Sentencia Interlocutoria N° 291/2026

Montevideo, 19 de agosto de 2026 SENTENCIA Nº291/2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para sentencia interlocutoria, estos autos caratulados AA CONTRA MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA . ACCIÓN DE NULIDAD . INSTANCIA ÚNICA ” - Ficha: 826/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 2º Turno, actuando con Juez Subrogante, la Dra. Lucía Techera Tealdi. RESULTANDO: 1) Con fecha 2 de noviembre de 2025, compareció la Sra. AA impetrando acción de nulidad contra el Estado – Ministerio de Salud Pública en virtud de la Ordenanza Ministerial N°407/2025 dictada con fecha 23 de abril de 2025 por el Ministerio de Salud Pública mediante la cual se denegó su petición para que se le otorgase certif icación de aptitud médico -deportiva sin exigírsele el Certificado Esquema de Vacunación y contra la Orden Ministerial N°1099/2025 por la cual se desestimó el recurso de revocación interpuesto (fs. 83 y ss.) 2) Realizado el control de rigor por parte de la Sede, se confirió, por Decretos N°2362/2025 y 2522/2025 plazos para cumplir con el art. 21 y 151 del CCA, presentándose la accionante a fs. 94 y 98 a explicar el detalle del agotamiento de la vía administrativa y estimando el monto del asunto en 60 U.R. Por Sentencia Interlocutoria N°362/2025, la magistrada titular de esta Sede, declaró la inadmisibilidad de la demanda incoada por no haberse agotado correctamente la vía administrativa. 3) Con fecha 3 de febrero de 2026, la parte actora interpuso recursos de reposición y apelación en subsidio contra la referida providencia, indicando, en lo medular, que no se consideró por parte de la Sede, la irregular notificación realizada por la Administración, sin dar cumplim iento al art. 44 del CCA. Ante ello, por Decreto N°61/2026 se declaró inadmisible el recurso de apelación por tratarse de un supuesto de instancia única y se confirió traslado de la reposición planteada, el que fue evacuado a fs. 115 y ss., por la demandada, bregando por el mantenimiento de la Sentencia Interlocutoria N°362/2025. 4) Si bien por Decreto N°205/2026 se dispuso el pase de los autos para resolución de la reposición interpuesta, por Sentencia Interlocutoria N°136/2026, el magistrado subrogante actuante, dispuso su revocación por no haberse remitido, previamente, los autos al P.E.C.A. Realizada tal remisión, por Dictamen N°173/2026 aconsejó declarar mal agotada la vía administrativa. 5) Por Decreto N° 1112/2026, la magistrada subrogante actuante en dicha oportunidad, dispuso el pase de los autos para resolución, los que fueron puestos a despacho con fecha 21 de julio de 2026. En tal sentido, corresponde dejar constancia de que, en virtud de la licencia otorgada a la titular de la Sede, Dra. María Victoria Suárez Cal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo dispuso por Acta Nº43/2026 de fecha 3 de junio , que la suscrita actuara como subrogante de la presente Sede a partir del 16 de julio del 2026; en virtud de ello, y en ejercicio de las facultades previstas en la Ley N° 15.750, el art. 209 del CGP y el art. 183 del CCA, se dicta la presente providencia en tiempo y forma. CONSIDERANDO: 1) La Sede, compartiendo los argumentos del P.E.C.A, declarará mal agotada la vía administrativa y, en consecuencia, la inadmisibilidad de la demanda de nulidad presentada , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) La Sede debe controlar , entre otros extremos, que el acto administrativo contra el cual se acciona haya adquirido la nota de definitivo; se trata, pues, de un requisito de procesabilidad o admisibilidad del accionamiento. Tal control puede ser realizado al momento de presentar la demanda si se trata de un aspecto que surja de forma liminar y fehaciente del propio libelo inicial (art. 155 y 156 del CCA), en la oportunidad que prevé el inciso final del art. 163 del CCA, para lo cual, tal óbice debe ser claramente apreciable (no ya de la demanda sino de ésta y de su contestación) y, para el caso en que ello no surja de forma clara en las oportunidades que vienen de reseñarse, siempre podrá el magistrado, valorarlo y relevarlo al momento de dictar sentencia. 3) El requisito de la definitividad del acto, por su parte, surge de la sinergia existente entre los arts. 309 y 317 de la Constitución, en tanto el primero reza: “El Tribunal de lo Contencioso -Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos, cumplidos por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, contrarios a una regla de derecho o con desviación de poder…” y el segundo refiere a las formas y plazo en los que han de interponerse los recursos administrativos. En igual sentido, los arts. 18, 20, 21 y 39 del CCA refieren a que son objeto de acción de nulidad, los actos administrativos definitivos y el art. 40 refiere a la forma en que ha de agotarse la vía administrativa. Este régimen es conteste en su mayoría (salvo por el urgimiento y forma de computar los plazos) con el contenido en la Ley Nº15.524 y concordantes. 4) La doctrina , refiriendo a las disposiciones constitucionales, ha explicado: “ De la lectura de los dos primeros incisos de este artículo 24 - coordinados con los arts. 309 y 319 de la Constit ución – surge inequívocamente que el agotamiento de la vía administrativa es un requisito de admisibilidad de la acción de nulidad y para que se produzca es preciso interponer en tiempo y forma los recursos administrativos que correspondan y esperar su res olución expresa o ficta… En los casos de agotamiento expreso de la vía administrativa, es decir cuando hay resolución sobre el último recurso interpuesto dentro de los plazos del artículo 5, siempre que dicha resolución sea notificada o publicada, el plazo es también 60 días, computados a partir del día siguiente al de la notificación personal o publicación según corresponda…” (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto. Contencioso Administrativo. FCU. Montevideo. 2023. P.p. 168 y ss.). 5) Adicionalmente, Sayagués Laso sostuvo que: “ De ahí surgen los requisitos o condiciones de admisibilidad, que son: la existencia de acto impugnable, el agotamiento de la vía administrativa, el accionamiento en plazo y la titularidad del derecho o interés lesionado” (SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. 9ª Edición. FCU. Montevideo. 2021. P .p. 578). En el mismo sentido, Cajarville Peluffo, sostuvo con meridiana claridad que: “ La acción de nulidad no es admisible si antes no se ha agotado la vía administrativa, mediant e la interposición por el lesionado de todos los recursos administrativos que correspondan. Y su resolución por los órganos administrativos competentes. Con ello, el acto administrativo adquiere el carácter de definitivo requerido por el arto 309 de la Car ta” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Breve presentación de la jurisdicción contencioso administrativa uruguaya. Revista de la Facultad de Derecho (23), Año 2014. P.p. 127). 6) Asimismo, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha sostenido: “En consecuencia, al no haber procedido el accionante a recurrir en tiempo y forma la decisión, se configuró, a su respecto, el incumplimiento de uno de los presupuestos de orden público que subordinan la validez del accionamiento anulatorio; el debido agotamiento d e la vía administrativa previa”, resolviendo: “Declarar que la pretensión anulatoria no pudo incoarse válidamente por haberse incumplido con el presupuesto previo del correcto agotamiento de la vía administrativa ” (Sentencia Nº215/2021. En el mismo sentido: Sentencia Nº231/2021, 382/2022, entre otras). 7) En la especie, surge de los dichos de la parte actora a fs. 98 que la Ordenanza N°407/2025 contra la cual acciona (en la medida en que no corresponde dirigir la demanda contra la Orden N°1099/2025 como lo hizo, por tratarse de la resolución desestimatoria de la revocación – art. 152 CCA) fue notificada con fecha 8 de mayo de 2025 , lo que se confirma a fs. 72 . Tratándose de un plazo de 10 días hábiles (art. 43 del CCA), éste hubiese comenzado a computarse el día hábil siguiente, esto es, el día 9 de mayo de 2025 (viernes) y venci do el 22 de mayo de 2025 , si la notifica ción hubiese sido regular . Tal como menciona la actora, el recurso de revocación fue interpuesto el día 21 de julio de 2025 y, en tal hipótesis, hubiese resultado extemporáneo. 8) Ahora bien, le asiste razón a la parte actora en cuanto a que la Administración omitió, al momento de notificarla a fs. 72, indicarle sobre la posibilidad de interponer recursos, su plazo, etc., disponiendo el art. 4 4 de forma clara, que la consecuencia de efectuar la notificación personal o la publicación en el Diario Oficial sin dicha formalidad, impacta sobre el inicio del cómputo para recurrir. Así, reza la norma: “(…) Si el acto administrativo no ha sido notificado personalmente ni publicado en el Diario Oficial con las formalidades señaladas, no le correrá al interesado el plazo para recurrir”. 9) Lo anterior hace que, como indica la actora, no se pueda fincar el mal agotamiento de la vía administrativa en el plazo de interposición de los recursos. Sin embargo, tal como fue explicado, el art. 43 es claro en cuanto a que: “los actos administrativos, expresos o tácitos, deberán ser impugnados con el recurso de revocación ante el mismo órgano que los haya dictado…Cuando el acto administrativo haya sido dictado por un órgano sometido a jerarquía deberá interponerse además, en for ma conjunta y subsidiaria, el recurso jerárquico para ante el jerarca máximo de dicho órgano”, hipótesis que ocurre en este caso y que impacta, también, sobre el incumplimiento de este requisito de procesabilidad/admisibilidad que es el debido agotamiento de la vía administrativa. 10) No es correcto, como afirmó la accionante a fs. 6 de su libelo recursivo, que no correspond a “interponer el Recurso Jerárquico en subsidio por provenir dicha Ordenanza del órgano máximo Ministra del Ministerio de Salud Pública”, ya que la Ministra no es un órgano, es un cargo, pero, además, porque el órgano Ministerio forma parte del sistema orgánico Poder Ejecutivo, cuyo jerarca máximo es, también, el Poder Ejecutivo . Al no haberse interpuesto todos los recursos que correspondían de forma conjunta y subsidiaria (fs. 6), no importa si existe pronunciamiento expreso o denegatoria ficta ya que, desde tal momento, se imposibilita el acceso a esta jurisdicción. 11) Este aspecto se encuentra reflejado en el texto de los arts. 151 y 153 del CCA (o en el régimen anterior, de forma similar, en los arts. 59 y 61 del Decreto Ley Nº15.524). Justamente por ello, dichas disposiciones exigen en su literal d y e) determinar con claridad al momento de presentación de la demanda, cuál es el acto que se acciona y cómo se agotó la vía administrativa a su respecto. En espejo a ello, el art. 153, literal c) exige agregar el acto administrativo o su notificación y en caso de no contar con ello, individualizar dónde se encuentra o las circunstancias en que se dictó. A su vez, corresponde la aplicación del art. 155 o 156 según se trate de caso s en los que corresponda o no, conferir plazo al respecto. 12) Atento a lo dispuesto en el art. 155 del CCA, se confirieron dos plazos a la accionante para acreditar el cumplimiento de los arts. 151 y 153. Si bien compareció a hacerlo, con ello tomó claridad el incorrecto agotamiento de la vía administrativa, correspondiendo declararlo, en aplicación, además, del principio de economía procesal (art. 207 del CCA y 9 del CGP); carece de sentido movilizar todo el sistema y aparato jurisdiccional y hacer a las partes invertir recursos materiales y temporales, cuando no existe posibilidad alguna de que la pretensión de fondo llegue a buen puerto, en tanto el i ncumplimiento del requisito selló, de forma insubsanable, la suerte del proceso. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Declárase mal agotada la vía administrativa e inadmisible la demanda de nulidad impetrada, sin sanción procesal específica. 2) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimie nto de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 3) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del servidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 4) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado Subrogante