Sentencia Definitiva N° 498/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de agosto de 2026 No. 498 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad ” (Ficha No. 875/2024). RESULTANDO : I) La parte actora compareció y dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 529512, del 22 de mayo de 2024, dictada por la Gerencia de Fiscalización de la Asesoría Tributaria y Recaudación (ATyR) del Banco de Previsión Social, en ejercicio de atribuciones delegadas, mediante la cual se le determina adeudos tributarios de seguridad social por aporte patronal mínimo, multa por el artículo 87 de la Ley No. 16.713 y multa por el artículo 10 de la Ley No. 16.244, por un importe total de $U 187.993 (fs. 245 A.A.). En su demanda, la accionante cuestionó la legitimidad de la determinación practicada, alegando en su batería de agravios que no se le confirió vista previa respecto del acto objeto de estas actuaciones. Sostuvo que luego de sucesivas actuaciones administrativas y modificaciones de la determinación practicada y las sanciones aplicadas, la Administración realizó una nueva estimación de adeudos, sustituyendo el parámetro anteriormente utilizado (laudo de la construcción) por el salario mínimo nacional, arribando a un nuevo monto, sin que se le hubiera otorgado posibilidad de conocer, y controlar la nueva determinación. Alegó que la omisión de otorgarle vista previa configuró una vulneración de las garantías del debido proceso y el derecho de defensa, no siendo suficiente para subsanar el vicio la circunstancia de que la nueva determinación hubiera arrojado una suma infer ior a la anteriormente establecida. De forma adicional , alegó la prescripción de las infracciones administrativas previstas en el artículo 10 de la Ley No. 16.244 y el artículo 87 de la Ley No. 16.713, indicando que transcurrieron más de siete años entre su comisión y la imposición de la sanción. Asimismo, se agravió por la inclusión de la liquidación del paratributo correspondiente a la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios (CJPPU), alegando que el Banco de Previsión Social no reviste la calidad de sujeto activo de dicha obligación y, por ende, carece de competencia para determinar su existencia y cuantía. En definitiva, solicita la nulidad del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado de la demanda promovida en obrados, compareció el Banco de Previsión Social oponiéndose al accionamiento, defendiendo la regularidad de las actuaciones administrativas cumplidas, y sosteniendo que durante la tramit ación se respetaron las garantías del debido proceso, habiendo contado la actora con numerosas oportunidades para formular observaciones, presentar descargos y ejercer su derecho de defensa. En cuanto a la prescripción invocada, sostuvo que las multas de naturaleza laboral se encuentran sometidas al régimen previsto por el artículo 10 de la Ley No. 16.244, que establece un plazo decenal y que respecto de las restantes obligaciones resultan aplicables las disposiciones del Código Tributario, arribándose a igual término de prescripción (10 años). En consecuencia, entendió que ninguna de las obligaciones se encontraba prescripta. Asimismo, defendió la legitimidad de las multas impuestas, afirmando que fueron aplicadas dentro de los márgenes establecidos por el ordenamiento jurídico y en ejercicio de las potestades conferidas a la Administración. En suma, abogó por el rechazo de la demanda. III) Por Decreto No. 3174/2025 (fs. 44) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 48 infolios y por Decreto No. 3649/2025 se dispuso el plazo común para que aleguen las partes, habiéndose presentado el alegato de bien probado por la parte demandada (fs. 50 – 53 vto.). IV) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunció mediante Dictamen No. 708/2025 y sugirió hacer lugar a la demanda interpuesta y anular el acto administrativo impugnado (fs. 56 a 58). V) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 60). CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). La Resolución No. 529512 se emitió el 22 de mayo de 2024, por Gerencia de Fiscalización de la Asesoría Tributaria y Recaudación (ATyR ) del Banco de Previsión Social, en ejercicio de atribuciones delegadas, y se notificó a la actora el 6 de setiembre de 2024 (fs. 242 vto. A.A.). El 12 de setiembre de 2024 , se interpusieron en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico (fs. 246 A.A.). La demanda se interpuso en forma prematura el 10 de diciembre de 2024, por lo que conforme a lo dispuesto en el artículo 9 in fine de la Ley No. 15.869, los procedimientos se suspendieron hasta que se acreditara el agotamiento de la vía administrativa (fs. 16), lo que fue acreditado con fecha 25 de marzo de 2025 (fs. 23). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada, corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. Las actuaciones tuvieron origen en la denuncia de trabajadores que manifestaron haber desempeñado tareas en una obra no denunciada ante el BPS. La inspección posterior permitió individualizar a AA como empresa actuante y dio lugar a una estimación técnica de 173 jornales de medio oficial. A partir de dicha actuación se sucedieron diversas determinaciones administrativas. La Resolución No. 431260 (fs. 48 vto. A .A.) determinó inicialmente el aporte unificado de la construcción. Recurrida aquella decisión, la Resolución No. 606/2021 (fs. 165 vto. A.A.) la revocó y dispuso recomponer las actuaciones, manteniendo el informe técnico, pero efectuando una nueva determinación, que ascendió a $U 481.975. Posteriormente, y como consecuencia de nuevas impugnaciones, la Administración volvió a modificar la determinación, sustituyendo el parámetro anteriormente utilizado por el salario mínimo nacional, arribándose a una liquidación sensiblemente inferior, del orden de $U 187.993. Fue entonces cuando se dispuso a conferir vista a la interesada de la nueva determinación (fs. 237 A.A.). No obstante, la vista fue omitida procediéndose al dictado de la Resolución No. 529512. III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir la solución aconsejada en el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 56 a 58) y declarará la nulidad del acto, por las razones ajenas al mérito que se habrán de explicar. La parte actora afirmó en su demanda que “del último avalúo realizado (folios 467/469 del expediente administrativo), que es el que considera el acto de determinación encausado en este proceso, no se nos dio vista. Por ende, no pudimos controlar ni defendernos de ese acto crucial del procedimiento administrativo tributario. tampoco se nos dio vista de la última liquidación de las sanciones administrativas y tributarias que se imponen conjuntamente con el acto de determinación impugnado”. Agrega que, “la vista previa a la cuantificación de las obligaciones tributarias es preceptiva, aun cuando esta arroje un adeudo inferior a un avalúo anterior. y ello porque el contralor de la operación de cuantificación (el cálculo o avalúo) es una garantía insoslayable”. La Administración contestó que corresponde remitirse a las “innumerables oportunidades en que el contribuyente compareció en la vía administrativa, evacuando las vistas conferidas en todas las oportunidades, así como interponiendo los recursos de estilo”; y agrega que “el presente caso se trata de una recomposición de las actuaciones, donde mi mandante revocó la Resolución dictada previamente, dictando la de objeto de esta acción. en el proceso de recomposición, que va de fs. 173 al final, la empresa SIEMPRE ESTUVO EN CONTACTO CON LAS ACTUACIONES. Es así que varias veces compareció evacuando las vistas conferidas, incluso solicitando extensión del plazo para la presentación de las mismas” (fs. 33 infolios). El Tribunal no comparte el temperamento sustentado por BPS, que pretende reducir la cuestión a la falta de vista previa al contacto que tuvo la empresa con las actuaciones y las oportunidades en que compareció la parte actora en el expediente administrativ o; sin embargo, surge a fs. 237 de los A.A. que se indicó que debía pasar a dar vista de la actuación donde se realizó el cálculo y sin embargo se homologa la determinación tributaria sin que se haya dado noticia previa al dictado de la Resolución a la actora. Cabe replicar aquí, lo expresado por el Tribunal en Sentencia No. 334/2019, en cuanto recuerda que: “(…) la oportunidad de ser oído y de efectuar descargos completos en forma previa al dictado de un acto que pudiere irrogar un perjuicio a los administrados, es la materialización del principio de rango constitucional de derecho de defensa, tal como lo establece la más prestigiosa doctrina y la jurisprudencia constante de este Tribunal (sentencias No. 188/2010, 544/2010, 341/2012, 416/2014, 446/2014, entre muchas otras). Como señala CAJARVILLE: “El mismo derecho y con el mismo alcance debe entenderse consagrado por el art 72 de la Carta a favor de todo habitante y de todo funcionario que pueda ser lesionada por la resolución a dictarse en un procedimiento administrativo, constituya o no una sanción, porque el derecho a defenderse es inherente a la personalidad humana y deriva de la forma republicana de gobierno. El derecho a defenderse no se limita a la posibilidad de ser oído antes de dictarse resolución; comprende también la necesidad de que los interesados sean notificados de la existencia del procedimiento desde que estén identificados, se les permita conocer el contenido de las actuaciones, se les admita su comparecencia reclamando lo que entienda le corresponde con el patrocinio letrado que se juzgue conveniente, se diligencie la prueba admisible, pertinente y conducente que ofrecieran, se resuelvan sus pretensiones en un procedimiento de duración razonable y se les dé conocimiento de los motivos de la decisión de la Administración (…). Si el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, con motivo de la aplicación de sanciones o de la imposición de cualquier perjuicio a un administrado, deberá darse vista al interesado por el término de diez días antes de dictarse resolución, para que pue da presentar sus descargos y las correspondientes probanzas y articular sus defensas” (Cf. CAJARVILLE, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Ed. IDEA, Montevideo, 1992, págs. 108-109)”. Asimismo, y en un caso similar al de autos , el Tribunal entendió que “Aun siendo la nueva determinación de tributos cuantitativamente menor, correspondía la debida oportunidad de defensa a efectos de controlar no sólo la nueva liquidación, sino también las bases sobre las cuales las inspectoras asentaron las modificaciones propuestas; entre otras, gravar la sub-declaración de salarios de BB por el lapso de setiembre de 2013 a junio de 2014, así como los montos sugeridos (véase fs. 160 vto., A.A.). Al respecto, se coincide con el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, en cuanto destaca: “(…) Del informe de la Oficina de Grandes Contribuyentes de 25/XI/16 a fs. 160 vta., surge que se realizó posteriormente a la Resolución No. 255/2016 un nuevo cálculo de obligaciones donde se dio de baja todas las líneas correspondientes a los documentos XXXXX (BB) y XXXXX(1) (CC) y se gravó la subdeclaración de salarios de BB con los montos detallados en dicho informe. En la medida que estos nuevos cálculos modificaron las actuaciones cumplidas anteriormente y a los efectos de su debido control por el contribuyente, se debió dar vista al mismo en forma previa a dictar la Resolución impugnada. El art. 69 del Reglamento de Procedimiento Administrativo del BPS establece que cuando se apliquen sanciones o un perjuicio a un administrado, debe darse vista previa por el término de diez días para que formule sus descargos. Dado que en el presente caso no se dio cumplimiento a esta norma (ni tampoco con lo dispuesto sobre dar vista en la Resolución 255/2016), se vieron afectadas las debidas garantías del administrado, lo que implica que corresponde anular la Resolución impugnada. No resulta de recibo lo alegado por la demandada a fs. 33 vta. del exp. ppal. respecto a que la nueva determinación es más beneficiosa ya que la determinación anterior fue revocada en su totalidad, por lo que la Resolución impugnada supone claramente un pe rjuicio (adicionalmente se realizaron nuevos cálculos que ameritan también una nueva vista).” (fs. 66 a 67, infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Ha manifestado el Tribunal en pronunciamiento que viene al caso, que “Siendo así, la omisión anotada resulta relevante en cuanto implica situar al interesado en estado de indefensión o, por lo menos, disminuir sus posibilidades de defensa frente a la Admin istración, lo que implica la violación de la “regla de derecho” (art. 309 de la Carta), toda vez que aquella garantía está consagrada por normas de superior rango y aún por específicas normas reglamentarias (arts. 12, 66 y 72 de la Constitución y arts. 71, 75 y 76 del Decreto 500/91, incorporado por el Directorio del BPS en virtud de la RD 38-54/91).- En consecuencia, verificada la existencia de dicho vicio, debe declararse la nulidad de las resoluciones impugnadas, máxime cuando, como en este caso, la accionante lo invocó también al recurrir en la vía administrativa los actos en cuestión (A.A., fs. 131/136). Todo ello sin perjuicio de la razón o sinrazón de la Administración en las conclusiones a que arriba sobre la cuestión de fondo, ya que ello será eventualmente objeto de un futuro proceso de impugnación” (Sentencia No. 708/2020). La falta de vista previa al dictado del acto encausado lo inficiona irremediablemente de nulidad al haber provocado a la actora una severa afectación a su derecho de defensa desde que con dicha omisión se le impidió ejercer un contradictorio respecto de la s bases y los cálculos que dieron sustento a la nueva determinación tributaria. IV) La misma conclusión corresponde respecto de las sanciones impuestas, en tanto tampoco respecto de ellas se otorgó a la interesada una oportunidad adecuada de defensa con carácter previo a su imposición. En particular, en relación con la sanción aplicada al amparo del artículo 87 de la Ley No. 16.713, se advierte además la falta de motivación, dado que el acto no explicita suficientemente los criterios considerados para determinar la cuantía de la multa ni las razones concretas que justificaron su graduación. V) Corresponde considerar, asimismo, y por mayoría , el agravio relativo a la inclusión en la liquidación del paratributo correspondiente a la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios. Conforme a dicha posición, el sujeto activo de la obligación es la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios, mientras que el Banco de Previsión Social interviene como organismo meramente recaudador, y ello no le otorga competencia p ara declarar la existencia y cuantía de una obligación cuyo sujeto activo es otro ente. En consecuencia, para la mayoría, también este agravio resulta de recibo. La Dra. Rosina Rossi discrepa respecto del extremo precedentemente analizado, a su juicio, el artículo 71 de la Ley No. 17.738 debe interpretarse conjuntamente con el régimen establecido por el Decreto -Ley No. 14.411 relativo al aporte unificado de la construcción. Desde esa perspectiva, entiende que el Banco de Previsión Social posee potestades de gestión, determinación, recaudación y cobro respecto de la prestación, aun cuando su acreedor final sea la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Profesionales Universitarios. Por lo que, desestima este agravio. VI) Por unanimidad , el Tribunal no considera de recibo el agravio relativo a la prescripción. Las actuaciones tuvieron origen en una obra que no había sido oportunamente denunciada ante el Banco de Previsión Social. En tales condiciones, no resulta aplicable el plazo ordinario en los términos pretendidos por la accionante. Conforme al criterio sostenido por este Tribunal, tratándose de una relación o actividad no registrada y no habiéndose denunciado oportunamente el hecho generador, resulta aplicable la extensión del plazo de prescripción prevista por el Código Tributario, esto es de 10 años. En consecuencia, corresponde concluir que las obligaciones no se encontraban extinguidas por prescripción al momento de la actuación administrativa. VII) La ausencia de vista previa determina entonces que deba anularse el acto impugnado por estrictas razones formales o adjetivas. Ello, naturalmente, sin perjuicio del poder-deber de la Administración de recomposición de las actuaciones, asegurando las garantías del debido procedimiento, confiriéndole la vista previa de precepto, y continuando luego con el desarrollo del procedimient o conforme a Derecho hasta el dictado del acto que estime pertinente. Por lo expuesto, corresponde declarar la nulidad del acto procesado por estrictas razones formales o adjetivas. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito , declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dra. Rossi, Dr. Corujo (r.), Dr. Reyes, Dr. Ettlin, Dra. Sapelli. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).