Sentencia Definitiva N° 489/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 13 de agosto de 2026 No. 489 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para resolución, la cuestión formal planteada por la parte demandada y el tercerista en estos autos: “ AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE FLORIDA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 814/2024). RESULTANDO : I) Surge a fs. 4 y siguientes, que el 25/11/2024, compareció AA a deducir acción de nulidad contra el acto administrativo de fecha 06/02/2024, dictado por la Dirección de Arquitectura de la Intendencia Departamental de Florida, por el que se dispone “Prosiga como se indica” (fs. 40 vto. A.A), en el marco de un trámite promovido por BB de habilitación comercial de la Sala Velatoria, en el inmueble sito en la calle Baltasar Brum N°XXX de Florida. Sostiene que la prosecución del trámite indica que la Administración admitió la posibilidad de habilitar la sala velatoria en un inmueble que contraviene la prohibición del art. 69 de la Ordenanza de Cementerios, por encontrarse a menos de 100 metros de un centro educativo, por lo que solicita se anule el acto enjuiciado y se dé noticia del pleito al tercero interesado BB. II) Corrido el traslado de precepto y emplazada en forma, a fs. 20 y ss. compareció la Intendencia de Florida, a contestar la demanda en términos contradictorios y a oponer como cuestión previa la no procesabilidad del acto encausado, manifestando, en síntesis: El acto enjuiciado es de mero trámite, no tiene contenido decisorio alguno ni tampoco es lesivo de los derechos del accionante. El acto objeto de anulación, no resuelve, sino que tan solo permite la prosecución del trámite. La localización del inmueble es tan solo uno de los requerimientos para la habilitación solicitada. La habilitación de la sala velatoria por parte de BB, que actualmente se cuestiona, es totalmente eventual, incluso a la fecha aún no existe resolución favorable al respecto. Como corolario, el acto objeto de la acción, no es procesable ante esta jurisdicción dado que no produjo efectos jurídicos, no creó una situación jurídica lesiva que habilite la presente. En definitiva, solicita se rechace la demanda en todos sus términos. III) A fs. 61 y ss. compareció el tercero citado BB, a oponer excepciones y contestar la demanda en términos contradictorios, manifestando lo siguiente: Plantea excepción de falta de jurisdicción- acto no procesable, el acto objeto de la presente acción es un acto de mero trámite, no tiene contenido decisorio sustancial, sino que tiene como principal objetivo el impulso de la tramitación del procedimiento. La última voluntad de la Administración será la que acoja o rechace la solicitud realizada ante la Intendencia tendiente a la renovación de la habilitación comercial peticionada. El “pase” que se impugna no es creador de la situación jurídica supuestamente lesiva. El acto encausado, no imposibilita ni suspende la tramitación, ni decide sobre el fondo del asunto, por lo cual no es procesable ante esta jurisdicción. Opone la excepción de falta de legitimación activa, atento a que la parte actora no es titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo. En definitiva, solicita se acojan las excepciones y/o se rechace la demanda incoada. IV) Por auto N°3440/2025 del 22/07/2025, se confirió traslado a la parte actora de las excepciones opuestas, la que compareció a evacuarlo a fs. 83 y siguientes, expresando: Respecto de la excepción de falta de jurisdicción- acto no procesable, manifestó que el acto encausado tiene un claro carácter decisorio, en tanto resuelve positivamente sobre la pertinencia de la localización de la sala velatoria en el inmueble referido, es decir, se admite la localización de la sala, autorizándose la prosecución del trámite. Una vez dispuesto el acto encausado, la localización urbanística de la sala no es ya objeto de análisis, cuestionamiento ni debate en el expediente. Al proseguirse el trámite, se admite que las reformas a realizar sean aquellas relativas a sala velatoria, si se hubiese entendido como correspondía a derecho que el inmueble no podía ser destinado a sala velatoria, no debía continuarse el trámite. El contenido decisorio del acto es tal que llevó al convencimiento de BB de que estaba en condiciones de instalar allí una sala velatoria, al punto de reformar el inmueble acondicionándolo a dichos efectos. En atención a la teoría de los actos propios que impide hacer valer un derecho en contradicción a una conducta anterior, la excepción de falta de jurisdicción no debe ampararse. Sostener que la admisibilidad de la locación recién se dirimirá cuando la Administración se pronuncie respecto de la habilitación se da de bruces con los principios de celeridad y eficiencia que deben regir el procedimiento administrativo. En conclusión, el acto encausado constituye una expresión de voluntad que puede encuadrarse en lo previsto por el art. 309 de la Constitución, en tanto, crea modifica o extingue situaciones jurídicas; el acto es una clara manifestación de voluntad de la Ad ministración y tiene por efecto jurídico la admisión de la reforma del inmueble en carácter de sala velatoria. Respecto de la falta de legitimación activa, se opone a la misma, en tanto el actor es una sociedad comercial que presta servicios fúnebres en Florida, contando con diversas salas que cumplen con la Ordenanza y se encuentran habilitadas. La admisión de la localización de una sala de BB en un inmueble que no cumple con la Ordenanza de Cementerios, vulnera su interés directo, personal y legítimo. La sala velatoria cuya habilitación se solicita va en contra de la prohibición de instalación de este tipo de comercios a una distancia menor de 100 metros de Centros de Enseñanza Públicos o Privados (art. 69). La admisión de la instalación de la sala en el inmueble de referencia distorsiona la justa y leal competencia entre las empresas del mismo ramo, en beneficio indebido de la empresa BB. Al admitirse la habilitación de una sala en incumplimiento de la Ordenanza, cuando previamente se ha negado tal autorización al compareciente se vulneran las disposiciones de la Ley N°18.159 (Defensa de la Libre Competencia). La Intendencia históricamente ha rechazado localizaciones urbanísticas de salas velatorias, incluso al compareciente en tres oportunidades, no haciendo lugar a la continuidad del trámite de habilitación comercial, cuando el lugar donde se propone incumple la Ordenanza. El inmueble referido, fue ofrecido para su compra a esta parte y fue rechazado a sabiendas de que no podía ser habilitado. El público al que va dirigido el uso de la sala objeto de esta acción compite de manera desleal con el público al que dirigen sus servicios las salas del accionante, lo que ha derivado en diversas solicitudes de desafiliación para afiliarse a los servicio s de BB, a los efectos de acreditar dicho extremo solicita el diligenciamiento de prueba. V) Por Decreto N°4174/2025 del 04/09/2025, se tuvo por ofrecida la prueba en las excepciones de la parte actora (fs. 99) la que se produjo a fs. 134 y 135 infolios. VI) Las partes alegaron en el plazo común de 15 días, de fs. 142 a 151 la parte actora, de fs. 153 a 155 vto. la parte demandada y de fs. 157 a 160 vto. el tercerista. VII) Por Decreto N°877/2026 del 15/05/2026, se pasaron los autos a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen N°175/2026 del 16/06/2026, aconsejó hacer lugar a la excepción de no procesabilidad del acto impugnado. (fs. 166 a 168). VIII) Por auto N°1157/2026 del 23/06/2026, se pusieron los autos para resolución, la cual se acordó en legal y oportuna forma (fs. 170). CONSIDERANDO : I) El Tribunal, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la excepción previa de falta de legitimación activa y declarará la no procesabilidad ante esta jurisdicción del acto impugnado en su totalidad, en tanto no reúne las características reclamadas por los artículos 309 de la Constitución de la República y 24 inciso 2º del Decreto Ley No. 15.524. II) En la especie, el acto impugnado es la Actuación N°46 de la Dirección de Arquitectura de la Intendencia Departamental de Florida, de fecha 06/02/2024, que dispone “Prosiga como se indica”, dictado en el marco de una solicitud realizada por BB de habilitación comercial de la sala velatoria, ubicada en el inmueble sito en la calle Baltasar Brum N° XXX de Florida. (fs. 40 vto. A.A) III) En primer término, corresponde ingresar en el análisis de la excepción falta de legitimación activa opuesta por el tercerista, la que será rechazada, conforme se dirá. Compartiendo lo expresado por la Sra. Procuradora del Estado, la actora posee legitimación activa en tanto ha acreditado ser un competidor comercial de la empresa BB, girando en el mismo rubro y en la misma localidad. La habilitación de la sala velatoria a BB, en caso de concederse en contravención a la normativa aplicable, podría resultar lesiva para el accionante, como competidor directo de ésta. En su contestación de excepciones, la actora expresó que no se opone a que BB se instale en la ciudad de Florida cumpliendo con la normativa aplicable, sino que se opone a que se le autorice la localización urbanística en un inmueble en incumplimiento de la normativa aplicable. Para la Sala, el planteo que formula la accionante resulta justificativo de una situación jurídica subjetiva que la habilita a demandar la nulidad. En términos que resultan trasladables a la especie, el Tribunal ha dicho: “En el caso, la legitimación activa de las accionantes se desprende del interés que estas tienen que sus competidores se ajusten a la normativa que regula el mercado de televisión para abonados y que la Administración adopte las medidas pertinentes cuando e stos compiten en condiciones de ilegitimidad. De ahí que el Tribunal entienda que se encuentran dentro de una situación jurídica particular respecto de los actos cuya nulidad demandan. Como lo señalara la Corporación ante un caso análogo: “Es clara la legitimación de CONSORCIO en tanto tiene un interés legítimo en que todos sus competidores se ajusten a la misma normativa que regula ese mercado y exigir un comportamiento debido en tal sentido de la autoridad supervisora bancocentralista. (…) El interés legí timo de CC nace de su derecho a que sus competidores se ajusten a la normativa que regula el mercado de valores supervisado y regulado por el BCU (…)” (Sentencia N°656/2019 del 17/10/2019). Por lo expuesto, se habrá de desechar la defensa de falta de legitimación activa de la parte actora. IV) Ahora bien, corresponde abordar la excepción de falta de jurisdicción por acto no procesable, opuestas tanto por la demandada como por el tercerista. A juicio del Tribunal, del análisis de las presentes actuaciones surge que el acto impugnado no representa la voluntad definitiva y final de la Administración demandada en torno a la cuestión de fondo debatida, por el contrario, se trata de un acto preparatorio o instrumental. En tal sentido, conforme lo dispuesto por el art. 24 inc. 2º del Decreto Ley N°15.524, los actos administrativos pasibles de impugnación ante el Tribunal son aquellos que “constituyen la última expresión de voluntad del órgano del Estado”. Mientras tanto, el inciso 3º señala que “ se consideran comprendidos entre los actos administrativos definitivos procesables, aquellos que hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así, directa o indirectamente, el fondo del asunto”. El acto administrativo enjuiciado no es un acto volitivo definitivo, la referida actuación constituye una actividad preparatoria, que no expresa la voluntad final de la Administración. La enjuiciada solamente indica que se prosiga el trámite iniciado por BB, no resuelve conceder o no la habilitación solicitada, por tanto, es un acto meramente instrumental, y sus efectos se ven limitados al propio procedimiento administrativo por lo que solo puede lesionar los derechos o intereses de la actora a través del acto final a dictarse. El inciso final del art. 24 del Decreto Ley N°15.524 debe leerse en consonancia con el art. 309 de la Carta, pues los actos que carecen de aptitud para crear, modificar o extinguir una determinada situación jurídica subjetiva están excluidos de la jurisdic ción del Cuerpo por la disposición constitucional; por carecer, al fin y al cabo, de potencialidad lesiva. De modo que la disposición legal no hace más que reproducir o ejemplificar lo consagrado por el Constituyente: el acto no es procesable ante la jurisdicción del Tribunal por carecer de esa virtualidad, por ser un acto instrumental de otro que, en el tracto del procedimiento, definitivamente la tiene. Conforme se ha señalado anteriormente por este Cuerpo: “Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden; en tanto, el acto final o principal es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Desde luego, como reconoce el autor, los actos de procedimiento son independientes del acto final y tienen su propia individualidad. En la tesis de CAJARVILLE, a la que se ha afiliado reiteradamente la Corporación, los actos de procedimiento son siempre impugnables mediante los recursos administrativos (por que el art. 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, lo son). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional, la situación es bien distinta: los actos de procedimiento -también llamados de mero trámite- sólo son impugnables jurisdiccionalmente “si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto” (art. 24 inc. 3o in fine del Decreto Ley No. 15.524) (Cfme CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, págs. 55 a 61; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Rec ursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2009, págs. 151 a 155), (Cfm. Sentencias 95/2010, 445/2010, 273/2011, 44/2015, 234/2017, 613/2019, entre otras)” (Sentencia N°415/2025 del 19/08/2025). En el caso, conforme la normativa aplicable, se contiende contra un acto preparatorio que, además de carecer por dicha razón de aptitud lesiva, no imposibilita ni suspende la continuación del trámite. Como ha sostenido el Tribunal, recordando las palabras del Profesor GIORGI: "Para ser impugnables en la jurisdicción anulatoria, los actos administrativos deben ser susceptibles además de causar agravio o perjuicio, de "faire grief". Es decir, deben comportar una decisión o manifestación de voluntad dirigida a producir efectos jur ídicos. El agravio o daño debe entenderse en un sentido puramente jurídico, no en un sentido material (…)” (Sentencia 368/2024 del 13/08/2024). En virtud de lo que viene de decirse, entiende la Corporación que el acto enjuiciado no tiene la potencialidad de producir una lesión en el derecho o interés directo, personal y legítimo de la parte actora, lo que implica que no pueda ser procesable ante la jurisdicción contencioso anulatoria. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE : Desestímase la excepción de falta de legitimación activa. Declárase que el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción contencioso anulatoria; sin especial condena en costas ni costos. Intímase a la parte actora y tercerista a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retiren la documentación por ellas agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 y su modificativa No. 14/2024; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y tercerista en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos) a cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Corujo, Dr. Reyes (r.), Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).