Sentencia Interlocutoria N° 219/2026

Montevideo, 27 de agosto de 2026 SENTENCIA Nº219/2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “ AA CONTRA ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE PUERTOS . SUSPENSIÓN DE EJECUCIÓN” – Ficha Nº807/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en virtud de medida de suspensión de los efectos del acto presentada conjuntamente con la demanda anulatoria. RESULTANDO: 1) Con fecha 2 de noviembre de 2025, compareció en autos la Dra. BB en representación de AA, impetrando “recurso de anulación” (que fue concebido como una acción de nulidad) contra la Administración Nacional de Puertos (ANP) respecto de la Resolución del Ministerio de Transporte y Obras Públicas de fecha 12 de agosto de 2025 que desestima el recurso de anulación, interpuesto contra la Resolución del Directorio de la ANP N°534/4.228 dictada con fecha 5 de setiembre de 2024, mediante la cual se impuso una multa de USD50.0 00 y rechazó el diligenciamiento de prueba propuesto. El accionamiento se tuvo por dirigido contra el segundo acto, al amparo del art. 152 del CCA. Conjuntamente, solicitó la suspensión de los efectos de tal acto, medida que fue tramitada en esta pieza sep arada creada con fecha 20 de noviembre de 2025 (fs. 59). 2) En lo medular, la accionante indica la multa fue impuesta por un presunto incumplimiento contractual imputable a AA, rechazando la prueba propuesta en vía administrativo por ser improcedente e inconducente, cuando se la propuso a efectos de acreditar que “ a través de sus más altos jerarcas (Presidente y Vicepresidente de la ANP , y el entonces Ministro del MTOP) ejerció de facto la potestad de modificación unilateral del contrato…al solicitar, bajo apercibimiento de rescisión, la presentación de un nuevo proyecto ejecutivo con un objeto distinto al original” (fs. 53 vto., y ss.). Asimismo, manifiesta que existe desviación de poder y vicio en los motivos por castigar a la actora por la inejecució n de una obra que fue detenida o alterado su curso por un acto imputable a la demandada, lo que además, interrumpe el nexo causal y configura la Teoría del Hecho del Príncipe. 3) Respecto a la suspensión de ejecución del acto, refiere únicamente al daño gr ave y “ de difícil o imposible reparación ” que los efectos del acto podrían causarle, indicando que la pérdida de la concesión es notoriamente superior a los eventuales daños que podría sufrir la demandada (fs. 54). 4) Por Decreto Nº 2532/2025 se confirió el correspondiente traslado a la contraria, quien compareció a evacuarlo conforme surge de fs. 62 y ss., bregando por el rechazo de la suspensión. En lo medular, refirió a los presuntos incumplimientos de la actora (construcción de la seg unda etapa del galpón en el recinto de la ANP y torre de oficinas, el vencimiento de todos los plazos dispuestos y otorgados, el incumplimiento de las intimaciones), aclara que no es el acto que dispone o ratifica la rescisión lo que ha accionado de nulida d y respecto de lo cual se solicita suspensión, sino la constatación de un incumplimiento y la imposición de la multa contenida en el contrato. En tal sentido, arguye que el perjuicio actual puede referir únicamente a dicha sanción, no correspondiendo hacer lugar a lo solicitado. 5) Por Decreto N°2730/2025 confirió a las partes un plazo común de 5 días para proponer prueba, lo que hicieron las partes a fs. 81 y ss. , advirtiéndosele a la accionante por Decreto Nº2906 que todas aquellas apreciaciones realizadas que exceden la proposición de prueba, no serían consideradas en esta dicha instancia . Conferido el respectivo plazo por dicha providencia , ninguna de las partes propuso contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que por Decreto N° 754/2026, se fijó el objeto del incidente, de la prueba y se pronunció la Sede respecto a los medios de prueba propuestos. 6) La aprueba fue admitida, salvo la testimonial de la actora, respecto de la cual, se indicó: “la actora incluye en su petitorio el ofrecimiento de prueba testimonial sin indicar de forma clara en el cuerpo del escrito de prueba o en la acción de nulidad, cuál sería el objeto específico de tales declaraciones (Presidente, Vicepresidente de la ANP y Ministro de Transporte y Obras Públicas que ocupaban los cargos al momento de los hechos). Esto implica que sea imposible para la Sede controlar la pertinencia de tales declaraciones y que no se hayan conferido elementos para que la contraria pueda hacer tal control, en ejercicio de su derecho de defensa … Adicionalmente, en este incidente debe probarse únicamente el daño que la ejecución del acto le provoca a la actora y que tales daños son graves y superiores a los que la suspensión provocaría a la Administración; no hay palabra ninguna en el escrito de l a actora que refiera a que dicha prueba fue propuesta para ello, por lo que resulta manifiestamente impertinente, habilitándose su rechazo liminar”. 7) Posteriormente, se confirió a las partes un plazo de 5 días para alegar, habiendo comparecido a hacerlo con fecha 19 de mayo, únicamente la demandada; por Decreto N°1 300/2026 se dispuso el pase de estos autos para resolución de la suspensión, por lo que con fecha 29 de junio de 2026, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la medida de suspensión de la ejecución del acto planteada en autos, en base a los argumentos que se explicitarán. 2) En este sentido, en primer lugar, a modo aclaratorio, se abordará la naturaleza de la medida solicitada. En segundo lugar , se analizará el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa para proceder a tal suspensión. 3) Sobre la naturaleza de la medida solicitada y los requisitos exigidos por el CCA Tal como ha dicho esta Sede en anteriores pronunciamientos, el art. 131 del CCA, bajo el acápite “ Procedencia de la suspensión de los efectos del acto administrativo”, establece que se podrá disponer este tipo de medidas, a pedido de parte, siempre que se configure alguna de estas circunstancias: (i)”la ejecución del acto fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado ” o (ii) “resultare que el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo”. Se trata de la Teoría del Balance y la manifiesta ilegitimidad del acto. A su vez, el art. 134 remite al Capítulo 2 del CCA (arts. 125 y ss.) y dispone que la suspensión se regirá “ en lo pertinente”, por lo establecido para las medidas cautelares, aclarando que no se exigirá contracautela. Así, el art. 126 establece cuatro requisitos a probar para la concesión de medidas cautelares. A criterio de esta Sede, el único aplicable a la medida de suspensión (cuando es solicitada de forma preliminar – no es el caso ) es el dispuesto en el literal d). Ello por dos razones. La primera es una razón de texto; la norma habilita a aplicar algunas y no todas las previsiones que rigen para las med idas cautelares, ya que la remisión es “ en lo pertinente ”. La segunda, refiere a su naturaleza, entendiendo esta decisora que la suspensión de los efectos del acto en puridad, es una medida provisional (o anticipativa como la llama el CCA) y no cautelar propiamente dicha, en principio. Las primeras están destinadas o tienen como objeto adelantar, de forma provisional o anticipada como su nombre lo indica, el resultado final del proceso, que será contenido de la sentencia definitiva. Las segundas, procuran asegurar, de antemano, el cumplimiento o ejecución de esa sentencia definitiva. Al respecto, Abal, en posición que se comparte, sostuvo: “(…) las medidas cautelares son todas aquellas medidas (estrictamente resoluciones procesales) dispuestas por el tribun al en el curso de un proceso jurisdiccional, que se encuentran dirigidas a garantizar la ejecución forzada de una eventual sentencia de condena … Por su parte, las medidas provisionales son todas aquellas medidas (nuevamente, resoluciones procesales) dictad as por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional y que consisten en hacer lugar (acoger) provisoriamente la pretensión, a fin de evitar que se produzca a la parte, un daño particularmente grave por la demora en satisfacerla que conlleva el trámi te del proceso ” (ABAL OLIÚ, A lejandro. “Medidas provisionales y cautelares en el proceso de anulación de los actos administrativos”. Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville. FCU. Montevideo. 2011. P.p. 666. Resaltado agregado). En el mismo sentido, Valentín explicó: “ En concreto, las medidas cautelares son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal, en forma preliminar o durante el transcurso de un proceso principal de cualquier tipo. Además, a través de distin tas técnicas persiguen una finalidad específica, que es la de evitar la frustración de la efectiva ejecución forzada de otras resoluciones procesales. En especial, la efectiva ejecución de la sentencia definitiva de condena…En concreto, las medidas anticipativas son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal y cuya finalidad específica es evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, a cuyo efect o se utiliza una única técnica: el acogimiento anticipado y provisional de esa pretensión , mediante una resolución que luego podrá ser confirmada o revocada por la sentencia definitiva. Esta definición toma dos aspectos esenciales para captar la esencia ín tima de la medida anticipativa: la finalidad de la medida, evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, y el instrumento o técnica apta para ello, el acogimiento anticipado de la pretensión. Es que mientras la medida cautelar utiliza distintos instrumentos o técnicas para lograr la finalidad, lo específico de la medida anticipativa es que utiliza una sola: la de hacer lugar, anticipada y provisoriamente, total o parc ialmente, a la pretensión del actor...” (VALENTÍN, Gabriel. “No todo es cautelar: hacia una tipificación de figuras distintas en perspectiva comparada”. Revista IUS ET VERITAS Nº68. Perú. 2024. P.p. 159 y ss. Resaltado agregado). Puntualmente, respecto del proceso contencioso anulatorio, lo que hace la medida de suspensión es adelantar el contenido de una eventual sentencia anulatoria. No elimina definitivamente los efectos del acto, porque eso es objeto, justamente, de la sentencia definitiva. Pero sí, de forma provisional mientras se tramita el proceso, los suspende, evitando un daño mayor. Pero además, aún si hubiese querido peticionarse como medida cautelar, no se acreditaron los supuestos de tales medidas y no se explicó, por la actora por qué existien do un procedimiento especial para la suspensión (que en los hechos puede tener un resultado similar a algún tipo de cautelar, debe la Sede ir a por otro procedimiento). En esta línea, al entender la Sede que no es una medida cautelar propiamente dicha, los literales a, b y c del art. 126 del CCA no le aplican, ya que son los propios de las medidas cautelares. Lo contrario, podría suponer una restricción adicional para acceder a un mecanismo que le permite a la parte proteger sus derechos, cuando el ordenamiento no lo contempla. Por otra parte, corresponde mencionar que el análisis que se realiza en esta instancia debe ser liminar pero cauteloso, en tanto uno de los caracte res de los actos administrativos es la ejecutividad, es decir, que “(…) produce de inmediato sus efectos. El acto una vez perfeccionado puede y debe ser ejecutado y cumplido, salvo que se haya dispuesto la suspensión de sus efectos. Algunos autores prefier en hablar de obligatoriedad o exigibilidad, haciendo referencia al deber de cumplimiento que el acto importa a partir de su notificación ” (RUOCCO, G raciela, y DELPIAZZO, C arlos. Tratado jurisprudencial y doctrinario: actos y contratos de la administración. Tomo I. La Ley. Montevideo. 2013. P.p. 18). 4) Análisis del cumplimiento de los requisitos en el caso concreto En primer lugar, tal como surge de la demanda y fue recogido en el objeto fijado por la Sede, la única causal que invocada la accionante es la del literal a) del art. 131 del CCA, esto es, que: “la ejecución del acto fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado”. Al respecto, se reitera, lo único que indica la actora en media carilla, al ginal de su libelo inicial es que el acto es susceptible “ de causar al actor daños graves y de difícil o imposible reparación” , remitiendo al ya derogado Decreto Ley Nº15.524 , identificando que existe un riesgo de rescisión de la concesión y que ello causaría daños más graves que los que podría ostentar la Administración (fs. 54). Lo anterior no satisface el requisito de la debida sustanciación. Sin perjuicio de ello, atendiendo a lo expresado en su restante libelo introductorio (para fundar la nulidad pretendida), la Sede ha procedido al análisis del requisito indicado, no vislumbra ndo que ning uno de los agravios por ésta esgrimidos refieran a la cuantificación de los daños causados al accionante ni tampoco, a los que la suspensión podría ocasionar al Estado, para poder compararlos. No sólo no hay hechos, sino que tampoco hay fundamentos y mucho menos prueba al respecto, ya que la aportada refiere a los vicios de nulidad y no a los daños ya referidos; al punto tal que la actora no presentó alegatos en este incidente. En efecto, siendo que la ejecutividad es uno de los caracteres de los actos administrativos (la producción “automática” de efectos), la suspensión en vía administrativa primero y jurisdiccional después, es la única forma de detener su ejecución. En atención a que se trata de exceptuar al acto de uno de sus caracteres, la normativa ha puesto sobre el actor la carga de probar la configuración de los supuestos para acceder a su pretensión, puesto que debe acreditarse la manifiesta ilegitimidad o la Teoría del Balance. En este sentido , la falta de la debida sustanciación respecto de este supuesto, hace a la Sede concluir que, con el nivel de análisis que puede esta magistrada efectuar (sin caer en prejuzgamiento), no es posible analizar cuáles son los daños, si los hay, ni si éstos son superiores a los de la Administración, por lo que cabe rechazar la suspensión solicitada. Con relación a la Teoría del Balance y su valoración en el proceso, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, citando a Cajarville, ha afirmado que: “ En efecto, no se han aportado elem entos de prueba suficientes que permitan acreditar y cuantificar los daños alegados por el actor, a los efectos de realizar la comparación debida con los daños que la eventual suspensión ocasionaría a la parte demandada. De cuanto viene de decirse, corresp onde anotar que si no se acreditaron ni se cuantificaron los daños, mal puede el Tribunal realizar un examen comparativo ya que al decir de CAJARVILLE PELUFFO: “El balance requiere una valoración comparativa de los daños que los efectos del acto podrían ocasionar al demandante, con los que los intereses que la Administración debió tener en cuenta al dictarlo sufrirían con la suspensión” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2012, pág. 751)” (Sentencia Nº488/2024). En la misma línea, en un caso aún más reciente, rechazó la suspensión solicitada realizando consideraciones que son enteramente trasladables a estas actuaciones: “En la emergencia, amén de que únicamente se esgrimió como causal de s uspensión los daños que irroga la ejecución de la resolución impugnada, el rechazo de la solicitud se impone por la sencilla razón de que la parte actora no desplegó esfuerzo alguno para alegar -y, menos probar- la naturaleza, entidad o siquiera existencia del supuesto perjuicio ocasionado por el acto resistido” (Sentencia Nº205/2025). En definitiva, la Sede entiende que no se cumplen los requisitos previstos en el art. 131 del CCA y , por ende, corresponde desestimar la suspensión pretendida. Por los fundamentos antes expuestos y las normas citadas, RESUELVO: 1) No hacer lugar a la medida de suspensión de la ejecución transitoria y total del acto administrativo solicitada, sin imposición de condenas procesales especiales. 2) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno