Sentencia Interlocutoria N° 141/2026

Montevideo, 28 de agosto de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA N° 141/2026 VISTOS : Para Sentencia Interlocutoria estos autos caratulados “AA CONTRA ESTADO - MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. SUSPENSIÓN DE EJECUCIÓN” (Ficha: 246/2026) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno, en mérito a lo dispuesto por el art. 138 inciso final del CCA. RESULTANDO : 1) En estas actuaciones se sustancia la pretensión de suspen sión de la ejecución de los efectos de la Resolución dictada por el Presidente de la República el 18 de junio de 2025, notificada el 26 de junio de 2025, recaída en las actuaciones administrativas N° 2023 -5-1-0001249, por la cual se impuso a AA una multa de U$S 13.411,21 (dólares estadounidenses trece mil cuatrocientos once con 21/100), al tipo de cambio vigente a la fecha de la infracción, por incumplimiento de lo dispuesto en el art. 29 de la Ley N° 19.574, y se lo intimó al p ago de la misma dentro del plazo de tres días hábiles (fs. 4 a 5 vto.). La acción de nulidad tramita por Ficha N° 238/2026. 2) La pretensión de suspensión fue deducida conjuntamente con la demanda (fs. 6 a 18, en particular fs. 16 vto. a 17). En cuanto int eresa a la medida anticipativa que se tramita en este proceso, el accionante ha planteado que: (i) se configura la causal prevista en el literal b) del art. 131 del CCA, en tanto la ilegitimidad manifiesta del acto surgiría del propio contenido de su escrito y, en particular, de los informes de la Unidad de Información y Análisis Financiero (en adelante, UIAF) del Banco Central del Uruguay y del asesor jurídico preopinante del Ministerio de Economía y Finanzas, todos ellos contrarios a la solución adoptada por la Administración; (ii) se configura asimismo la causal prevista en el literal a) de la citada disposición, en tanto la ejecución del acto, y en especial el cobro de la multa, le ocasionaría un perjuicio grave en su patrimonio, dado el elevado monto involucrado; (iii) en contrapartida, la suspensión de la ejecución del acto no genera perjuicio relevante alguno para la Administración; y (iv) la Administración ha demostrado su intención de ejecutar el acto dictado, al haber intimado el pago de la multa im puesta y al haber promovido ante la sede penal el embargo del dinero oportunamente incautado. 3) Conferido traslado por Decreto N° 275/2026, lo evacuó el Ministerio de Economía y Finanzas (fs. 27 a 30), oponiéndose a la medida solicitada. En lo medular, sostuvo que: (i) la petición carece de objeto, pues conforme a la normativa vigente la sanción no puede aplicarse hasta tanto no se encuentre firme, extremo que no se verifica en el caso por haber sido recurrido el acto y hallarse en trámite la acción de nul idad; (ii) la intimación del pago de la multa y la solicitud de la medida cautelar constituyen actuaciones expresamente previstas en la Ley N° 19.574; (iii) el levantamiento de la medida cautelar dispuesta en sede penal obedeció a razones estrictamente pro cesales, vinculadas a la legitimación para promoverla y al plazo previsto en el art. 29 de la Ley N° 19.574, sin que mediara pronunciamiento sobre su validez; (iv) el dinero fue posteriormente restituido al actor; (v) la parte actora no ofreció prueba alguna del daño que invoca, el que en todo caso sería de naturaleza patrimonial y, por recaer sobre un bien fungible, plenamente reparable; y (vi) la ilegitimidad que se imputa al acto no reviste carácter manifiesto, constituyendo materia propia de la sentenci a definitiva. Invocó, en apoyo de su posición, la Sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo N° 694/2018. 4) Los antecedentes administrativos fueron aportados por la demandada en soporte electrónico, según constancia de fs. 31, comprendiendo l os expedientes administrativos N° 2023 -5-1-0001249 y N° 2025 -5-1- 0004635. 5) Por Decreto N° 334/2026, de 5 de mayo de 2026, se abrió el incidente a prueba. En tal oportunidad se presentó únicamente la parte demandada (fs. 34), ofreciendo las resultancias d e autos y reiterando la mención a la documentación acompañada al evacuar el traslado. La parte actora no ofreció prueba. 6) Por Decreto N° 433/2026, de 21 de mayo de 2026, se resolvió sobre los medios de prueba, teniéndose por admitida la prueba documental aportada por la demandada en soporte electrónico, identificada como los expedientes administrativos N° 2023-5-1-0001249 y N° 2025-5-1-0004635 (art. 166 del CCA). En dicha oportunidad se estableció, asimismo, que las resultancias de autos no constituyen, en puridad, un medio de prueba autónomo, sino el resultado del diligenciamiento y del análisis de otros medios, por lo que se trata de cuestiones que habrán de analizarse al momento de la valoración de la prueba producida en autos. 7) No existiendo más prue ba que la documental, concluyó la causa y el expediente fue puesto al despacho el día 30 de junio de 2026 (fs. 52 vto.), a los efectos del dictado en tiempo y forma de la presente Sentencia Interlocutoria, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 138 inciso final del CCA. CONSIDERANDO : 1) La Sede no hará lugar a la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado , en función de los fundamentos que pasan a exponerse. A tales efectos, se abordará en primer lugar la defensa de falta de objeto opuesta por la parte demandada; en segundo lugar, la naturaleza de la medida solicitada y los requisitos que el Código de lo Contencioso Administrativo exige para su procedencia; y finalmente, la eventual configuración, en el caso concreto, de la s causales previstas en los literales a) y b) del art. 131 del CCA. 2) Sobre la defensa de falta de objeto. La parte demandada sostuvo que la pretensión carece de objeto, en tanto el acto no sería susceptible de ejecución mientras no se encuentre firme, condición que no se verificaría por haber sido recurrido y hallarse en trámite la acción de nulidad. La defensa no es de recibo. En efecto, la ejecutividad constituye uno de los caracteres propios del acto administrativo, en cuya virtud este “ produce de inmediato sus efectos. El acto una vez perfeccionado puede y debe ser ejecutado y cumplido, salvo que se haya dispuesto la suspensión de sus efectos ” (RUOCCO, Graciela y DELPIAZZO, Carlos; “Tratado jurisprudencial y doctrinario: actos y contratos de la administración”, Tomo I, La Ley, Montevideo, 2013, p. 18). Precisamente porque la interposición de los recursos administrativos y el ejercicio de la acción de nulidad no enervan, por sí solos, esa aptitud, el legislador ha previsto la medida de suspensión reg ulada en los arts. 131 a 134 del CCA, cuyo art. 133 dispone que, decretada la suspensión, la Administración “quedará absolutamente inhibida de ejecutarlo o aplicarlo como supuesto para el dictado de otros actos administrativos hasta la finalización del pro ceso anulatorio ”. Si el acto impugnado no fuera susceptible de ejecución mientras pende el proceso anulatorio, el instituto carecería de toda utilidad y de todo ámbito de aplicación. A ello se agrega que la demandada no invocó norma alguna que difiera la ejecución de la multa a su firmeza, y que el propio acto impugnado, en su numeral 2°, intimó el pago dentro del plazo de tres días hábiles y, en su numeral 3°, dispuso notificar y comunicar al Área Fondo de Bienes Decomisados de la Secretaría Nacional de Dr ogas, remitiéndosele testimonio de la resolución, “a efectos de la sustanciación del trámite para hacer efectiva la multa impuesta ”. Tal contenido dispositivo revela, por sí mismo, la aptitud del acto para desplegar los efectos cuya suspensión se pretende, aptitud que, por lo demás, resulta coherente con la propia conducta de la Administración al promover en sede penal una medida cautelar dirigida a asegurar el cobro de la multa. En consecuencia, el proceso incidental tiene objeto y corresponde ingresar al examen de las causales invocadas. 3) Sobre la naturaleza de la medida solicitada y los requisitos exigidos por el CCA. La suspensión de los efectos del acto administrativo constituye una medida anticipativa y no una medida cautelar en sentido estricto. Mie ntras estas últimas procuran asegurar la eventual ejecución forzada de la sentencia, las primeras adelantan, en forma provisional, el contenido de la decisión que podría recaer en el proceso principal. En tal sentido se ha sostenido que “ las medidas cautel ares son todas aquellas medidas (estrictamente resoluciones procesales) dispuestas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional, que se encuentran dirigidas a garantizar la ejecución forzada de una eventual sentencia de condena… Por su parte, l as medidas provisionales son todas aquellas medidas (nuevamente, resoluciones procesales) dictadas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional y que consisten en hacer lugar (acoger) provisoriamente la pretensión, a fin de evitar que se produzca a la parte, un daño particularmente grave por la demora en satisfacerla que conlleva el trámite del proceso ” (ABAL OLIÚ, Alejandro; “Medidas provisionales y cautelares en el proceso de anulación de los actos administrativos”, en Estudios Jurídicos en Ho menaje al Profesor Juan Pablo Cajarville Peluffo, FCU, Montevideo, 2011, p. 666). En igual sentido, se ha explicado que “ las medidas anticipativas son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal y cuya finalidad específica es evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su pretensión durante el tiempo que demora el proceso, a cuyo efecto se utiliza una única técnica: el acogimiento anticipado y provisional de esa pretensión, mediante una resolución q ue luego podrá ser confirmada o revocada por la sentencia definitiva ” (VALENTÍN, Gabriel; “No todo es cautelar: hacia una tipificación de figuras distintas en perspectiva comparada”, Revista IUS ET VERITAS N° 68, 2024, p. 159). Aplicado ello al proceso con tencioso anulatorio, la medida de suspensión adelanta, de modo provisorio, el contenido de una eventual sentencia anulatoria: no elimina definitivamente los efectos del acto, pues ello es objeto de la sentencia definitiva, pero los detiene mientras el proc eso se sustancia. Conforme al art. 134 del CCA, la medida se rige “ en lo pertinente ” por lo establecido para las medidas cautelares, sin que se exija contracautela en ningún caso. De los requisitos previstos en el art. 126, resulta aplicable a la especie el contenido en el literal d), el que se encuentra cumplido, en tanto el accionante interpuso recurso de revocación el 25 de julio de 2025 contra la resolución impugnada, habiéndose configurado el agotamiento ficto de la vía administrativa. Corresponde subrayar, por último, que el examen que habilita esta instancia es necesariamente liminar y provisorio, propio de una summaria cognitio, y que no puede anticipar el juicio que habrá de formularse en la sentencia definitiva del proceso principal (Ficha N° 238/2026), a riesgo de incurrir en prejuzgamiento. 4) El marco normativo aplicable. El art. 131 del CCA, bajo el acápite “Procedencia de la suspensión de los efectos del acto administrativo”, establece que la suspensión procederá, en forma transitoria, total o parcial, siempre que: a) la ejecución del acto fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado; o b) resultare que el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo. Se trata, respectivamente, de la denominada teoría del balance y de la manifiesta ilegitimidad del acto, causales que la norma prevé en forma alternativa, de modo que la configur ación de cualquiera de ellas basta para acceder a la medida. En el caso, la parte actora invocó ambas, por lo que corresponde examinarlas separadamente. 5) Sobre la causal prevista en el literal a) del art. 131 del CCA. La parte actora fundó esta causal en que la ejecución del acto, y en especial el cobro de la multa, le ocasionaría “un perjuicio grave en su patrimonio, dado el elevado monto involucrado”, agregando que, en contrapartida, la suspensión no irrogaría perjuicio relevante alguno a la Administración. La afirmación, así formulada, no satisface la exigencia legal. En efecto, la norma no se conforma con la invocación de un perjuicio, sino que requiere que este sea grave y, además, que su alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado. Ello supone, necesariamente, una actividad de alegación y de acreditación que permita a la Sede practicar la comparación que la disposición impone. Como enseña la doctrina, “ el daño debe ser gra ve, esto es, de entidad, considerable, importante. (…). Por ello el TCA ha sustentado que el actor debe alegar, acreditar y probar fehacientemente la existencia de elementos que permitan al TCA determinar que la ejecución del acto administrativo puede acarrearle un daño grave ” (GUTIÉRREZ, Adrián; “Jurisprudencia del TCA sobre la suspensión de la ejecución del acto administrativo”, en AA.VV.: “Transformaciones actuales del Derecho Administrativo”, coordinador: Carlos E. DELPIAZZO, FCU, Montevideo, 2010, p. 3 91). A su vez, “el balance requiere una valoración comparativa de los daños que los efectos del acto podrían ocasionar al demandante, con los que los intereses que la Administración debió tener en cuenta al dictarlo sufrirían con la suspensión ” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2012, p. 751). En la especie, la parte actora no cuantificó los perjuicios invocados, no explicó de qué modo el pago de la multa impactaría en su situación económica, ni aportó elemento alguno (información contable, informes o constancias de cualquier especie) que permitiera a la Sede apreciar la entidad del menoscabo alegado. Antes bien, abierto el incidente a prueba por Decreto N° 334/2026, la actora no ofreció prueba alguna, según se dejó constancia en el Decreto N° 433/2026. A ello se suma que el daño invocado es de naturaleza exclusivamente pecuniaria y recae sobre un bien fungible, frente a un sujeto cuya solvencia no ha sido puesta en tela de juicio, lo que des carta, en principio, el carácter irreparable del menoscabo. Tampoco surge de autos que subsista sobre el patrimonio del accionante medida cautelar alguna, habiendo sido restituido el dinero oportunamente incautado, extremo afirmado por la demandada y no controvertido. Finalmente, tampoco se ha desarrollado el segundo término de la comparación: la actora se limitó a afirmar que la suspensión no ocasionaría perjuicio relevante a la Administración, sin brindar a la Sede elemento alguno que permitiera contrastar ambos extremos. Sobre el punto, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha señalado que “los actores no indicaron concretamente cuáles serían los perjuicios que invocan, ni su cuantía, así como tampoco han movilizado medio probatorio alguno que acre ditara sus dichos. Se limitan a señalar la existencia de “perjuicios graves”, pero no indican en forma concreta cuáles serían los daños que el acto les ocasionaría, ni cómo repercutiría ello en su situación. De ese modo el Tribunal se ve impedido de aplica r en la especie la llamada “teoría del balance” ” (Sentencia N° 694/2018); criterio reiterado, entre otras, en las Sentencias N° 488/2024, N° 205/2025 y N° 310/2025. En análogo sentido se ha pronunciado el Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 1° Turno, precisamente ante la solicitud de suspensión de un acto que imponía una multa, señalando que no existe duda de que media un perjuicio económico propio de toda sanción pecuniaria, pero que ello no basta si no se alega ni se acredita que el monto resulte de imposible pago o suponga un desequilibrio económico de imposible restitución (Sentencias N° 25/2026, N° 57/2026 y N° 68/2026). En definitiva, no se configura la causal prevista en el literal a) del art. 131 del CCA. 6) Sobre la causal prevista en el literal b) del art. 131 del CCA. La ilegitimidad que habilita la suspensión por esta vía no es cualquier ilegitimidad, sino aquella que se presenta como manifiesta. Se ha sostenido que ella lo es “ cuando resulta clara, evidente, inequívoca, grosera ” (DELPIAZZO, Carlos; “Desafíos actuales del control”, FCU, Montevideo, 2007, p. 68), precisándose que “naturalmente que esa ilegitimidad debe ser manifiesta no a los ojos de un hombre común sino a los ojos de un juzgador, es decir, de una persona que tenga la fo rmación que debe tener un Ministro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo ” (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto; “Contencioso Administrativo”, FCU, Montevideo, 2023, p. 392). A diferencia de lo que ocurre con la causal precedentemente analizada, aquí la parte actora no se encuentra desprovista de sustento documental, en tanto los informes de la UIAF y el del asesor jurídico preopinante integran los antecedentes administrativos agregados en autos. El examen de tales piezas, sin embargo, no permite tener por confi gurada, en esta etapa liminar, la ilegitimidad palmaria que la norma reclama. En efecto, la discrepancia que la actora invoca versa sobre la interpretación del régimen instaurado por el art. 29 de la Ley N° 19.574 y por el art. 100 del Decreto N° 379/018. Concretamente, se controvierte si la comunicación previa efectuada al Banco Central del Uruguay por BB, institución sujeta a su control, satisfacía la obligación de declaración respecto de valores que, al momento de su transporte a través de la f rontera, pertenecían a una persona jurídica no sujeta a dicho control; cuál es el alcance de la carga de acreditación ante la Dirección Nacional de Aduanas prevista en el inciso final del art. 100 citado y qué consecuencias sancionatorias apareja su eventual incumplimiento; y si la infracción se configura de modo objetivo, como sostuvo la Administración, o si requiere la ponderación de elementos subjetivos, como postula el accionante. Se trata, como puede advertirse, de cuestiones de interpretación normativa y de calificación jurídica de los hechos que exigen un análisis considerablemente más profundo que el que corresponde practicar en esta instancia, y que constituyen, precisamente, la materia sobre la que habrá de pronunciarse la sentencia definitiva en el proceso anulatorio principal. A ello se agrega que los informes invocados no resultan tan unívocos como la demanda los presenta. El segundo de los emitidos por la UIAF, tras reiterar las conclusiones del primero, aludió expresamente a “la reiteración del incumplimiento por parte del Sr. Giordano de acreditar ante la Dirección Nacional de Aduanas que se había efectuado la declaración previa del transporte de valores ante el BCU ”, omisión respecto de cuya eventual sanción declinó pronunciarse por entender que ello excedía su competencia. Por lo demás, el acto impugnado expresó los motivos por los cuales se apartó de lo informado (Considerandos IV a VII), sin perjuicio del juicio que sobre la suficiencia y la corrección de esa motivación corresponda formular en su oportunidad. Tampoco confiere apoyo a esta causal lo alegado en torno a la medida cautelar dispuesta en sede penal. De los antecedentes surge que el embargo preventivo decretado por Decreto N° 71/2023 fue levantado por Decreto N° 364/2023 y que el Tribunal de Apelaciones en lo Penal de 3er. Turno declaró mal franqueado el recurso de apelación interpuesto por la Administración. No se registra, pues, pronunciamiento jurisdiccional alguno sobre la validez del acto administrativo aquí impug nado, que a esa fecha ni siquiera había sido dictado. Debe precisarse, para despejar todo equívoco, que cuanto viene de expresarse no importa juicio alguno acerca de la legitimidad del acto impugnado, cuestión enteramente reservada a la sentencia definitiv a que habrá de dictarse en la Ficha N° 238/2026, en la que la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas. Lo que aquí se afirma, y sólo ello, es que la ilegitimidad denunciada no se presenta, en el examen liminar propio de est a instancia, con el carácter claro, evidente, inequívoco y grosero que el literal b) del art. 131 del CCA exige. En consecuencia, tampoco se configura la causal prevista en el literal b) del art. 131 del CCA. 7) Conclusión. No configurándose ninguna de las causales previstas en el art. 131 del CCA, corresponde desestimar la suspensión de la ejecución del acto administrativo pretendida, sin imposición de condenas procesales especiales. Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por los arts. 126, 131 a 134 y 138 del CCA, LA SRA. JUEZA LETRADA EN LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 4° TURNO FALLA : 1) No se hace lugar a la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, sin imposición de condenas procesales especiales. 2) Oportunamente, archív ese y acordónese al principal (Ficha N° 238/2026). Dra. KARINÉ TOPALIAN KACHARIGIAN Jueza Letrada en lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno