Sentencia Interlocutoria N° 142/2026

Montevideo, 31 de agosto de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA N° 142/2026 VISTOS : Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “AA contra Banco de Previsión Social y Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Acción de Nulidad” (Ficha: 202/2026), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno, en mérito a la exc epción previa de manifiesta falta de legitimación causal pasiva opuesta por el codemandado Estado (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), de acuerdo con lo dispuesto por los arts. 162 lit. c) y 164 del CCA. RESULTANDO : 1) En estas actuacio nes se tramita la pretensión anulatoria ejercitada por AA en relación con la Resolución del Directorio del Banco de Previsión Social (“BPS”) R.D. N° 14-38/2025, de 11 de junio de 2025, por la cual se le otorgó jubilación por af iliación civil y se determinó el monto de su asignación mensual (fs. 30 a 33). 2) En su demanda, el accionante sostiene que el acto debe anularse por ilegítimo (fs. 30 a 33). Refiere que tomó conocimiento informal del acto el 4 de agosto de 2025, a través del recibo de pago de su jubilación (Emisión 2025/07), sin haber sido notificado personalmente; que interpuso recurso de revocación el 5 de agosto de 2025; y que, transcurridos los plazos legales sin decisión expresa, operó la denegatoria ficta el 2 de ene ro de 2026 (fs. 30). En lo medular, se agravia por entender que el BPS liquidó erróneamente su pasividad, en tanto tomó como base de cálculo el último sueldo de actividad correspondiente a enero de 1994, cuando, a su juicio, el art. 145 de la Ley N° 12.802 , en la redacción dada por el art. 577 de la Ley N° 14.106, impone tomar “el sueldo final de su respectivo grado”, esto es, el correspondiente al grado que ocupaba a la fecha del cese, el 3 de enero de 1997 (fs. 31 y 32). Sostiene que, determinado el sueld o final a partir del subsidio percibido en diciembre de 1996, la asignación inicial debió fijarse en $ 27.937,92 y no en $ 11.532,43 (fs. 32). Invoca, asimismo, la Sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo N° 509/2020, que reconoció su derech o jubilatorio conforme al régimen anterior al Acto Institucional N° 9 (fs. 31 y 33). 3) Conferido traslado de la demanda, comparecieron ambos codemandados. El Estado (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en adelante “MTSS”) contestó y, en el mismo act o, opuso la excepción previa de falta de legitimación causal pasiva (fs. 39 a 41 vto.). Por su parte, el BPS contestó bregando por la legitimidad del acto y acompañó los antecedentes administrativos en formato digital (fs. 43 a 50 y nota de fs. 51). 4) Al fundar su excepción, el MTSS señaló que el art. 168 num. 3° de la Constitución atribuye al Poder Ejecutivo la competencia para “Dar retiros y arreglar las pensiones de los empleados civiles y militares conforme a las leyes”, y que el art. 195 de la Carta c reó el BPS como Ente Autónomo con el cometido de coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social. Agregó que, por Resolución del Poder Ejecutivo N° 264/996, de 27 de marzo de 1996, se delegó en el BPS las atribuciones del Poder Ejecutivo “en lo concerniente al otorgamiento de jubilaciones y pensiones civiles” (fs. 39 vto.). A partir de allí distinguió entre el otorgamiento de la prestación (atribución delegada) y su rechazo o denegatoria (competencia propia del Ente, conforme al art. 82 num. 5 de la Ley N° 16.713), para concluir que “el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social carece de legitimación pasiva en el presente proceso, toda vez que no mantiene vínculo jurídico alguno con los hechos que fundamentan la litis, ni ostenta competencia funcional respecto de las pretensiones formuladas por la parte actora” (fs. 40). Invocó en su apoyo las Sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo N° 722/2022, 436/2022, 617/2023 y 679/2023 (fs. 40 vto. y 41). 5) Por Decreto N° 411/2026, de 19 de mayo de 2026, se confirió traslado de la excepción a la parte actora por el plazo de diez días (art. 164 inc. 1 del CCA) (fs. 52). El accionante lo evacuó oponiéndose a su acogimiento (fs. 55 y 56). Sostuvo que el art. 168 de la C onstitución establece la competencia del Poder Ejecutivo en la concesión de las pasividades civiles y que será con la sentencia de fondo que se determine si existió o no delegación de atribuciones; que, conforme al art. 162 lit. c) del CCA, la excepción “s olo procede cuando surge de los propios términos de la demanda, sin necesidad de consultar o examinar ningún documento o de producción de prueba” (VALENTÍN, Gabriel, “El proceso de anulación de los actos administrativos. Incluye las modificaciones de la Le y 20.010”, FCU, 2022, p. 82); y transcribió, en lo pertinente, la Sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo N° 554/2023. 6) Por Decreto N° 485/2026, de 28 de mayo de 2026, se dispuso la apertura a prueba respecto de la excepción, confiriendo a las partes el plazo común de seis días para su ofrecimiento (art. 164 inc. 2 del CCA) (fs. 58). Vencido dicho plazo sin que ninguna de las partes ofreciera prueba, por Decreto N° 629/2026, de 12 de junio de 2026, se confirió a las partes el plazo común de seis días para alegar (art. 164 inc. 4 del CCA) (fs. 61). Comparecieron a hacerlo el MTSS (fs. 64 y 64 vto.) y la parte actora (fs. 66 y 66 vto.), no así el BPS. 7) Por Decreto N° 853/2026, rectificado parcialmente por contrario imperio por Decreto N° 856/2026, ambos de 22 de julio de 2026, pasaron los autos para resolución respecto del excepcionamiento opuesto (art. 164 inc. final del CCA) (fs. 68 y 70). CONSIDERANDO : 1) La Sede desestimará la excepción previa de manifiesta falta de legitimación causal pasiva opuesta por el Estado (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), sin perjuicio del análisis que de la cuestión corresponda efectuar, como defensa de fondo, al tiempo del dictado de la sentencia definitiva, por los fundamentos que a continuación se explicitan. 2) El art. 162 lit. c) del CCA habilita a oponer como excepción previa “La manifiesta falta de legitimación causal, cuando surja de los propios términos de la demanda”. La disposición impone una doble exigencia, acumulativa y de i nterpretación estricta: que la ausencia de legitimación sea manifiesta, esto es, clara, patente e inequívoca; y que ese carácter resulte de la sola lectura del acto de proposición, sin necesidad de consultar documentos ni de producir prueba alguna. 3) Tal severidad se explica por la naturaleza misma del instituto. La legitimación causal es una cuestión de mérito, que hace al fondo del litigio y que, como regla, se resuelve en la sentencia definitiva. Su tratamiento anticipado constituye una excepción a esa regla, justificada por razones de economía procesal: se procura evitar la movilización de todo el aparato jurisdiccional, y la consiguiente inversión de recursos materiales y temporales por las partes, cuando desde el inicio se advierte que la pretensión no tiene posibilidad alguna de prosperar respecto de uno de los sujetos demandados. Fuera de ese supuesto de evidencia, la regla recobra su imperio y el examen debe diferirse al final del proceso. En esa línea, KLETT ha señalado que “Si la falta de legitima ción o interés no surge de manera clara, grosera, palmaria, entonces no estamos en presencia de una excepción previa, y su resolución deberá quedar para la etapa final del juicio, esto es, cuando se dicte la sentencia definitiva” (KLETT, Selva, “Algunas re flexiones sobre las excepciones previas de falta de legitimación y prescripción o caducidad”, en Estudios de derecho procesal en homenaje a Adolfo Gelsi Bidart, FCU, Montevideo, 1999, p. 467). Concordantemente, LANDONI SOSA advierte que la excepción “se aplica con criterio restrictivo” y “se reserva para las hipótesis en que la falta de interés resulta clara y patente, para cualquiera, de la mera lectura de la demanda” (LANDONI SOSA, Ángel y otros, “Código General del Proceso Comentado y Anotado con jurispr udencia”, B de F, Buenos Aires, 2002, p. 268), y VÉSCOVI exige que la falta de legitimación surja manifiestamente de los términos de la demanda, de forma clara y patente de su simple lectura (VÉSCOVI, Enrique y otros, “Código General del Proceso”, T. 3, Áb aco, p. 394). En idéntico sentido se pronuncia VALENTÍN, en la obra citada por la parte actora a fs. 55. 4) Trasladadas tales premisas al caso concreto, la conclusión se impone: la falta de legitimación causal pasiva del MTSS no reviste, en autos, el carácter manifiesto que la ley exige. En efecto, el examen que el excepcionante propone dista de ser liminar. El art. 168 num. 3° de la Constitución atribuye al Poder Ejecutivo la competencia para “Dar retiros y arreglar las pensiones de los empleados civiles y militares conforme a las leyes”; el art. 195 crea el BPS como Ente Autónomo con el cometido de coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social; la Resolución del Poder Ejecutivo N° 264/996, de 27 de marzo de 1996 (inv ocada por el propio Ministerio a fs. 39 vto.), delegó en el Ente las atribuciones del Poder Ejecutivo “en lo concerniente al otorgamiento de jubilaciones y pensiones civiles”; y el art. 82 num. 5 de la Ley N° 16.713 atribuye al Directorio del BPS la potest ad de aprobar o rechazar las prestaciones a cargo del Organismo. Precisar cuál de esos títulos competenciales sustenta el acto impugnado, y si este fue o no dictado en ejercicio de atribuciones delegadas, supone establecer el alcance real de la delegación dispuesta por el Poder Ejecutivo y su articulación con las competencias propias del Ente. Se trata de un análisis que no puede realizarse a partir de la mera lectura de la demanda, sino que reclama el examen del acto, de sus antecedentes administrativos y del régimen normativo aplicable, esto es, precisamente aquello que el art. 162 lit. c) del CCA excluye del juicio previo. 5) A lo anterior se agrega una circunstancia que, lejos de robustecer la posición del excepcionante, la debilita. El MTSS estructura su defensa sobre la distinción entre el otorgamiento de la prestación, que reconoce como materia delegada por la Resolución N° 264/996, y su rechazo o denegatoria, que atribuye a la competencia propia del Ente por aplicación del art. 82 num. 5 de la Ley N° 16.713. Ahora bien, en el sub examine el acto impugnado no es denegatorio: la R.D. N° 14 - 38/2025 otorgó al actor la jubilación por afiliación civil y, en la misma volición, determinó el monto de su asignación. De seguirse el criterio que el propio Minister io postula, el acto quedaría comprendido en la materia expresamente delegada, esto es, “el otorgamiento de jubilaciones y pensiones civiles”. El argumento, por tanto, no solo no torna manifiesta la falta de legitimación invocada, sino que instala una duda razonable acerca de su procedencia, que únicamente puede despejarse mediante el examen del fondo del asunto. Tampoco resulta unívoca la distinción que subyace al planteo entre el acto que otorga la prestación y el que determina su quantum, desde que se tra ta de una y la misma decisión administrativa: la R.D. N° 14-38/2025 concedió la pasividad y, simultáneamente, fijó su importe. Escindir ambos aspectos, para atribuir a cada uno un título competencial diverso, supone una operación interpretativa que excede holgadamente el estándar de evidencia propio de la vía previa. 6) La propia evolución de la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo confirma que la cuestión es opinable y, por ello mismo, ajena al terreno de lo manifiesto. En efecto, en una línea de decisiones el Cuerpo atribuyó la legitimación causal pasiva al Poder Ejecutivo (Sentencias N° 673/2012, 210/2013, 628/2016, 149/2017 y 537/2019); en otra, acogió la falta de legitimación del Ministerio e imputó el acto exclusivamente al Ent e previsional (Sentencias N° 610/2017, 436/2022, 722/2022, 559/2023, 654/2024 y 23/2025, entre las que se cuentan las que el excepcionante invoca a fs. 40 vto. y 41); y, en una tercera, cuando el planteo fue deducido como excepción previa, difirió su examen para la sentencia definitiva (Sentencias N° 58/2023, 327/2023, 328/2023, 329/2023, 527/2023, 554/2023, 266/2024, 439/2024, 523/2024 y 258/2025). Es esta última la solución que se comparte. Como sostuvo el Tribunal en la Sentencia N° 554/2023, transcripta por la parte actora a fs. 55 vto. y 56: “Con tal entendimiento, el Tribunal considera que, en el actual estadio procesal, no corresponde pronunciarse sobre la legitimación causal pasiva que motivó la excepción previa incoada por uno de los demandados. De ello deriva, como consecuencia lógica que, como previa, la excepción ha de ser rechazada, sin perjuicio de su oportuno análisis como defensa en la eventual sentencia definitiva a recaer. En efecto, en el caso, basta la atenta lectura de los escritos de pro posiciones de los litigantes y dictamen de la Procuraduría del Estado, así como de las sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Nos. 722/2022, 436/2022, 610/2017, 210/2013 y 673/2012, para corroborar tal aserto y, advertir que la cuestión resulta opinable y ha determinado a lo largo del tiempo distintas posturas de este Cuerpo. De lo expuesto fluye que, en el actual estado procesal, no pueda relevarse la falta de legitimación pasiva opuesta, desde que, no se verifica en el caso, un supuesto en que tal aspecto resulte manifiesto, patente e inequívoco”. Si bien el pronunciamiento se dictó bajo la vigencia de los arts. 7 y 8 de la Ley N° 20.010 y 133.1 num. 9 del Código General del Proceso, la exigencia allí ponderada es la misma que hoy recoge el art. 162 lit. c) del CCA, en términos sustancialmente idénticos. 7) Corresponde una precisión final, que atiende a la finalidad del instituto y a las consecuencias del pronunciamiento. Acoger la excepción en este estadio importaría delimitar anticipada mente el elenco de sujetos alcanzados por una eventual sentencia anulatoria, sobre la base de un juicio de evidencia que, según se ha visto, el caso no admite. El rechazo de la excepción como previa, en cambio, no irroga perjuicio alguno al Ministerio, que conserva íntegra la posibilidad de reeditar el planteo como defensa de fondo, con la plenitud de los elementos de juicio que el proceso aporte. 8) No se advierte en la conducta de las partes mala fe ni temeridad que amerite la imposición de sanciones proc esales, por lo que se estará sin especial condenación (art. 56.1 del CGP, aplicable por remisión del art. 207 del CCA). Por los fundamentos expuestos y las normas citadas, LA SRA. JUEZA LETRADA EN LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 4° TURNO. FALLA : 1. Desestimar la excepción previa de manifiesta falta de legitimación causal pasiva opuesta por el Estado (Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), sin perjuicio del análisis que de la cuestión corresponda efectuar, como defensa de fondo, al tiempo del dictado de la sentencia definitiva. 2. Sin especial condenación procesal. 3. Firme la presente, suban los autos al despacho a efectos de proseguir con los trámites de estilo. Dra. KARINÉ TOPALIAN KACHARIGIAN Jueza Letrada en lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno