Sentencia Definitiva N° 212/2026

Montevideo, 24 de agosto de 2026 SENTENCIA Nº212/2026 SENTENCIA DEFINITIVA VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA CON ESTADO – MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA . ACCIÓN DE NULIDAD ” – Ficha Nº330/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno. RESULTANDO: 1) Con fecha 26 de mayo de 2025, compareció en autos la Sra. AA, titular de la “ BB”, impetrando acción de nulidad respecto de la Ordenanza N°760, dictada con fecha 20 de agosto de 2024, por el Ministerio de Salud Pública (en adelante, M.S.P), mediante la cual se autorizó “ la apertura de una farmacia de primera categoría, ‘ CC’ en el Balneario Cuchilla Alta…” (fs. 13 y ss.). 2) En su demanda, indica que el acto administrativo impugnado no fue publicado en el Diario Oficial, habiendo tomado conocimiento del mismo a través de la “vista y entrega” de la copia del expediente 12/001/1/3193/2023, que le fuera otorgada por los Servicios Jurídicos del M.S.P, con fecha 30 de septiembre de 2024. Señala que, el día 1° de octubre de 2024 fueron interpuestos los recursos de revocación y jerárquico y, transcurrido el plazo de 200 días sin que haya existido pronunciamiento expreso por parte de la Administración, en fecha 27 de abril de 2025 quedó configurada la denegatoria ficta, indicando que la pretensión anulatoria se deduce en tiempo útil. 3) En lo particular, expresa que en fecha 9 de octubre de 2023, solicitó se le informe “acerca de si se estaba tramita ndo una solicitud de habilitación para la apertura de una farmacia…y que para el caso de ser así se diera vista del expediente. Frente a dicha solicitud el Ministerio de Salud Pública ha informado que sí existía una solicitud de habilitación en curso, pero no concedió la vista solicitada…Posteriormente, se presentó una petición calificada, en la cual se solicitó que no se procediera a la autorización de ‘CC’ en la localidad balnearia de Cuchilla por no cumplirse los requisitos legales…” (fs. 14). Menciona que, posteriormente, y habiendo tomado vista del expediente referido ut supra, constató serias irregularidades, contradicciones y un Informe de la Intendencia Departamental de Canelones que no se ajusta a la realidad y que, además, contradice la propia nor mativa. De acuerdo a dicho informe, se entiende que Cuchilla Alta es una ciudad, razón por la cual se darían las condiciones establecidas por la normativa, a efectos de la apertura de una segunda farmacia. Al respecto, entiende la compareciente que esta “categorización” (ciudad) carece de sustento legal. 4) Al respecto, aduce que la Intendencia falta a la verdad y no se ajusta a la normativa vigente , puesto que, en el Decreto N°13/2017, dictado por la propia autoridad departamental, se hace referencia a que el lugar configura una “centralidad balnearia”, sin mencionar que se trata de una ciudad y que, del análisis conjunto y armónico de la normativa de la In tendencia de Canelones, surge que: “Cuchilla Alta ha sido categorizado como ‘bosque balneario’ y no como ‘ciudad balnearia’…” (fs. 18). Por su parte, explica que al no haberse categorizado como villa, pruebo o ciudad : “ debe cumplir con el requisito poblacional de cinco mil habitantes para que se permita la apertura de una nueva farmacia, el cual no se cumple dado que como se ha mencionado ut supra la población del balneario es de 1000 habitantes según los datos del último censo del Año 2023” (fs. 18 vto.). 5) Adicionalmente, expresa que el acto impugnado no se encuentra debidamente motivado, elemento de las decisiones administrativas que contribuye a garantizar la vigencia de los principios de juridicidad, razonabilidad y debido proceso, razón por la cual, dicha motivación debe ser suficiente, y referir ineludiblemente y en forma clara a los hechos y fundamentos de Derecho que amparan la decisión , todo lo cual no se cumple en la especie. 6) Realizado el control de rigor de la demanda por parte de la Sede, por Decreto Nº 575/2026 se confirió el correspondiente traslado de la demanda presentada y de la solicitud de citación al tercero CC. En fecha 16 de julio de 2025, compareció a evacuarlo la demandada, bregando por la confirmación del acto y agregando los antecedentes administrativos requeridos (fs. 25 y ss.). 7) En su contestación de demanda, la Administración menciona que “la Intendencia de Canelones manifestó su opinión técnica en idéntico sentido al obrante en fs. 47…no advirtiéndose la falsedad reclamada…Tampoco se aprecia la animosidad o la búsqued a en la elección de un informe en particular para favorecer intereses personales de uno u otro de los administrados…No existió por parte del MSP animosidad, arbitrariedad ni elección direccionada de informes. Por el contrario, se recurrió a múltiples fuentes oficiales con el fin de obtener la verdad material…” (fs. 27). 8) En tanto, afirma que, si bien en materia de farmacias se establecen principalmente dos requisitos (distancia y poblac ión), siendo, en el caso de marras, cuestionada la necesidad o no de la configuración de uno de ellos, de acuerdo a la normativa vigente. Así, entiende que la norma regulatoria y aplicable al caso (art. 6, num. 5° del Decreto Ley N° 15.703), establece un criterio restrictivo para la instalación de Farmacias de Primera Categoría, en función de la densidad poblacional, disponiéndose como criterio el de cinco mil habitantes por farmacia existente. Al respecto, alega que tal criterio “solamente aplicará cuando existan ‘por lo menos dos farmacias de esta categoría’, exigiéndose el mismo recién a la tercera farmacia que pretendiera instalarse” y que, tratándose de una segunda farmacia y no una tercera, no aplica la restricción normativa: “ no pudiéndose obstar leg ítimamente la habilitación de la CC…El criterio normativo aplicado, según el cual el límite poblacional por farmacia sólo rige a partir de la tercera, es la única lectura compatible con los principios de razonabilidad, legalidad y seguridad jurídica.” (resaltado en el original, fs. 27 vto., y ss.). 9) Por su parte, manifiesta que la alegada falta de motivación no es tal, y que la misma se despende de los antecedentes administrativos previos al acto, ya que , de las actuaciones, informes, documentación valorada y prueba diligenciada, surgen las razones claras y suficientes, que motiva ron la Ordenanza dictada por el M.S.P , no existiendo, por tanto, vulneración alguna del debido procedimiento. 10) Por Decreto Nº 927/2025, y atento a que en su contestación la demandada solicitó la citación respecto del mismo tercero y, además, agregó al Sr. DD y la Sra. EE, se confirió traslado al actor, quien compareció a evacuarlo en fecha 21 de julio de 2025 (fs. 34), manifestando su conformidad. Así, por Sentencia N°67/2025, la Sede admitió la citación de CC, en calidad de tercero y en la persona de sus representantes, a saber, el Sr. DD y la Sra. EE, rechazando la solicitud de citación de estos dos últimos, a título personal. 11) A fs. 43, comparecieron la Sra. EE y DD, en representación de CC, deduciendo tercería coadyuvante con el demandado . En su libelo s eñalan, en lo medular, que de la normativa aplicable al caso (art. 6, numeral 5 de la Ley Nº15.703), surge con claridad que el requisito al que hace referencia la actora habilita la restricción en la instalación de farmacias de primera categoría, únicamente cuando el número asciende a tres, lo que no sucede en la especie. Asimismo, alega que los motivos y motivación del acto surgen de forma clara y suficiente de las actuaciones previas a su dictado, en las que se contrastó la situación de hecho con la norma tiva ya referida. Concluye que, de una interpretación razonable de la normativa se extrae que si Cuchilla Alta no es una villa, pueblo o ciudad (como entiende la actora), la limitación de cantidad de habitantes y número de farmacias no se aplica y por el c ontrario, de serlo, solo se aplica cuando existen ya dos farmacias y pretende abrirse una tercera. Por ende, en la especie, no le asiste razón bajo ningún supuesto. 12) Más aún, indica que una vez hecho lo anterior y constatado por la Administración que CC cumplía con los requisitos legales, conferir la autorización es una obligación de la Administración. Finalmente, arguye que la posición de la accionante supone una restricción al principio de libertad que no puede ser admisible sin texto legal ni realizando una interpretación amplia, por lo tanto, se trata de una tesis ilegítima. 13) Subsanadas las observaciones realizadas por la Sede, por Decreto Nº2117/2025, se confirió a las partes un plazo de 10 días para proponer prueba, habiendo comparecido la parte tercerista y actora, en fecha 29 de octubre y 4 de noviembre de 2025, respectivamente (fs. 64 y 68). Conferido el correspondiente plazo, ninguna de las parte s compareció a ofrecer contraprueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que mediante Decretos N°24/2026 y N°132/2026, la Sede se pronunció respecto de los aspectos requeridos por el art. 166 del CCA. 14) En tanto, por Decreto N°759/2026, se confirió a las partes un plazo de 15 días para alegar de bien probado, lo que hicieron con fecha 27, 28 de abril, y 7 de mayo de 2026 (fs. 106 a 120 vto.). Finalmente, mediante Decreto N°1226/2026, se dispuso el pase de estos autos para dictado de sentencia definitiva, e ntendiendo la Sede que la intervención de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (P.E.C.A) no corresponde en esta instancia, por tratarse de un proceso susceptible de apelación (fs. 21 vto.). Con fecha 24 de junio de 2026, las actuacio nes fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida (fs. 124). CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la demanda planteada por la parte actora y confirmará el acto administrativo accionado , por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos procesales De acuerdo a lo que surge de todo el plexo normativo que regula el proceso contencioso anulatorio y a lo que ha sido, históricamente, relevado por la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, los presupuestos procesales o requisitos de admisibilidad a cumplir “son el previo agotamiento de la vía administrativa y que no haya caducado el ejercicio de la acción anulatoria” (TARIGO, Enrique. Tratado de Derecho Administra tivo. Tomo I. Montevideo. 1953P.p. 32), a lo que, Durán Martínez, citando a Giorgi, agrega: “El actor tiene que ser titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo impugnado… el texto const itucional enumera, equivocadamente, como causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o de un i nterés directo, personal y legítimo” (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto. Contencioso Administrativo. Montevideo. 2023. P.p. 121). En efecto, el accionante ha de dar cumplimiento a los siguientes requisitos, ya sea que deban ser controlados de forma liminar por la Se de o en la evaluación que se realiza en esta oportunidad, es decir, al dictar sentencia definitiva: (i) que el acto administrativo contra el cual se accione sea definitivo, esto es, que a su respecto se haya agotado la vía administrativa mediante la interposición de todos los recursos que en el caso correspondan, que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta; (ii) que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo y (iii) que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legitimo en la anulación de tal acto. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar dentro del punto (i) antes mencionado, aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratifi cación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber l a Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que, urgida la resolución del asunto, la Ad ministración lo responda en plazo. Pues bien, con relación al aspecto formal , se han cumplido todos los requisitos exigidos por los arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y los arts. 42, 43, 55, 151 y 153 del CCA. De acuerdo a lo que surge de l os dichos de la actora, no controvertidos por la demandada y confirmados a fs. 6 y ss., de estas actuaciones y 167 y ss. del Expediente N° 12/001/1/3193/2023 (A.A), la ac cionante accedió a las actuaciones y al acto con fecha 30 de septiembre de 2024. El día 1° de octubre de 2024 interpuso los recursos de revocación y jerárquico y, ante la omisión de la Administración de pronunciarse transcurrido el plazo de 200 días , fecha 19 de abril de 2025 , quedó configurada la denegatoria ficta . La demanda anulatoria fue presentada con fecha 26 de mayo de 2025, tempestivamente. Por su parte, también se ha dado cumplimiento a los requisitos exigidos por el inciso final del art. 309 de la Constitución y art. 66 del CCA , considerando, como se verá, que el objeto de la litis se ubica en la ilegitimidad o legitimidad del acto mediante el cual se autorizó la apertura de una nueva farmacia en Cuchilla Alta, donde la actora es titular de otra anteriormente abierta. 3) Objeto del proceso y de la prueba. Admisión de los medio s probatorios Tal como fue previamente reseñado, mediante Decreto N°24/2026, la Sede dispuso: “…se estima necesario determinar previamente el objeto del proceso y de la prueba, de forma de dotar a las partes de seguridad a la hora de admitir/rechazar cualquier probanza y de que la futura sentencia a dictarse se acotará al objeto fijado, en aplicación del principio de congruencia” Así, en dicha providencia se fijó el objeto del proceso en los siguientes términos: “Determinar si corresponde hacer lugar a la nulidad planteada por la parte actora respecto de la Ordenanza Nº760/2024 de fecha 20 de agosto de 2024, dictada por el Ministerio de Salud Pública, mediante la cual se autorizó la apertura de CC como farmacia de primera categoría en el Balneario Cuchilla Alta; o si, por el contrario, corresponde confirmar el acto administrativo referido, por haber sido éste dictado en apego a la regla de derecho. Para ello, en particular, deberá determinarse si: (i) existieron vicios en los motivos del acto, por haberse realizado una errónea valoración de la normativa por la Administración, en lo que refiere a los requisitos para la apertura de la farmacia (Ley Nro. 15.703, 17.715 y Decreto Nro. 65/013); (ii) existen informes cont radictorios respecto de las características del Balneario Cuchilla Alta y la incidencia de ello en la motivación del acto y (iii) se ha actuado con abuso de poder.” En la misma oportunidad, respecto a la prueba propuesta y en cumplimiento de lo dispuesto e n el art. 166 del CCA , se resolvió: “Con relación a la prueba en poder del adversario, admítesela e intímese al Estado - Ministerio de Salud Pública en los términos que surgen de fs. 68, cometiéndose a la Sra. Alguacil. Con respecto a la prueba por informes ofrecida por la parte actora, admítesela y ofíciese al Instituto Nacional de Estadísticas en los términos que surgen de fs. 68. ” En tanto, por Decreto N°132/2026 se dispuso: “Advertida la Sede de que se omitió proveer en el Decreto Nº24/2026, respecto de la prueba en poder del adversario propuesta por la tercerista, admítesela e intímese a la parte demandada en los términos que surgen de fs. 64, cometiéndose a la Sra. Alguacil.” 4) Hechos admitidos, no controvertidos y probados por las partes De acuerdo a lo que viene de decirse, no conformaron el objeto del proceso todas aquellas cuestiones que, siendo controvertibles (siempre que fuesen hechos propios o de terceros que pudo o debió conocer) , no fueron controvertidas por la contraria , ya sea porque fueron expresamente admitidas o no se explicitó nada a su respecto. En este sentido, en palabras que se acompañan, sostuvo Tarigo: “(…) no son, por tanto, hechos controvertidos -y no constituyen por consecuencia objeto de la prueba - aquellos hechos que, siendo controvertibles, no han sido controvertidos. Esa ausencia de controversia o de contradicción a su respecto puede ser tanto expresa como tácita…” (TARIGO, Enrique. Lecciones de Derecho Procesal Civil. T. II. Montevideo. 2007. Pp. 16). Por su pa rte, en términos similares, afirmó Viera: “(…) los hechos admitidos, expresa o implícitamente, en la contestación de la demanda, no necesitan ser probados. La prueba de su existencia se encuentra en el hecho de su admisión por el contrario” (VIERA, Luis. Curso de Derecho Procesal. T. II. Montevideo. 1987. Pp. 84). Así, de acuerdo a lo que surge de los libelos introductorios, se confirma a través de los alegatos de las partes y del objeto del proceso, el centro de controversia fáctica (para determinar le legitimidad o ilegitimidad de la sanción) radica únicamente en analizar la forma en cómo la Administración valoró los requisitos exigidos a CC, a efectos de determinar su coherencia con la normativa aplicable. Al respecto, cabe aclarar que no ha sido discutido en autos la cantidad de probación existente en Cuchilla Alta ni que la farmacia en cuestión es de primera categoría. Por su parte, no ingresará la Sede a determinar si existió abuso de poder, al amparo del art. 216 del CGP, en la medida e n que, analizado el acto de proposición inicial con la rigurosidad y profundidad que amerita la sentencia definitiva, se entiende que éste no se encuentra debidamente sustanciado, fundado; la accionante se limita a indicar a fs. 19 vto., que los informes contradictorios y las actuaciones realizadas (que a su criterio son contrarias a la normativa), podrían ser indicativas de “ un posible abuso de poder…”, sin ahondar en tal punto. Por su parte, no integran el cúmulo de debate de esta litis aquellos vicios que no fueron alegados por la parte actora en su demanda , postura ya sostenida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que se comparte: “(…) corresponde precisar que tal vicio no fue alegado, siquiera implícitamente en ningún pasaje de la demanda por parte de la actora, por lo que su recepción, o aun su consideración, excedería el objeto de la presente controversia (Cf. P ALACIO, L., “Manual de Derecho Procesal Civil”, t. I, ps. 143 y ss.; KLETT, S. "Proceso ordinario en el Código General del Proceso", t. I. ps. 54 y ss.; SIMON, L., "El equilibrio entre los principios dispositivo e inquisitivo en los modernos procesos civiles por audiencia", XVIII Jornadas Iberoamericanas y XI. Jornadas Uruguayas de Derec ho Procesal, p. 220; entre muchos autores)” (Sentencia Nº24/2025). Ello, además, surge de la lectura del art. 177 del CCA, el que, al regular el contenido de las sentencias, en su inciso final prevé que el juez deberá pronunciarse “(…) sobre todas las causales de nulidad invocadas por el actor o los terceros coadyuvantes con su pretensión…”. Definidos los aspectos que son objeto de análisis y prueba, corresponde ahora realizar la valoración de la prueba diligenciada en autos y su relación con los aspectos de juridicidad cuestionados. 5) Valoración del cúmulo probatorio y análisis jurídico del caso De forma previa, corresponde aclarar, respecto a lo indicado por la actora a fs. 93 y ss., y lo dispuesto por Decreto Nº520/2026, que se trató, evidentemente, de una mera confusión de la parte demandada al decir que la intimación fue solicitada por la parte actora, cuando lo fue por la tercerista. Y, no se visualiza, en tal sentido, qu e exista una maniobra dilatoria o un incumplimiento del deber de colaboración con la Sede, por el mero hecho de que se trate de expedientes que no existen o cuya numeración fue erróneamente identificada. A la postre, además, no impidieron el pronunciamiento de la Sede ni la defensa de las partes. En primer lugar, nótese que, en tanto , lo que la parte actora cuestiona es cómo se interpretó la plataforma fáctica del caso y se aplicó la normativa, lo que la está agraviando es la presunta existencia de un error en los motivos de hecho y de derechos del acto, ya que, al decir de Ruocco y De lpiazzo, éstos son “(…) las circunstancias de hecho y de Derecho que preceden al dictado del acto administrativo y cuyo acaecimiento encarta, en forma más o menos determinada, en la norma atributiva de competencia. El motivo es el porqué de la manifestación de voluntad… Si los hechos no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia o falta de motivo; cuando no caben en el supuesto de la norma atributiva de competencia, el acto estará viciado por ilegitimidad o err ónea aplicación de los motivos ” (Ruocco, G y Delppiazo, C. Tratado Jurisprudencial y Doctrinario. Actos y Contratos de la Administración. Montevideo. 2013. P.p. 41, resaltado agregado). Pues bien , la Sede entiende que, para dilucidar el sentido de la normativa que aquí se pretende hacer valer, ésta debe ser interpretada de forma razonable y contextual, considerando el fin por el cual ha sido dictada. Y, ello, no supone una aplicación analógica ni mucho menos , sino simplemente, un paso previo, ineludible y fundamental, a la aplicación de la norma, que es su interpretación, que como decía Guastini: “ la decisión interpretativa consiste en escoger un significado en el ámbito de los significados identificados (o i dentificables) por medio de una interpretación cognitiva…” (GUASTINI, Riccardo. Interpretación y construcción jurídica. Isonomía Nº43. P.p. 11 y ss.). Asimismo, lo anterior implica que la interpretación es una actividad decisoria en la que esta magistrada debe asignar significado a la norma, considerando su contexto, tal como explica Roque Molla: “La interpretación de la ley es creación …la aplicación de la ley no es un simple procedimiento de subsunción lógica, no es una actitud pasiva solamente sino tambié n activa, creativa, para encontrar la solución al caso concreto…La tarea interpretativa culmina colocando al jurista en situación de resolver, de tomar una decisión, de crearla en cierto sentido, por supuesto de acuerdo a las reglas objetivas de interpretación y no a su propio arbitrio …La interpretación podrá ser declarativa, extensiva o restrictiva …El sentido literal de la norma no es la consideración del término utilizado en sí mismo, aisladamente, sino que debe comprobarse si el resultado de la aplicació n de este elemento metódico establece el significado que corresponde tendiendo en cuenta el contexto donde luce inserto. Por ello, entre varias interpretaciones del sentido literal debe tenerse en cuenta la que se compadece con el resto de la normativa … El texto uruguayo refiere al sentido de la ley y no al sentido de las palabras. El significado de la ley es lo que el intérprete debe desentrañar. La determinación de cual es el significado que corresponde tener en cuenta, debe ser confirmada por la conco rdancia con el resto del sistema, y sólo es comprensible si se tiene presente la finalidad perseguida por la ley, que acciona los elementos teleológicos … El punto de equilibrio para no incurrir en arbitrariedad, es la ponderación de los criterios teleológi cos subjetivo y objetivo teniendo en cuenta la finalidad perseguida por el legislador con lo que constituye una regulación de acuerdo a los principios inmanentes del Derecho, evitando incurrir en contradicciones de valoración. La interpretación orientada a valores no significa creación libre ni emocional. (…) el jurista debe tener en cuenta los valores en juego, los cuales son brindados por el ordenamiento . En particular, debe estar atento a los cambios de valoración…como dice LARENZ: ‘La interpretación no es, como hemos subrayado siempre, un ejemplo de cálculo, sino una actividad creadora del espíritu’.” (MOLLA, Roque. “La interpretación y aplicación del Derecho como manifestación de la función notarial creadora de Derecho”. Rev. AEU Vol. 87, N°7-12, jul./dic. 2001. Pp. 211 y ss.). En efecto, véase que el Decreto Ley Nº15.703 catalogado “Ley de Farmacias”, en su artículo 6 regula qué se considera por establecimiento farmacéutico de primera categoría, previendo en su numeral 5, de forma expresa, la siguiente limitante: “ Se tomará como limitante para la habilitación de toda nueva farmacia de esta categoría, la correspondencia entre el número de habitantes y la cantidad de farmacias existentes . Las mismas podrán ser habilitadas cuando se supere el número de cinco mil habitantes por farmacia existente. La mencionada restricción regirá únicamente para cuando en las ciudades , villas o pueblos existan por lo menos dos farmacias de esta categoría” (resaltado agregado). Asimismo, el art. 1 de la norma, expresamente prevé: “Cométese al Poder Ejecutivo, por intermedio del Ministerio de Salud Pública, regular la distribución, comercialización y dispensación de los medicamentos, cosméticos y dispositivos terapéuticos, de uso humano por medio de los establecimientos farmacéuticos, los poderes jurídicos y las normas que determina la presente ley. El ejercicio de las libertades de empresa de industria y comercio en la materia regulada por la presente ley, queda sujeto a las limitaciones y prohibiciones de interés general resultantes de ella”. Es decir que, en otras palabras, viene a refirmar que se trata de una regulación a una actividad que, en principio es de libre prestación y por ende, una limitación a un derecho, que debe ser realizada, al tenor del art. 7 de la Constitución por ley dictada por razones de interés general, lo cual resulta relevante al momento de interpretar tales limitaciones como veremos más adelante. Ello, además, es consecuente con que se trate de una aut orización puesto que ésta es una herramienta que, en el marco de un derecho preexistente, establece una serie de requisitos a cumplir para remover el obstáculo jurídico existente para su ejercicio. Así, a criterio de esta decisora, considerando lo que vien e de decirse, de una lectura razonable de la norma, protectora del principio/derecho que viene a regular, surge que ante la solicitud de autorización para instalar una nueva farmacia, la Administración, debe controlar: (i) cuántas farmacias fueron ya autorizadas para su instalación y (ii) en caso de que la respuesta anterior sea mayor a una farmacia, si se cumple, adicionalmente, con el requisito de densidad poblacional, esto es, que deben existir 5000 habitantes por cada establecimiento. Ello surge claro del inciso final del artículo, que reza: “ La mencionada restricción regirá únicamente para cuando en las ciudades , villas o pueblos existan por lo menos dos farmacias de esta categoría0”; al referir a “ existan por lo menos dos farmacia s”, la disposición re gula la hipótesis de que, al momento de analizar la solicitud de autorización de apertura, ya existan dos farmacias y esa, por ende, sea la tercera. En el caso, ninguna de las partes ha alegado que, además de BB existiera, al momento del trámite procedimental, otro establecimiento de tal índole. En tal contexto, nótese que las normas a que hace referencia la accionante a fs. 15 y ss., referidas a la categoría de villa, pueblo o ciudad y a las distancias entre far macias, refieren a supuestos diversos, en tanto aluden a farmacias comunitarias e incluso, al establecer las distancias refiere, en plural, a que “ ya existan otros habilitados…”, excluyéndose de requisito de 5000 habitantes cuando: “se trata de una segunda farmacia en un centro poblado, con solo una preexistente” (art. 6 Decreto Nº65/2013); es decir, el decreto reglamentario está, como debe ser, en sintonía con la ley. Por tal razón, estima la Sede que el hecho de que se trate de una villa, ciudad o pueblo no es relevante en este asunto, porque el punto medular está en que no existe otra farmacia en el lugar. Incluso cuando se entendiera que no lo es, la norma que cita la actora habla de “centro poblado” excluyendo la situación de marras, de la restricción de los 5000 habitantes. Por lo que, incluir una limitación según la cual , en los casos de centros poblados, balnearios o como quiera catalogarse al lugar, no puede admitirse una segunda farmacia de primera categoría si no existen más de 5000 habitantes, implica agregar una restricción a un derecho que no surge de la ley y, más aún, que la contraría. En segundo lugar, corresponde resaltar que lo anterior se relaciona con el principio de legalidad (reserva legal) puesto que, como viene de decirse, de lo que se trata es de interpretar una regulación (limitación) al principio de libertad y concretamente, derecho de liberad de industria y comercio. En el caso, no se avizora que el legislador haya incluido tal limitación en las leyes que vienen de analizarse , sino, todo lo contrario . A su vez, debe tenerse en cuenta, como bien afirma la tercerista que, si de limitaciones hablamos, debe aplicarse una interpretación restrictiva de las mismas, tal como se adelantó y evitar cualquier aplicación analógica que supon ga crear una restricción no considerada por el legislador. Considerando esto, de seguirse la postura de la parte actora , estaríamos interpretando la normativa de la forma más perjudicial al derecho o , por el contrario, interpretando la pretendida limitación de forma expansiva sin norma legal o constitucional habilitante. Y, sobra d ecir, que cuando de limitación de derechos fundamentales hablamos, rige el principio de reserva legal y de la mano del mismo, el de interpretación restrictiva de las limitaciones que sí existan, como fue explicado. Como señala Cajarville: “(…) hay todo un ámbito de materias excluido de la potestad reglamentaria, como potestad de normación inicial: la reserva de ley, que puede esquematizarse en los siguientes rubros: la limitación de los derechos, deberes y garantías de los habitantes y de los ciudadanos...” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo. Tomo I. Montevideo. 2012. P.p. 484). Asimismo, analizando las restricciones a la libertad de expresión, comunicación y pensamiento, pero plenamente aplicable para todos los derechos fundamenta les, sostuvo Risso Ferrand: “ Es claro que estos fines…deben ser interpretados, en tanto habilitación para la limitación de un derecho fundamental, en forma estricta o restrictiva y conforme un severo juicio de proporcionalidad ” (RISSO FERRAND, Martín. ¿Qué limitaciones legales pueden establecerse en materia de libertad de comunicación de pensamiento?. Revista de Derecho. Año 9. Nº10. Montevideo. 2014. P.p. 220). De los desarrollos precedentes surge que de las interpretaciones que eran posibles, la Administración optó por aplicar aquella que es menos agraviante para el derecho en pugna y conteste con las disposiciones normativas antes indicadas, a lo que, debe sumarse que la libertad de concurrencia y defensa de la competencia a la que alude la parte actora, en puridad, es indicativa de que , en general, deben existir la mayor cantidad de posibilidades para que las personas puedan ejercer la actividad industrial o comercial elegida, redundando ello en una mayor oferta de productos para los consumidores. Tan es así que, existe una clara conexión entre las normas que defensa del consumidor (como esta) y las de defensa de la competencia, puesto que la aplicación de las unas, supone la mayor efectividad de las otras en tanto protegen el mismo bien jurídico. Así, PIN TO sostiene que: “En la normativa uruguaya, el Artículo 1º de la Ley Nº18.159 establece que la misma tiene por objeto “fomentar el bienestar de los actuales y futuros consumidores y usuarios, a través de la promoción y defensa de la competencia… Resulta co n absoluta claridad que en Uruguay el bien jurídico tutelado es el bienestar de los consumidores y usuarios actuales y futuros” (PINTO, X imena. Contratación pública y libre competencia. FCU. Montevideo. 2023. P.p. 49). Finalmente, cabe mencionar que todo l o que viene de decirse, aunque con otras palabras, surge de los antecedentes contenidos en los Expediente Nº12 - 001-1-3193-2023, 12/001/1/5410/2023 y 12/001/3/3887/2023, en tanto esta Sede ya ha indicado que: “ la motivación puede extraerse de cualquiera de los momentos de formación del acto administrativo” (Sentencia Nº175/2026, entre otras). No cabe más, entonces, que confirmar el acto , aspecto que la presunción del art. 47 del CCA no logra conmover, puesto que la prueba producida en el caso la desvirtúa. 6) Orientación de cumplimiento y posibilidad de recomposición El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse vc y6 sobre todas las causales de nulidad invocadas “ lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. A su vez, el inciso segundo del art. 190 del CCA, reza: “ Cuando la irregularidad refiera a las formalidades exigidas a los actos o trámites del procedimiento administrativo previo, el tribunal deberá señalar si la Administración conserva la potestad de recomponerlo a los efectos de dictar un acto legítimo. No será admisible la recomposición de un procedimiento ya reconstituido”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos por la actora y las defensas de la demandada, concluyendo la Sede que el acto encausado es legítimo, por lo que no existe recomposición alguna sobre la cual pronunciarse. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZ LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 1°TURNO FALLA: 1) Desestímase la demanda instaurada y en su mérito, confírmase el acto administrativo encausado, sin sanción procesal especifica 2) A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los letrados intervinientes en $ 60.000 (pesos uruguayos, sesenta mil). 3) Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta providencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Intímase a la parte demandada a retirar los antecedentes administrativos en caso de haber sido aportados en soporte papel y encárguese a la Oficina Actuaria su eliminación del s ervidor de la Sede, si hubiesen sido aportados en soporte digital. 5) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1°Turno