de un hombre medio… no se trata tan sólo de la confianza en la actitud que se espera de la persona concreta con quien se entabla relación, sino de la conducta que cabría esperar en una concreta relación jurídica, de una persona corriente, normal, ni santa, ni mala” (Laborde, Marcelo. “El principio de buena fe como rector del ejercicio de la función pública.” …ob.cit. p. 60). Analizados los antecedentes en la causa, puede vislumbrarse que la Administración se ha apartado claramente de estos principios por las razones que se exponen a continuación. En primer lugar, como fuera señalado, si bien mediante la RD No. 401/20 (Fs. 9 de los A.A.) se dispuso el inicio de una investigación administrativa, se individualizó al Dr. CC lo cual no corresponde a un procedimiento de tales características. Tal como destaca la Asesora Letrada de la JUTEP a Fs. 75 de los A.A. en 85 Fs., las investigaciones administrativas no se efectúan con nombre y apellido como ha ocurrido en este caso (Fs. 72 vto. de los A.A. en 81 Fs.). Si la Administración consideraba que el Sr. CC era responsable de ciertas irregularidades, debió procederse al inicio de sumario. En segundo lugar, mientras estaba en curso la investigación administrativa señalada, el 21 de diciembre de 2020, el Sr. BB, Vicepresidente de AFE, presentó a título personal una denuncia ante la Junta de Transparencia y Ética Pública en relación a los hechos referidos, solicitando a la JUTEP se expida en relación a la conducta de los ex integrantes del Directorio de AFE que simultáneamente integraban el Directorio de DD, de la Esc. AA y del Jefe de la Asesoría Jurídico Notarial Dr. CC (Fs. 811 - 815). Al estar en curso una investigación administrativa, no se comprende por qué razón, en forma simultánea, el Vicepresidente resuelve presentar una denuncia ante la JUTEP sin esperar las resultancias de la investigación dispuesta y sin notificarse a las personas involucradas. Tal es así que en el informe elaborado por la Asesoría Letrada de JUTEP de fecha 22 de marzo de 2021, se deja constancia de que: “Atento a lo manifestado en la denuncia por el Vicepresidente de AFE que se encuentra en trámite una investigación administrativa, se sugiere por parte de esta Asesoría Letrada que la JUTEP se reserve el análisis del caso para una oportunidad posterior, luego de avanzada la investigación administrativa (y/o posterior sumario administrativo si se dan las condiciones) pudiendo AFE hacer uso del Artículo 43 del Código de Ética en la Función Pública Ley No. 19.823). Se considera apresurado expedirse en el momento, cuando el organismo donde ocurrieron los hechos, se encuentra investigando a efectos de brindar mayores garantías a sus funcionarios y en cumplimiento del debido proceso.” (Fs. 66 vto. de los A.A. en 81 Fs.). A pesar de que la Asesoría Letrada sugirió aguardar las resultancias de la investigación, la JUTEP solicitó ampliación del informe en relación a la conducta de los funcionarios y eventuales responsabilidades de los ex directores de AFE (Fs. 68 vto. de los A.A. en 81 Fs.). En atención a ello, mediante el informe de fecha 15 de julio de 2021, la Asesoría Jurídica de JUTEP consideró que “no surgen hechos que puedan ser catalogados como faltas administrativas desde la opinión que puede brindar la Junta en atención a los cometidos asignados por la ley: ética, transparencia y corrupción, debiendo juzgarse cada tipo de responsabilidad en su sede respectiva, destacándose que todo lo que exceda esta temática (JUTEP) le competerá a AFE en el ejercicio del poder disciplinario, determinar las responsabilidades administrativas a través del procedimiento disciplinario.” (Fs. 76 vto. de los A.A. en 81 Fs.). Sin perjuicio de ello, contraviniendo el informe de la Asesoría Letrada, por Acta No. 950 de fecha 5 de agosto de 2021, el Directorio de la Junta de Transparencia y Ética Pública dispuso que b) De la funcionaria Esc. AA se concluye que su conducta podría haber violentado lo establecido en: 1) La Constitución de la República en su art. 59 que expresa: “el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario.” 2) El Código de Ética en la Función Pública (Ley No. 19.823), el cual contiene algunos artículos referidos a los deberes, obligaciones y prohibiciones del funcionario estableciendo que debe cumplir con la jornada laboral, dedicando la totalidad del tiempo de la misma al desempeño de sus funciones (art. 8 lit. E). El artículo 9 literal A, prohíbe a los funcionarios en los lugares y horas de trabajo realizar toda actividad ajena a la función, salvo las correspondientes a la libertad sindical en las condiciones establecidas en la normativa vigente. Así como lo establecido en los artículos 13 (Probidad), 14 (Conductas contrarias a la probidad) 16 (Legalidad y obediencia), 19 (Implicancias) y 32 (Declaración Jurada de Implicancias) (Fs. 139 de los A.A.). En tercer lugar, si bien la instrucción del sumario fue llevada adelante por la ONSC en base a lo dispuesto por la RD 234/21, la Administración, apartándose nuevamente del principio de buena fe, solicitó una consulta externa a la Dra. FF durante el transcurso del sumario. Apartándose de los principios que rigen el procedimiento sumarial, la Secretaria General de AFE, Dra. KK envía nota a la Oficina Nacional de Servicio Civil con fecha 27 de junio de 2022, con el fin de incorporar a las actuaciones, copia de la consulta jurídica efectuada a la Dra. FF (Fs. 918 de los A.A.). Dicho informe, claramente fue enviado por la Administración con el fin de incidir en la opinión de las instructoras sumariantes contraviniendo el debido proceso y afectando la imparcialidad que debe regir en todo proceso sumarial. Así, resulta evidente que la Administración actuó con desviación de poder, la cual, como señala Cajarville, “existirá siempre que “el fin querido” por la “voluntad” de la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho.” (Cajarville, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo II. FCU, 2012, p. 80). Es dable destacar que, al solicitarse dicha consulta, la Dra. FF no contó con todas las actuaciones a la vista, sino que únicamente se le proporcionó la denuncia efectuada a la JUTEP y la opinión emitida por la Junta por Acta No. 950 de 5 de agosto de 2021. En efecto, de Fs. 919 a 931 de los A.A. la asesora deja constancia de que el Directorio solicitó su opinión acerca de la responsabilidad funcional por infracción administrativa respecto de dos funcionarios de esa Administración. A efectos de evacuar la consulta destaca que tuvo a la vista 1) denuncia presentada ante la JUTEP el 21 de diciembre de 2020, 2) Resolución de JUTEP de 17 de agosto de 2021. En su informe, señala que si se confirma la plataforma fáctica de la que se parte, la Esc. AA incurrió en violación de los deberes y principios que se dejan expuestos, tanto en lo que se refiere al incumplimiento de obligaciones (horario, uso de herramientas de trabajo para fines personales, etc.) como la transgresión de prohibiciones (prestar servicios profesionales a una empresa de propiedad del Ente al que pertenece) (Fs. 930 de los A.A.). Con fecha 1º de diciembre de 2022, mediante la RP 9/22, el Directorio de AFE resuelve remitir las actuaciones al MTOP a efectos de que dicha Secretaría de Estado a través de su Departamento o División Jurídica elabore el informe de precepto. (Fs. 1051 de los A.A.). El 29 de diciembre de 2022, el asesor Dr. LL, perteneciente a la División General Contencioso y Sumarios del MTOP, consideró que en relación a la Esc. AA la misma es responsable por haber violado las disposiciones del art. 27 del Decreto No. 30/2003 y 30 de la Ley No. 19.823 (Fs. 1069 vto. de los A.A.). Por su parte, la Gerencia de Área de Servicios Jurídicos (Dra. MM), compartió el informe realizado por el Dr. LL“…se aconseja disponer una medida disciplinaria a la Escribana AA la que deberá graduar y ponderar el Directorio de AFE, en caso de consistir en una suspensión, se deberán descontar los días de suspensión de la preventiva sufrida.” (Fs. 1070 vto.- 1071 de los A.A.). El 30 de diciembre de 2022, se remitieron las actuaciones a AFE (Fs. 1072 vto. de los A.A.). El 5 de enero de 2023, el MTOP recibió nuevamente el expediente desde AFE sin que se hubiera agregado ningún folio (Fs. 1073 de los A.A.). El MTOP eleva las actuaciones a la Dirección General de Secretaría dejando constancia de que AFE no realizó actuaciones. (Fs. 1073 vto. de los A.A.). El 26 de enero de 2023 se remiten las actuaciones al Dr. NN para nuevo informe (Fs. 1075 de los A.A.). Con fecha 31 de enero de 2022, el Dr. NN informa que “En su mérito la Escribana AA ha violentado incuestionablemente deberes funcionales que derivan de su vinculación con el Ente autónomo…” (Fs. 1076 de los A.A.). Apartándose nuevamente de toda razonabilidad, AFE vuelve a solicitar asesoramiento externo, en esta ocasión a la Dra. ÑÑ (OO) la cual señala que comparte lo informado en relación a la configuración de falta administrativa por parte de la Esc. AA. En cuanto a la conducta del Dr. CC, no se comparte que no conociera la remuneración, en todo caso, no conocía el importe y la forma de facturación. (Fs. 1081 vto. de los A.A.). Por si esto no fuera poco, con fecha 9 de febrero de 2023, mediante la RD 34/2023 el Directorio de AFE resuelve remitir testimonio de las actuaciones a la ONSC a efectos de que se pronuncie sobre si las faltas cometidas por la funcionaria Esc. AA ameritan la pena de destitución (Fs. 1087 de los A.A.). Mediante informe No. 131/2023 de fecha 22 de marzo de 2023, la Asesoría Letrada de la ONSC informa que: “…no es competencia de esta Oficina, el pronunciamiento respecto de las sanciones disciplinarias de funcionarios públicos de otros organismos del Estado. El ejercicio de la potestad disciplinaria compete a los Jerarcas de cada repartición pública. En cuanto a la apreciación y graduación de la sanción a recaer sobre los sumariados, corresponde su decisión en último término a la jerarquía máxima del órgano público al cual pertenece el funcionario sumariado.” (Fs. 1096 - 1097 de los A.A.). El 20 de marzo de 2023 se remiten las actuaciones a AFE (Fs. 1098 de los A.A.). Al no estar conforme con la opinión brindada por la ONSC, la demandada resuelve solicitar un tercer informe externo, en esta ocasión al Estudio JJ. De Fs. 1100 a 1101 de los A.A. luce informe elaborado por el Estudio JJ en el cual se informa que de conformidad a lo establecido en el artículo 59 del Reglamento de Procedimiento Disciplinario de AFE, procede que el Directorio en ejercicio de su potestad disciplinaria, dicte la resolución que entienda correspondiente, aplicando la sanción que considere proporcionada a la gravedad de la falta administrativa imputada, recabándose el pronunciamiento de la Comisión Nacional de Servicio Civil en caso de que se opte por la destitución. Como puede apreciarse, el accionar de la demandada durante todo el procedimiento, contraviene el principio de buena fe y de buena administración. Como destaca Delpiazzo, “…la buena administración como deber se concreta en hacer bien lo que hay que hacer, teniendo en cuenta que para toda la Administración -y, por tanto, para sus funcionarios- el ejercicio de la competencia, más que un conjunto de poderes jurídicos atribuidos por el ordenamiento para el cumplimiento de determinados cometidos, constituye un elenco de deberes a ser cumplidos, de modo que la expresión que mejor describe su situación es la de deber-poder y no la de poder-deber …ese hacer bien las cosas comprende tanto la correcta determinación de fines como la adecuada selección de medios para alcanzarlos. Es que si no se determinan correctamente los fines, las cosas no se pueden hacer bien; pero si se determinan bien los fines y no se eligen los medios adecuados, no se puede alcanzar el fin debido…” (Delpiazzo, Carlos. La buena administración como imperativo ético para administradores y administrados. Revista de Derecho. Universidad Católica del Uruguay. Segunda época. Año 9. N.º 10 (diciembre 2014, p. 45-46). En síntesis, la actuación de la Administración se aparta claramente del principio de buena fe e imparcialidad previsto en el art. 20 de la Ley No. 17.060 así como del principio de buena administración en atención a que: a) se dispuso sumario a la actora cuando de la investigación administrativa no surgió responsabilidad alguna; b) se presentó denuncia a la JUTEP sin notificar en ningún momento a los involucrados; c) en el transcurso del sumario llevado adelante por la ONSC se solicita asesoramiento externo a la Dra. FF enviándose dicha consulta a las instructoras sumariantes con el fin de incidir en su opinión, tras contar con dos informes de asesores letrados del MTOP se remiten nuevamente las actuaciones a dicha Secretaría de Estado sin que se conozcan los motivos, el MTOP realiza nuevo informe jurídico a pesar de lo cual se remiten las actuaciones para consulta externa al Estudio OO. Se consulta a la ONSC si la falta cometida ameritaría la pena de destitución cuando se trata de una cuestión que debe resolver la Administración. Al no estar conforme con la opinión brindada por la ONSC, se remiten nuevamente las actuaciones para consulta externa al Estudio JJ. Tras la interposición de los recursos por parte de la actora, se solicita nueva consulta externa al Dr. EE. En definitiva, surge acreditado el agravio esgrimido por la accionante. VII) Sobre la inexistencia de la falta, errónea valoración de la prueba y la vulneración del principio de proporcionalidad, los agravios resultan de recibo. El artículo 30 de la Ley No. 19.823, establece que queda prohibido a los funcionarios públicos con cometidos de dirección superior, inspectivos o de asesoramiento, ser dependientes, asesores, auditores, consultores socios o directores de las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas que se encuentren sujetas al control de las oficinas de aquellos que dependa. Así, tal como señala la actora, la norma no prohíbe per se que un funcionario público perciba remuneración por su actividad privada en una sociedad anónima de capitales estatales. Lo que prohíbe es que se perciba una remuneración de la sociedad cuando se desempeña a su vez en la oficina que ejerce control sobre la actividad de dicha sociedad. Este extremo es completamente ignorado ya que se considera que la sola percepción de honorarios por parte de la Esc. AA en DD es reprochable, lo cual no resulta acorde a lo dispuesto en la norma señalada. AFE no controla la actividad de DD, sino que integra la sociedad referida. En efecto, el artículo 206 de la Ley No. 17.930 autorizó a AFE a participar de una sociedad anónima a ser constituida por la Corporación Nacional para el Desarrollo, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley Nº 15.785, para el transporte de cargas del modo ferroviario. En este marco, el art. 2 del Decreto No. 473/011 dispuso que la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND) constituirá una sociedad anónima cuyos accionistas serán la Administración de Ferrocarriles del Estado (AFE) y la CND. (DD). De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto No. 473/2011, dicha sociedad anónima tendrá por objeto la prestación y realización de servicios de transporte de cargas por vía férrea, incluyendo todos los servicios logísticos asociados al mismo, servicios de mantenimiento y rehabilitación de la infraestructura ferroviaria (incluyendo el material tractivo y remolcado de otros operadores ferroviarios) y la adquisición de material rodante. El artículo 4 del Decreto No. 473/2011 establece que: “Corresponderá a AFE el 51% (cincuenta y uno por ciento) del capital accionario, en tanto que el restante 49% corresponderá a CND. Las acciones serán nominativas y no podrán ser en ningún caso de propiedad de privados.” En virtud de lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto No. 473/2011 en la redacción dada por el artículo 1 del Decreto No. 116/2015, la administración de la Sociedad estará a cargo de un Directorio integrado por tres miembros: dos de ellos serán el Presidente y el Vicepresidente de AFE y uno de ellos será designado por la CND. Serán aplicables a los miembros del Directorio, en lo pertinente, las mismas normas que rigen para los Directores de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. Por lo tanto, la actuación de la Esc. AA en DD no implica un apartamiento de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley No. 19.823. Sin perjuicio de ello, aun cuando se considerara que la conducta de la actora contraviene lo dispuesto en la norma señalada, no existe falta administrativa en virtud de que las labores fueron realizadas por solicitud expresa de sus superiores. Tal como surge del informe de fecha 8 de marzo de 2020, por el cual se puso fin a la investigación administrativa dispuesta originalmente por la Administración, no existió ningún tipo de falta por parte de la actora en virtud de que: “Las salidas de la Escribana AA eran por disposición de los Directores de turno. Ello se advierte en que las salidas se realizaban en conjunto con la mencionada escribana y en vehículos de AFE ante la vista de todos los funcionarios. Al ser por disposición de los Directores, las salidas tienen su explicación en el cumplimiento de un mandato superior. Por lo tanto, es inexistente la falta administrativa y consecuencia de la obediencia debida a una orden superior como lo dispone el artículo 16 literal f del Estatuto del Funcionario…” “En base a la información recogida de las declaraciones realizadas a las personas en cuestión, concluimos que no se advierte que el Dr. CC haya incurrido en una falta administrativa al suscribir los formularios de salida de la Escribana AA ya que las mismas fueron motivadas por el cumplimiento de una orden superior recibida directamente de las máximas jerarquías de la empresa a lo largo de varios años y en transcurso de Directorios constituidos por distintas personas.” (Fs. 157 de los A.A.). En su declaración de fecha 3 de marzo de 2021, la Esc. AA señala que realizó salidas a DD desde que comenzó a trabajar en AFE: “Los sucesivos Directores de AFE quienes a su vez son miembros del Directorio de DD, estimaron conveniente que fuera la escribana de DD hecho que contó con la aprobación de su socia CND. En mérito a que estuve trabajando en la empresa desde sus inicios, formalizando incluso la creación de la referida sociedad comercial.” (Fs. 147 de los A.A.). Agrega que los Directores de DD fijaban la fecha y hora de las reuniones estando autorizada para salir a dichas instancias: “…incluso me pasaban a buscar el Presidente y Vicepresidente de AFE a la oficina e íbamos en el coche oficial de AFE hasta las oficinas de DD, que primero se encontraban en Ciudad Vieja y luego en Peñarol. Quiero recalcar que esta situación aconteció con los tres directorios que se sucedieron en AFE desde mi ingreso. Dos de ellos en los cuales estaba integrado por miembros de la oposición…” (Fs. 147 de los A.A.) De esta forma, no existió falta alguna por parte de la actora en virtud de que las funciones realizadas en DD fueron cumplidas a solicitud de tres directorios distintos en virtud de su experiencia en el área y por el hecho que no se contaba con otros profesionales para realizar dicha labor. Las circunstancias de hecho que rodearon la conducta desplegada por la Esc. AA fueron ignoradas en forma absoluta por las instructoras de la Oficina Nacional de Servicio Civil intervinientes en el sumario, por la Asesoría Jurídica de MTOP y por todos los asesores externos, quienes realizaron un análisis abstracto de la conducta de la Esc. AA en virtud de lo dispuesto por la norma sin analizar debidamente el contexto en el cual se dieron los hechos. Por otra parte, la Administración optó por la máxima sanción apartándose claramente del principio de proporcionalidad. Nótese que la Gerencia de Área de Servicios Jurídicos (Dra. MM), compartió el informe realizado por el Dr. LL aconsejando: “… disponer una medida disciplinaria a la Escribana AA la que deberá graduar y ponderar el Directorio de AFE, en caso de consistir en una suspensión, se deberán descontar los días de suspensión de la preventiva sufrida.” (Fs. 1070 vto.- 1071 de los A.A.). Como puede apreciarse, al señalarse que en caso de disponerse una suspensión deberían descontarse los días de suspensión de la preventiva sufrida, se deja abierta la posibilidad de que se apliquen sanciones menores. Ni la ONSC ni la Asesoría Jurídica del MTOP sugirieron en ningún momento la sanción de destitución. Apartándose de toda razonabilidad, AFE opta por desvincular a la actora cuando se trataba de una funcionaria sin sanciones previas. Como destaca Vázquez, el derecho administrativo sancionador “debe procurar que las medidas punitivas se empleen como “última ratio” y resulten proporcionadas a la infracción…” (Vázquez, Cristina. Los principios rectores de la potestad sancionatoria. En Manual de Derecho de la Función Pública. FCU, 2021, p. 261). En el mismo sentido, Nieto destaca que la construcción del Derecho Administrativo Sancionador, debe tener en cuenta que “el objetivo de una buena política represiva no es sancionar sino cabalmente lo contrario”, no sancionar, porque con la simple amenaza se logra el cumplimiento efectivo de las órdenes y prohibiciones cuando el aparato represivo oficial es activo y honesto debiendo evitar los excesos. “El Derecho Administrativo Sancionador se ha convertido en una coartada para justificar las conductas más miserables de los Poderes Públicos, que sancionan, expolian y humillan protegidos por la ley y a pretexto de estar ejecutándola con toda clase de garantías. Éste es, en verdad, el escalón más infame a que puede descender el Derecho.” (Nieto, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador, Madrid, 2008, p. 34 citado por Vázquez, Cristina. Los principios rectores de la potestad sancionatoria… ob. cit. p. 252). Como subraya Durán Martínez, si la sanción es desproporcionada en demasía con relación a la falta cometida, esa sanción será ilegítima por desconocimiento del principio de proporcionalidad o adecuación. Sin embargo, si la sanción es desproporcionada en menos, “no necesariamente hay violación de este principio, puesto que pueden existir razones de buena administración que puedan aconsejar una sanción inferior o incluso no sancionar, sin que sea ello un impedimento la irrenunciabilidad de la potestad disciplinaria prevista en el art. 70 del artículo 70 de la Ley No. 19.121. (Durán Martínez, Augusto. “Responsabilidad disciplinaria en la función pública, especial énfasis en la Ley No. 19.121. En Función Pública: un abordaje actual desde el Derecho Administrativo. Instituto de Derecho Administrativo, FCU, 2023, p. 411.). En definitiva, corresponde acoger el agravio vinculado a la inexistencia de falta administrativa y errónea valoración de la prueba efectuada por la Administración, en tanto del examen integral de las actuaciones no surge acreditada una conducta funcional reprochable imputable a la actora. VIII) Sobre los agravios vinculados a la falta de presupuestos de procedimiento, por mayoría se entiende no son de recibo. En necesaria síntesis, la accionaste dedujo este agravio indicando: a) la no intervención en el proceso de la Comisión Asesora; b) se tomó la decisión sin el voto conforme de tres integrantes del Directorio; y c) denunció la falta de competencia de la ONSC para instruir el sumario. En primer lugar, en cuanto a la ausencia de intervención de la Comisión Asesora, corresponde señalar que dicho órgano carece de potestad decisoria y sus dictámenes no revisten carácter vinculante para el órgano competente. En consecuencia, su no intervención no configura un vicio invalidante del procedimiento, máxime cuando, como en el caso, el Directorio adoptó medias suficientes para asegurar un adecuado control de legalidad y de imparcialidad, encomendando la instrucción del sumario a un organismo externo como lo fue la ONSC, habida cuenta de que, el sector jurídico de AFE se conformaba por tres profesionales y dos de ellos estaban siendo abarcados por el sumario. En segundo término, tampoco asiste razón a la actora en cuanto sostiene que la decisión habría sido adoptada sin el voto conforme de los tres miembros del Directorio. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 28 y 32 de la Ley No. 17.243, no se exige unanimidad para la adopción de este tipo de resoluciones, sino la conformación de la mayoría absoluta de sus integrantes. En efecto, el artículo 32 dispone: “En los casos que las disposiciones vigentes requieran mayorías esenciales por parte de los Directorios o Consejos Directivos de los organismos mencionados en los artículos 28 a 31 de la presente ley, se tendrán por cumplidas las mismas con el voto conforme de la mayoría absoluta del total de sus componentes”. A su vez, el lit. J del artículo 5 de la Carta Orgánica de AFE (Decreto- Ley No. 14.396) atribuye expresamente al Directorio la potestad disciplinaria, incluyendo la de disponer la destitución, por lo que el voto conforme de dos de sus miembros resulta jurídicamente suficiente para la validez del acto impugnado. Por último, carece igualmente de fundamento el agravio relativo a la supuesta falta de competencia de la ONSC para instruir el sumario. Tal como surge de las actuaciones, la intervención de la ONSC fue expresamente dispuesta por el directorio con el objetivo de dotar el procedimiento de mayores garantías de objetividad e imparcialidad, atendiendo a la particular circunstancia de que la funcionaria sumariada trabaja en la Asesoría Letrada del organismo. Dicha instrucción externa no implicó un desplazamiento de la competencia decisoria, que permaneció en cabeza del Directorio de AFE, limitándose la ONSC a cumplir funciones de instrucción. Por su parte, la Dra. Rosina Rossi, entiende que el agravio esgrimido respecto al incumplimiento del art. 14 de la Carta Orgánica de AFE, es de recibo. Entiende que asiste razón a la actora al señalar que de acuerdo a lo dispuesto en los arts. 14 de la Carta Orgánica de AFE y arts. 59 y 23 inc. 4 del Reglamento de Procedimiento Disciplinario de AFE, debió haber existido la intervención e informe de la Comisión Asesora en forma previa a resolver sobre su destitución. En efecto, el art. 14 de la Carta Orgánica de AFE dispone que: “El personal podrá ser destituido por ineptitud, omisión, delito o por la comisión de actos que afecten el buen nombre de la Institución, previo sumario administrativo, con derecho a descargo e intervención de la Comisión Asesora. Para las destituciones se requerirá el voto conforme de los tres miembros del Directorio.” En este caso, AFE no convocó a la Comisión Asesora y si bien de acuerdo a lo previsto en el art. 32 de la Ley No. 17.243, en los casos que las disposiciones vigentes requieran mayorías especiales por parte de los Directorios o Consejos Directivos de los organismos mencionados en los artículos 28 a 31 de la ley (entre los cuales se encuentra AFE), se tendrán por cumplidas las mismas con el voto conforme de la mayoría absoluta del total de sus componentes, el requisito referente a la Comisión Asesora no ha sido derogado. El hecho de que la Comisión Nacional de Servicio Civil deba expedirse en forma previa a la destitución, no implica que la intervención de la Comisión Asesora a la que refiere el art. 14 de la Carta Orgánica de AFE haya sido derogada. IX) Sobre el agravio de falta de vista previa o aviso del informe realizado por la JUTEP, así como el relativo a la violación a la reserva de la investigación administrativa y del sumario, no resultan de recibo. Sobre la falta de vista previa o aviso del informe de JUTEP, no es de recibo en mérito a que le procedimiento en el cual fue emitido el informe, no constituye un procedimiento sancionatorio que requiera se confiera vista previa al mismo, sino que se trató de una actuación a instancia de la denuncia de un tercero (Sr. BB), habiendo la JUTEP informado al mismo y al Directorio de AFE. Respecto a la vulneración del principio de reserva, se combate con la Administración demandada que la accionante no expuso con claridad que acto concreto habría vulnerado eventualmente el secreto del sumario. X) En definitiva, en virtud de las consideraciones efectuadas, corresponde hacer lugar a la demanda de nulidad interpuesta, y en su mérito, anular el acto procesado. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada Nro. 34/2023: art. 371 de la Ley Nro. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dr. Reyes, Dr. Ettlin, Dra. Besio. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).