Sentencia Interlocutoria N° 194/2026

Montevideo, 10 de agosto de 2026 SENTENCIA Nº194/2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA VISTOS: Para resolución, estos autos caratulados “AA S.A. CONTRA ESTADO – MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA . SUSPENSIÓN DE EJECUCIÓN. INSTANCIA ÚNICA ” – Ficha Nº 782/2025, venidos a conocimiento del Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno, en virtud de medida de suspensión de los efectos del acto presentada conjuntamente con la demanda anulatoria. RESULTANDO: 1) Con fecha 13 de octubre de 2025, compareció en autos la Dra. BB en representación de AA S.A, impetrando acción de nulidad c ontra el Estado – Ministerio de Salud Pública (MSP) respecto de la Resolución N°1534/2024 dictada por la Dirección General de Salud mediante la cual se le aplicó a la una sanción de advertencia en el Registro único de Proveedores del Estado (RUPE) por “ incumplimiento de los servicios contratados mediante Licitación Abreviada 157/2023, para el transporte de vacunas” (fs. 25 y ss.). Conjuntamente, solicitó la suspensión de los efectos de tal acto, medida que fue tramitada en esta pieza separada creada con fecha 7 de noviembre de 2025 (fs. 35). 2) En lo medular, la accionante indica que resultó adjudicataria de la Licitación N°157/2023 y además, del servicio de traslado de vacunas (Licitación N°158/2023). En cumplimiento de la primera licitación, afirma haber realizado a diciembre de 2024, 243 traslados y en el marco de la segunda, 74, es decir, un total de 317 operativos sin dificultades o incumplimientos y que, por lo tanto, la sanción aplicada es muy gravosa, considerando los hechos acontecidos. 3) Así, relata que los hechos por los cuales se la sancionó se relacionan con que: (i) el 14 de mayo se solicitaron cinco peones y se presentaron únicamente dos, aclarando que se trataba del traslado de dos cajas lo que se realizó en una hora y media, constando co nformidad con la entrega en el remito; (ii) el 10 de julio, el personal entregó la caja con vacunas y se retiró sin que el laboratorio hubiese hecho el control de temperatura requerido. Al respecto, afirma que el Pliego de Condiciones no solicita t al control en todos los transportes, sino de forma alegatoria, no requiriéndose en este caso y habiéndose recibido la mercadería de conformidad; (iii) el 17 de julio, el problema habría sido que el traslado no fue efectuado en condiciones de refrigeración adecuadas, lo cual es falso y (iv) el 26 de agosto, se habría sancionado porque el personal no concurrió con la documentación pertinente, indicando la actora que el Pliego no establece la obligación de concurrir con la documentación, sin perjuicio de lo cual, ello fue subsanado de inmediato. 4) Por ende, entiende que no existió incumplimiento en ninguna de las oportunidades mencionadas; que las supuestas irregularidades representarían un 1% de las operativas realizadas, tratándose de hechos aislados, excepcionales y carentes de entidad, no generándose en ningún caso perjuicios o afectaciones al servicio. Arguye que el acto carece de motivación suficiente, respaldo fáctico y jurídico, configurando una violación a los principios de legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, debido proceso y existiendo abuso o desviación de poder. 5) Puntualmente, respecto a la medida de suspensión, únicamente dedica tres líneas a fs. 31 de su libelo inicial, manifestándose que el acto “es susceptible de irrogar a este recurrente daños graves e ilegítimos…se solicita la suspensión de los efectos del acto impugnado hasta tanto no se resuelva la presente nulidad”. 6) Por Decreto Nº 2370/2025 se confirió el correspondiente traslado a la contraria, quien no compareció a evacuarlo conforme surge de fs. 38 y el Decreto N°2631/2025; por dicha providencia se confirió a las partes un plazo común de 5 días para proponer prueba, lo que hizo únicamente la actora a fs. 41. Conferido el respectivo plazo, ninguna de las partes propuso contrap rueba, prueba sobre prueba, etc., por lo que por Decreto N°497/2026, se fijo el objeto del incidente, de la prueba y se pronunció la Sede respecto a los medios de prueba propuestos. 7) Posteriormente, se confirió a las partes un plazo de 5 días para alegar, no habiendo comparecido ninguna de ellas a hacerlo ; por Decreto N°1135/2026 se dispuso el pase de estos autos para resolución de la suspensión, por lo que con fecha 8 de junio de 2026, las actuaciones fueron puestas a despacho en cumplimiento de la providencia referida , encontrándose esta decisora con licencia los días 15, 16 y 17 de junio. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la medida de suspensión de la ejecución del acto planteada en autos, en base a los argumentos que se explicitarán. 2) En este sentido, en primer lugar, a modo aclaratorio, se abordará la naturaleza de la medida solicita da. En segundo lugar , se analizará el cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa para proceder a tal suspensión. 3) Sobre la naturaleza de la medida solicitada y los requisitos exigidos por el CCA Tal como ha dicho esta Sede en anteriores pronunciamientos, el art. 131 del CCA, bajo el acápite “ Procedencia de la suspensión de los efectos del acto administrativo”, establece que se podrá disponer este tipo de medidas, a pedido de parte, siempre que se configure alguna de estas circunstancias: (i)” la ejecución del acto fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involuc rado” o (ii) “ resultare que el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo”. Se trata de la Teoría del Balance y la manifiesta ilegitimidad del acto. A su vez, el art. 134 remite al Capítulo 2 del CCA (arts. 125 y ss.) y dispone que la suspensión se regirá “ en lo pertinente ”, por lo establecido para las medidas cautelares, aclarando que no se exigirá contracautela. Así, el art. 126 establece cuatro requisitos a probar para la concesión de medidas cautelares. A criterio de esta Sede, el único aplicable a la medida de suspensión (cuando es solicitada de forma preliminar – no es el caso ) es el dispuesto en el literal d). Ello por dos razones. La primera es una razón de texto; la norma habilita a aplicar algunas y no todas las previsiones que rigen para las medidas cautelares, ya que la remisión es “ en lo pertinente ”. La segunda, refiere a su naturaleza, entendiendo esta decisora que la suspensión de los efectos del acto en puridad, es una medida provisional (o anticipativa como la llama el CCA) y no cautelar propiamente dicha, en principio. Las primeras están destinadas o tienen como objeto adelantar, de forma provisional o anticipada como su nombre lo indica, el resultado final del proceso, que será contenido de la sentencia definitiva. Las segundas, procuran asegurar, de antemano, el cumplimiento o ejecución de esa sentencia definitiva. Al respecto, Abal, en posición que se comparte, sostuvo: “(…) las medidas cautelares son todas aquellas medidas (estrictamente resoluciones procesales) dispuestas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional, que se encuentran dirigidas a garantizar la ejecución forzada de una eventual sentencia de condena … Por su parte, las medidas provisionales son todas aquellas medidas (nuevamente, resoluciones procesales) dictadas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional y que consisten en hacer lugar (acoger) provisoriamente la pretensión, a fin de evitar que se produzca a la parte, un daño particularmente grave por la demora en satisfacerla que conlleva el trámite del proceso ” (ABAL OLIÚ, A lejandro. “Medidas provisionales y cautelares en el proceso de anulación de los actos administrativos”. Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville. FCU. Montevideo. 2011. P.p. 666. Resaltado agregado). En el mismo sentido, Valentín explicó: “En concreto, las medidas cautelares son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal, en forma preliminar o durante el transcurso de un proceso principal de cualquier tipo. Además, a través de distintas técnicas persiguen una finalidad específica, que es la de evitar la frustración de la efectiva ejecución forzada de otras resoluciones procesales. En especial, la efectiva ejecución de la sentencia definitiva de condena …En concreto, las medidas anticipativas son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal y cuya finalidad específica es evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, a cuyo efecto se utiliza una única técnica: el acogimiento anticipado y provisional de esa pretensión , mediante una resolución que luego podrá ser confirmada o revocada por la sentencia definitiva. Esta definición toma dos aspectos esenciales para captar la esencia íntima de la medida anticipativa: la finalidad de la medida, evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, y el instrumento o técnica apta para ello, el acogimiento anticipado de la pretensión. Es que mientras la medida cautelar utiliza distintos instrumentos o técnicas para lograr la finalidad, lo específico de la medida anticipativa es que utiliza una sola: la de hacer lugar, anticipada y provisoriamente, total o parcialmente, a la pretensión del actor... ” (VALENTÍN, Gabriel. “No todo es cautelar: hacia una tipificación de figuras distintas en perspectiva comparada”. Revista IUS ET VERITAS Nº68. Perú. 2024. P .p. 159 y ss. Resaltado agregado). Puntualmente, respecto del proceso contencioso anulatorio, lo que hace la medida de suspensión es adelantar el contenido de una eventual sentencia anulatoria. No elimina definitivamente los efectos del acto, porque eso es objeto, justamente, de la sentencia definitiva. Pero sí, de forma provisional mientras se tramita el proceso, los suspende, evitando un daño mayor. En esta línea, al entender la Sede que no es una medida cautelar propiamente dicha, los literales a, b y c del art. 126 del CCA no le aplican, ya que son los propios de las medidas cautelares. Lo contrario, podría suponer una restricción adicional para acceder a un mecanismo que le permite a la parte proteger sus derechos, cuando el ordenamiento no lo contempla. Por otra parte, corresponde mencionar que el análisis que se realiza en esta instancia debe ser liminar pero cauteloso, en tanto uno de los caracteres de los actos administrativos es la ejecutividad, es decir, que “(…) produce de inmediato sus efectos. El acto una vez perfeccionado puede y debe ser ejecutado y cumplido, salvo que se haya dispuesto la suspensión de sus efectos. Algunos autores prefieren hablar de obligatoriedad o exigibilidad, haciendo referencia al deber de cumplimiento que el acto importa a partir de su notificación ” (RUOCCO, G raciela, y DELPIAZZO, C arlos. Tratado jurisprudencial y doctrinario: actos y contratos de la administración. Tomo I. La Ley. Montevideo. 2013. P.p. 18). 4) Análisis del cumplimiento de los requisitos en el caso concreto En primer lugar, tal como surge de la demanda y fue recogido en el objeto fijado por la Sede, la única causal que invocada la accionante es la del literal a) del art. 131 del CCA, esto es, que: “la ejecución del acto fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado”. Al respecto, se reitera, lo único que indica la actora es que el acto encausado: “es susceptible de irrogar a este recurrente daños graves e ilegítimos…se solicita la suspensión de los efectos del acto impugnado hasta tanto no se resuelva la presente nulidad” (fs. 31). Lo anterior no satisface el requisito de la debida sustanciación. Sin perjuicio de ello, atendiendo a lo expresado en su restante libelo introductorio (para fundar la nulidad pretendida), la Sede ha procedido al análisis del requisito indicado, no vislumbra ndo que ninguno de los agravios por ésta esgrimidos refieran a la cuantificación de los daños causados al accionante ni tampoco, a los que la suspensión podría ocasionar al Estado, para poder compararlos. Si bien, la demandada no contestó la demanda incidental de suspensión y por ello, resulta aplicable la regla de admisión, tal regla, en el caso, no tiene virtualidad, en tanto no hay hechos alegados respecto a la suspensión sobre los que pudiese existir una real admisión. Y el encuadre jurídico de las cuestiones fácticas dentro de los numerales del art. 131 es, justamente, una tarea valorativa y jurídica que corresponde a la Sede realizar y sobre la cual, tal regla no tiene operatividad. No sólo no hay hechos, sino que tampoco hay fundamentos y mucho menos prueba al respecto, ya que la aportada refiere a los vicios de nulidad y no a los daños ya referidos; al punto tal que la actora no presentó alegatos en este incidente. En efecto, siendo que la ejecutividad es uno de los caracteres de los actos administrativos (la producción “automática” de efectos), la suspensión en vía administrativa primero y jurisdiccional después, es la única forma de detener su ejecución. En atenció n a que se trata de exceptuar al acto de uno de sus caracteres, la normativa ha puesto sobre el actor la carga de probar la configuración de los supuestos para acceder a su pretensión, puesto que debe acreditarse la manifiesta ilegitimidad o la Teoría del Balance. En este sentido, la falta de la debida sustanciación respecto de este supuesto, hace a la Sede concluir que, con el nivel de análisis que puede esta magistrada efectuar (sin caer en prejuzgamiento), no es posible analizar cuáles son los daños, si los hay, ni si éstos son superiores a los de la Administración, por lo que cabe rechazar la suspensión solicitada. Con relación a la Teoría del Balance y su valoración en el proceso, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, citando a Cajarville, ha afirmado que: “ En efecto, no se han aportado elementos de prueba suficientes que permitan acreditar y cuantificar los daños alegados por el actor, a los efectos de realizar la comparación debida con los daños que la eventual suspensión ocasionaría a la parte demandada. D e cuanto viene de decirse, corresponde anotar que si no se acreditaron ni se cuantificaron los daños, mal puede el Tribunal realizar un examen comparativo ya que al decir de CAJARVILLE PELUFFO: “El balance requiere una valoración comparativa de los daños que los efectos del acto podrían ocasionar al demandante, con los que los intereses que la Administración debió tener en cuenta al dictarlo sufrirían con la suspensión” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edició n, Montevideo, 2012, pág. 751)” (Sentencia Nº488/2024). En la misma línea, en un caso aún más reciente, rechazó la suspensión solicitada realizando consideraciones que son enteramente trasladables a estas actuaciones: “En la emergencia, amén de que únicamente se esgrimió como causal de suspensión los daños que irroga la ejecución de la resolución impugnada, el rechazo de la solicitud se impone por la sencilla razón de que la parte actora no desplegó esfuerzo alguno para alegar -y, menos probar - la naturaleza, entidad o siquiera existencia del supuesto perjuicio ocasionado por el acto resistido” (Sentencia Nº205/2025). En definitiva, la Sede entiende que no se cumplen los requisitos previstos en el art. 131 del CCA y , por ende, corresponde desestimar la suspensión pretendida. Por los fundamentos antes expuestos y las normas citadas, RESUELVO: 1) No hacer lugar a la medida de suspensión de la ejecución transitoria y total del acto administrativo solicitada, sin imposición de condenas procesales especiales. 2) Oportunamente, archívese. Dra. Lucía Techera Tealdi Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1º Turno