Sentencia Interlocutoria N° 229/2026

Montevideo, 2 de setiembre de 2026 SENTENCIA Nº229/2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “AA CONTRA BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL . SUSPENSIÓN DE EJECUCIÓN ” – Ficha Nº902/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en virtud de la medida de suspensión de los efectos del acto presentada conjuntamente con la demanda anulatoria por la parte actora. RESULTANDO: 1) Con fecha 11 de diciembre de 2025, compareció en autos el Sr. AA, impetrando acción de nulidad contra la Resolución NºAP280/2023 dictada con fecha 14 de noviembre de 2023 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (BPS), mediante la cual se decide “ modificar de oficio el monto de la jubilación percibida por el dicente y disponer la retención de haberes por concepto de pago en demasía y cobro indebido, con motivo de un error cometido por la Administración en la Transformac ión del Subsidio Transitorio por Incapacidad Parcial en Jubilación definitiva, extremo que surge del “Detalle de Recibo” de dicha fecha…” (Ficha Nº863/2025) . Conjuntamente, solicitó la suspensión de los efectos del acto (fs. 20 y ss.). 2) Relató que fue beneficiario del subsidio transitorio por incapacidad parcial desde el 16 de enero de 2019 al 16 de marzo del mismo año y que, desde el 17 de marzo de 2019, al cumplir 60 años, comenzó a percibir la jubilación por incapacidad física absoluta al amparo del art. 24 de la Ley Nº16.703. Asimismo, indicó que, en base a la sugerencia de la propia Administración, optó por desafiliarse del régimen de jubilación por ahorro individual y renunció al régimen mixto, quedando incorporado al régimen de transición. 3) Sin embargo, expresa, con fecha 7 de junio de 2022, se le confirió vista de que la prestación no se habría servido ajustada a Derecho, correspondiendo “el ajuste de la asignación jubilatoria multiplicada por el coeficiente de ajuste 0,9, debiéndose proced er al recupero de lo anonado en demasía por ambas prestaciones en cuotas mensuales equivalentes al 10% de la prestación que generó el pago en demasía ” (fs. 21 vto.) y que, cuando se produjo la transformación de una prestación a otra, el valor nominal de la prestación “pasó al 100% de asignación inicial en régimen de transición, no aplicando el coeficiente de 0,9 previsto en el art. 16 de la Ley Nº19.590. 4) Agrega que, contrariamente a lo sostenido por la propia Administración, se ha llegado a retener de sus haberes no sólo un 10% sino, hasta el 30% y que, el presunto error material en el que se basó la demandada no fue tal, sino, un error de Derecho que refi ere a la forma del cálculo o liquidación del haber jubilatorio en los casos de regímenes de transición. Por su parte, alega que el actor fue dictado con vicios en su motivación. 5) Respecto de la medida de suspensión de los efectos del acto, menciona a las causales del art. 131 de la Ley Nº20.333 y puntualmente, sobre el literal a), explica que BPS le retiene actualmente una suma de $16.476 mensuales y que: “a pesar de que la vista se otorgó con fecha 7 de junio de 2022, la Administración manifestó que el m onto adeudado ascendía a $263.516,3, a la fecha ésta continúa reteniendo haberes pese a que el monto ya es superior a lo manifestado en dicha vista ”. Además, reiteró que se realizaron retenciones mayores al 10% siempre, con excepción de un único mes, sin c onsiderar que la jubilación es el único ingreso que percibe, lo que implica que se trata de un grave perjuicio económico. 6) Más aún, manifiesta que se trata de una prestación de carácter alimenticio y que condiciona el ejercicio de otros derechos fundamen tales, lo que justifica la necesidad de amparara la medida solicitada, en tanto, ello no implicará para la Administración perjuicios en su organización o funcionamiento que sean de mayor entidad a los del actor; siendo, la suma retenida, ínfima si se compara con el presupuesto que maneja el organismo, mientras que para el accionante supone un gravísimo daño. 7) Con fecha 23 de diciembre de 2025 fue formada la presente pieza conforme a lo ordenado por Decreto Nº2778/2025, se confirió por Decreto Nº47/2026 el respectivo traslado al demandado, quien compareció a evacuarlo con fecha 12 de febrero de 2026. 8) Así, la demandada explicó que en base a la opción voluntaria realizada por el actor “ la asignación de ambas prestaciones se encuentra regulada por el art. 16 de la Ley Nº19.590…”, identificándose, con posterioridad, en el recibo de emisión 3/19 que al transformarse el subsidio en la jubilación, se le abonó el 100% de la prestación, sin aplicar el coeficiente del 0,9 de la Ley Nº19.590 y realizándose un pago retroactivo por el mismo 100% durante el período de amparo del subsidio, siendo su deber legal el de corregir la situación y adoptar las medidas necesarias para ajustar la prestación a Derecho; afirmó que se trató de un error material por la omisión de apl icar dicho coeficiente. Asimismo, indicó que no es de recibo el agravio (que calificó el actor como manifiesto) fincado en la motivación, en tanto ésta “ surge clara y expresamente de los antecedentes administrativos agregados…” (fs. 37). 9) Con relación a la medida de suspensión, a fs. 42 vto., y ss., afirmó que no se producen los supuestos requeridos para acceder a la misma, puesto que la ley requiere y así lo ha refrendado la jurisprudencia, que la ilegitimidad sea manifiesta , lo que alude a lo indudable , palmario, etc., hipótesis que no se produce en autos; el descuento fue realizado siguiendo la normativa, lo que de por sí, lo inhibe ser manifiestamente ilegítimo. 10) Por su parte, arguyó también que “nuestro mandante niega enfáticamente que los daños que pueda sufrir el actor sean superiores a los que la suspensión de la ejecución del acto administrativo puede causar al Banco de Previsión Social…”, por lo que tampoco podría, al amparo de tal causal, concederse la suspensión solicitada (fs. 44 vto., y ss.). 11) Por Decreto Nº 225/2025 fue abierto el juicio a prueba en el marco del art. 138 del CCA, habiéndola ofrecido en tiempo y forma, únicamente la parte actora con fecha 23 de febrero . Conferido el correspondiente plazo para proponer contraprueba o pru eba sobre prueba, éstas no comparecieron, por lo que por Decreto Nº1151/2026 se pronunció la Sede sobre los aspectos preceptuados en el art. 166 del CCA que aplica, en espejo, al presente incidente. 12) En la misma providencia se confirió a las partes un p lazo de 5 días para alegar de bien probado, lo que hicieron a fs. 94 y ss. Por Decreto Nº1354/2026 se dispuso el pase para resolución, poniéndose las actuaciones al despacho con fecha 20 de julio de 2026. CONSIDERANDO: 1) La Sede amparará la solicitud de suspensión de la ejecución del acto planteada en autos, en base a los argumentos que se explicitarán. 2) En este sentido, en primer lugar , a modo aclaratorio, se abordará la naturaleza de la medida solicitada. En segundo lugar , se analizará el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa para proceder a tal suspensión. 3) Sobre la naturaleza de la medida solicitada y los requisitos exigidos por el CCA Tal como ha dicho esta Sede en anteriores pronunciamientos, el art. 131 del CCA, ba jo el acápite “Procedencia de la suspensión de los efectos del acto administrativo ”, establece que se podrá disponer este tipo de medidas, a pedido de parte, siempre que se configure alguna de estas circunstancias: (i)”la ejecución del acto fuere susceptib le de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado ” o (ii) “ resultare que el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifies tamente ilegítimo ”. Se trata de la Teoría del Balance y la manifiesta ilegitimidad del acto. A su vez, el art. 134 remite al Capítulo 2 del CCA (arts. 125 y ss.) y dispone que la suspensión se regirá “ en lo pertinente ”, por lo establecido para las medidas cautelares, aclarando que no se exigirá contracautela. Así, el art. 126 establece cuatro requisitos a probar para la concesión de medidas cautelares. A criterio de esta Sede, el único aplicable a la medida de suspensión (cuando es solicitada de forma preliminar – no es el caso) es el dispuesto en el literal d). Ello por dos razones. La primera es una razón de texto; la norma habilita a aplicar algunas y no todas las previsiones que rigen para las medidas cautelares, ya que la remisión es “ en lo pertinente ”. La segunda, refiere a su naturaleza, entendiendo esta decisora que la suspensión de los efectos del acto en puridad, es una medida provisional (o anticipativa como la llama el CCA) y no cautelar propiamente dicha, en principio. Las primeras están destinadas o tienen como objeto adelantar, de forma provisional o anticipada como su nombre lo indica, el resultado final del proceso, que será contenido de la sentencia definitiva. Las segundas, procuran asegurar, de ante mano, el cumplimiento o ejecución de esa sentencia definitiva. Al respecto, Abal, en posición que se comparte, sostuvo: “(…) las medidas cautelares son todas aquellas medidas (estrictamente resoluciones procesales) dispuestas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional, que se encuentran dirigidas a garantizar la ejecución forzada de una eventual sentencia de condena … Por su parte, las medidas provisionales son todas aquellas medidas (nuevamente, resoluciones procesales) dictadas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional y que consisten en hacer lugar (acoger) provisoriamente la pretensión, a fin de evitar que se produzca a la parte, un daño particularmente grave por la demora en satisfacerla que conlleva el trámite del proceso ” (ABAL OLIÚ, Alejandro. “Medidas provisionales y cautelares en el proceso de anulación de los actos administrativos”. Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville. FCU. Montevideo. 2011. P.p. 666. Resaltado agregado). En el mismo sentido, Valentín explicó: “ En concreto, las medidas cautelares son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal, en forma preliminar o durante el transcurso de un proceso principal de cualquier tipo. Además, a través de distintas técnicas persiguen una finalidad específica, que es la de evitar la frustración de la efectiva ejecución forzada de otras resoluciones procesales. En especial, la efectiva ejecución de la sentencia definitiva de condena …En concreto, las medidas anticipativas son aquell as que se disponen a través de una resolución del tribunal y cuya finalidad específica es evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, a cuyo efecto se utiliza una única técnica: el acogimiento anticipado y provisional de esa pretensión , mediante una resolución que luego podrá ser confirmada o revocada por la sentencia definitiva. Esta definición toma dos aspectos esenciales para captar la esencia íntima de la medida anticipativa: la finalidad de la medida, evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, y el instrumento o técnica apta para ello, el acogimiento anticipado de la pretensión. Es que mientras la medida cautelar utiliza distintos instrumentos o técnicas para lograr la finalidad, lo específico de la medida anticipativa es que utiliza una sola: la de hacer lugar, anticipada y provisoriamente, total o parcialmente, a la pr etensión del actor... ” (VALENTÍN, Gabriel. “No todo es cautelar: hacia una tipificación de figuras distintas en perspectiva comparada”. Revista IUS ET VERITAS Nº68. Perú. 2024. P.p. 159 y ss. Resaltado agregado). Puntualmente, respecto del proceso contenci oso anulatorio, lo que hace la medida de suspensión es adelantar el contenido de una eventual sentencia anulatoria. No elimina definitivamente los efectos del acto, porque eso es objeto, justamente, de la sentencia definitiva. Pero sí, de forma provisional mientras se tramita el proceso, los suspende, evitando un daño mayor. En esta línea, al entender la Sede que no es una medida cautelar propiamente dicha, los literales a, b y c del art. 126 del CCA no le aplican, ya que son los propios de las medidas cau telares. Lo contrario, podría suponer una restricción adicional para acceder a un mecanismo que le permite a la parte proteger sus derechos, cuando el ordenamiento no lo contempla. Por otra parte, corresponde mencionar que el análisis que se realiza en esta instancia debe ser liminar pero cauteloso, en tanto uno de los caracteres de los actos administrativos es la ejecutividad, es decir, que “(…) produce de inmediato sus efectos. El acto una vez perfeccionado puede y debe ser ejecutado y cumplido, salvo que se haya dispuesto la suspensión de sus efectos. Algunos autores prefieren hablar de obligatoriedad o exigibilidad, haciendo referencia al deber de cumplimiento que el acto importa a partir de su notificación ” (RUOCCO, Graciela, y DELPIAZZO, Carlos. Tratado jurisprudencial y doctrinario: actos y contratos de la administración. Tomo I. La Ley. Montevideo. 2013. P.p. 18). 3) Análisis del cumplimiento de los requisitos en el caso concreto En primer lugar, cabe referir al objeto del proceso y de la prueba del presente incidente que fue fijado por Decreto Nº1151/2025 (consentido por las partes), en los siguientes términos: “ Determinar si corresponde hacer lugar a la medida de suspensión de los efectos del acto encausado, esto es, la Resolución N°AP280/2023 de la Gerencia de Prestaciones Economices del Banco de Previsión Social de fecha 14 de noviembre de 2023, mediante la cua l se modificó el monto de su haber jubilatorio y se dispuso la retención de haberes por concepto de pago en demasía y cobro de lo indebido atento al error cometido por la Administración al transformar el subsidio transitorio por incapacidad parcial en la jubilación por incapacidad; o si, por el contrario, corresponde desestimar tal medida. Para ello y en particular, deberá determinarse si se produce el supuesto regulado en el art. 131, literal a) del CCA ”, indicándose que: “El objeto de la prueba deberá recaer en los extremos antes delimitados”. Así, no fue incluido en el referido objeto determinar si se produjo en autos el supuesto regulado en el art. 131, literal b) del CCA porque no es en él que se basa la parte actora para argumentar la solicitud de sus pensión de los efectos del acto. La actora refirió a él, únicamente, cuando citó la disposición legal, pero explicó que la suspensión debe admitirse en mérito a los daños que el acto le genera, los que catalogó como graves y mayores a los de la Administración. Si bien, la demandada, al evacuar el traslado se defendió de ambas causales (manifiesta ilegitimidad y Teoría del Balance), no corresponde que la Sede ingrese al análisis del primero por no haber sido solicitado por la accionante y no formar parte del objeto de este incidente. En segundo lugar , corresponde referir, justamente, a la causal contenida en el art. 131, literal a) del CCA, es decir, la denominada Teoría del Balance. Con relación a tal causal y su valoración en el proceso, Cajarville, ha afirmado que: “ El balance requiere una valoración comparativa de los daños que los efectos del acto podrían ocasionar al demandante, con los que los intereses que la Administración debió tener en cuenta al dictarlo sufrirían con la suspensión” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo . Tomo II . FCU. 3ª Edición . Montevideo. 2012, P.p. 751. Puntualmente, en casos relativos a pensiones y jubilaciones, ha sostenido el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en pronunciamientos perfectament e extrapolables a este caso, cuyo temperamento se comparte, que: “los posibles descuentos de una pasividad que conforma el único sostén del accionante a los efectos de devolver supuestas sumas de dinero adeudadas al Organismo previsional demandado y que a su vez son parte del objeto principal del litigio contencioso anul atorio, constituye para el pasivo un hecho de suma gravedad y de una irreparabilidad más que evidentes (Cf. Sentencias Nº 245/2003, 274/2009, 603/2013, 840/2015, 705/2017, 44/2018 y 661/2022)”(Sentencia N°53/2023). Pues bien, conforme se explicará a conti nuación, analizadas las circunstancias del caso y los argumentos de las partes con el rigor que requiere esta instancia, esta magistrada entiende que existen elementos que permitan amparar la pretensión provisional deducida, atento a la naturaleza de los daños que el acto administrativo encausado, es susceptible de causar al accionante. Así, nótese que de fs. 9 y ss., de estas actuaciones surge la Resolución NºAP280/2023 mediante la cual se hizo referencia al baremo indicado por la Comisión Técnica (56,39%) que habilitó, inicialmente, el subsidio transitorio por incapacidad, constando luego el recibo del mes de diciembre de 2023 en el que, al final, se hace referencia a “Retenciones BPS”, “Pago en demasía” ($102053) y “cobro indebido” ($14284). A fs. 50 y ss., lucen los subsiguientes recibos de cobro constando como “jubilación industria y comercio” un subtotal de $77.410, al que se le realizan una serie de retenciones, entre las que se encuentran las ya mencionadas de pago en demasía y cobro indebido por $7741 y 15482, respectivamente, cobrando el actor un total de $25.264. En los recibos correspondientes al periodo enero de 2024 a noviembre de 2025 , lucen las mismas retenciones, variando sensiblemente los montos. Así, durante el año 2024 las retenciones por c onceptos mencionados fueron de $7696 y 15523 y durante el 2025, de $8222 y 16444 (enero), $8393 y 16475 (febrero), 8238 (marzo – agosto, octubre y noviembre) y únicamente por pago indebido $8238 (setiembre). Es decir, rondando el 20% entre ambas retencione s en unos casos y el 30% en otros (salvo por el mes de setiembre de 2025). Así, la parte actora cuantificó los descuentos (fs. 99) y si bien, no estimó el daño global que ello generaría en su vida cotidiana, dada la naturaleza de la prestación y el monto del descuento, es presumible incluso, que se pongan en riesgo otros derechos, derivado de esta afectación económica. Estos aspectos ya han sido relevados por el Tribunal de lo Contencioso Administrativos en Sentencias N° 697/204, 365/2024, 193/2024, entre otros. Huelga también mencionar que no se comparten las alegaciones de B.P.S en cuanto que la presente suspensión le produciría al organismo un daño mayor que al accionante. Naturalmente ello no puede ser así por los montos involucrados y porque, además, el subsidio fue percibido en el 2019, transformándose dentro del mismo año a jubilación, se detectó el presunto error recién en noviembre de 2021 , se dictó el acto en noviembre de 2023 y se comenzó a efectivizar en diciembre de 2023. Por ende, como bien ha s ostenido el Tribunal de lo Contencioso Administrativo: “ Se estima que si la Administración previsional procuró resarcirse de lo cobrado indebidamente mediante el dictado de la resolución cuestionada en enero de 2017, pasados casi 10 años después de haberse verificado los períodos de incompatibilidad; la espera a la dilucidación de la cuestión principal, no irrogará al Ente demandado -en su organización y funcionamiento- perjuicios que superen en entidad a los que efectivamente puede padecer la administrada ” (Sentencia Nº551/2018). Sumado a ello, la parte demandada no hizo el mínimo esfuerzo en indicar siquiera, por qué el acto no le causaría daños graves y mayores al accionante o, de forma contraria, por qué los suyos son superiores. Se limitó, únicamente, a afirmar: “nuestro mandante niega enfáticamente que los daños que pueda sufrir el actor sean superiores a los que la suspensión de la ejecución del acto administrativo puede causar al Banco de Previsión Social…” (fs. 44 vto.). Por ende, no tiene la Sede ma yores elementos para valorar su supuesto daño, más que los que vienen de decirse y fueron alegados por el actor. Por todo lo que viene de explicarse, se reitera que, al menos provisoriamente y sin que ello implique prejuzgamiento alguno, la Sede estima que se configuran los presupuestos exigidos por el CCA para acceder a la suspensión solicitada, entendiendo que la misma constituye una garantía útil para la protección de los derechos de l accionante hasta tanto exista un pronunciamiento principal y definitivo sobre el tema. Al respecto, debe la Administración tener en cuenta que al tenor del art. 133 del CCA y respecto del acto administrativo objeto de este incidente y de la acción de nulidad, queda “ absolutamente inhibida de ejecutarlo o aplicarlo como supue sto para el dictado de otros actos administrativos hasta la finalización del proceso anulatorio”. Por los fundamentos antes expuestos y las normas citadas, RESUELVO: 1) Hacer lugar a la suspensión de la ejecución transitoria y total del acto administrativo solicitada, sin imposición de condenas procesales especiales. 2) Oportunamente, archívese y acordónese al principal. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1ºTurno