Sentencia Interlocutoria N° 134/2026

Montevideo, 2 de setiembre de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 134/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en estos autos caratulados “ AA CONTRA BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. SUSPENSIÓN DE EJECUCIÓN” (Ficha Nº 254/2026), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3º Turno, a los efectos de resolver la solicitud de suspensión de la ejecución del acto impugnado (arts. 131 a 134 del CCA). RESULTANDO: 1) Que, con fecha 15 de abril 2026, se presentó AA representada por el Sr. BB, a promover demanda de nulidad contra la Resolución N° 91/2025 dictada por la Gerencia de Administración del Banco de Previsión Social (BPS), el 2 de junio de 2025 (fs. 2 y 3), tal como quedó luego de la revocación parcial por Resolución 232/2025 del 22 de octubre de 2025 (fs. 155 del Expediente N°: 2024-28-1-037779, AA), por la cual se le impuso una sanción de advertencia con su correspondiente anotación en el Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE). En el mismo escrito solicitó la suspensión de los efectos del acto impugnado (fs. 41 vto. a 43). 2) En lo que es esencial para e sta etapa, la parte actora fundó su solicitud en las dos causales previstas en el artículo 131 del CCA: (i) que la ejecución del acto es susceptible de irrogarle daños graves, de entidad superior a los que la suspensión pudiere ocasionar a la Administració n (literal a, teoría del balance), invocando la afectación de la anotación en el RUPE « pues limitará sustancialmente su presentación en futuras licitaciones, disminuyendo significativamente su puntuación y calificación » (fs. 42); y (ii) que el acto impugn ado aparece, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo (literal b), invocando , para ello, los extremos invocados para pretender la nulidad del acto. 3) Conferido traslado por Decreto N° 264/2026, con fecha 6 de mayo de 2026, compareció BPS, debidamente representado por el Dr. Alfonso Fernández, a contestar la demanda incidental , señalando que, conforme lo previsto por el art. 17 del Decreto N° 202/2024 y el art. 76 del TOCAF, y dado que la sanción no reviste el carácter de firme, la misma no ha sido insc ripta, solicitando, en consecuencia, el archivo del presente por falta de objeto (fs. 53 y ss.). 4) Por Decreto N° 324/2026 del 7 de mayo de 2026 , se inició la etapa probatoria. Las partes ofrecieron prueba documental adicional, la que fue admitida por S entencia Interlocutoria N° 56/2026 de fecha 17 de julio de 2026. No existiendo prueba pendiente de diligenciamiento, por Decreto N° 892/2026, se dispuso el pase de los autos a resolución. 5) Los autos fueron puestos al despacho, a tales efectos, el día 14 de agosto de 2026. CONSIDERANDO: 1) Que corresponde amparar la solicitud de suspensión de la ejecución del acto , por configurarse la causal de manifiesta ilegitimidad prevista en el literal b) del artículo 131 del CCA , de acuerdo a los siguientes fundamentos. 2) Los antecedentes administrativos. Del examen de los antecedentes administrativos agregados por la Sede surge la secuencia de actuaciones: (a) Licitación Abreviada Ampliada 2021 -28-1-048203, objeto “Servicio de seguridad y vigilancia para los complejos habitacionales en el departamento de Montevideo ”, a djudicada a AA por Resolución N° 321/2021 del 02/12/2021 . El Pliego está glosado a fs. 23 a 44 y la resolución de adjudicación de fs. 68 a 70. (b) Hechos denunciados (fs. 1-12). Correos de la administradora del Complejo Carabelas (CC) dirigidos a AA, señalando, en resumen:  16/08/2023 – el guardia permanece en el SUM en lugar de la torre trasera; se pide atención especial al cohabitante de la unidad 218.  09/10/2023 – guardia en el salón comunal con luces apagadas; desaparición de 3 plafones en planta baja y 2 en primer piso.  16/10/2023 –Respuesta de la Jefa de Operaciones ( EE): se llamó la atención al guardia FF y será removido del servicio.  24/11/2023 – nuevos reclamos, con foto del rincón del SUM.  04/03/2024 – hurto de un foco sobre el techo del SUM "en la no che del sábado" (02/03/2024). (c) Descargos de la parte actora (fs. 18-21). Señaló, en lo que se destaca, que el servicio en Carabelas era de 19 a 07 y no 24 horas, por lo que respecto de los plafones del 09/10/2023 el complejo estuvo doce horas diarias si n vigilancia. Agregó que e l único baño del guardia está en el SUM. Finalmente, r econoció episodios menores entre 16/08/2023 y 04/03/2024, con desvinculación inmediata de los guardias involucrados , pero invoca 25 años en plaza sin ningún incumplimiento. (d) Informe Gestión Administrativa del 20/08/2024 (fs. 78). Acogió el descargo horario respecto de los plafones (mera suposición que el hurto ocurriera en turno), pero lo rechaz ó respecto del foco: el sábado 02/03/2024 el sol salió a las 7:46 y se puso a las 19:13, de modo que la noche transcurrió íntegramente dentro del horario contratado. (e) Informe A sesoría Letrada del 21/04/2025 (fs. 82 -85). Aconsejó “ advertencia”, literal a del art. 18 del Dec reto N° 202/2024 y punto 7.3 del Pliego, por ser la de menor entidad , más la absorción del costo de reposición del foco conforme punto 5.4, párrafo tercero. (f) Resolución impugnada N° 9 1/2025: 1) advertencia inscribible en RUPE; 2) costo de reposición del foco. (g) Informe posterior de Asesoría Letrada (fs. 143-146). Dio razón a la recurrente en cuanto a la falta de prueba sobre el foco y sug irió revocar el numeral 2, señalando que ese pago tendría carácter reparatorio del daño y no sancionatorio, pero manteniendo el numeral 1 al entender que las faltas de servicio están suficientemente probadas. En consecuencia, por Resolución 232/2025 h izo lugar parcialmente a la revocación, dej ó sin efecto el numeral 2 y franqueó el jerárquico. (h) R.D. 35 -8/2025 (Sesión del 12/11/2025) no h izo lugar al jerárquico en lo no modificado, teniendo por interpuestos los recursos en tiempo y forma. (i) Petición final (fs. 179 -184). Petición administrativa fundada en los arts. 30 y 318 de la Constitución, s olicitando la suspensión de la ejecución de la Resolución N° 91/2025 en lo no modificado, con invocación expresa del art. 131 de la Ley N° 20.333, sosteniendo que se configuran ambos supuestos (daño grave y apariencia de ilegitimidad). Conviene señalar que , de los Antecedentes Administrativos no surge que se hubiere ejecutado la anotación en el RUPE dispuesta por el acto impugnado. 3) La suspensión solicitada: la teoría del balance (art. 131 lit. a del CCA). El artículo 131 del CCA establece las causales de procedencia de la suspensión de los efectos del acto administrativo. Su primer literal refiere al supuesto en el que el acto « fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocas ionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado». Esta es la llamada teoría del balance. Por tanto, corresponde analizar los dos “lados” del balance; esto es, el daño grave y su calidad de mayor que el que pudiera sufrir la Administración actuante. Respecto a lo primero, del texto normativo se desprende que se requiere la existencia de un daño “grave”. Esto es un plus al concepto de daño. Sobre el punto existen extensos desarrollos doctrinarios; sin perjuicio de ello, puede sostenerse que, en términos generales, el daño es grave cuando es irreversible o cuando afecta en forma significativa bienes jurídicos que hacen a la esencia de la persona, cuando se trata de perjuicios sobre sus derechos fundamentales. En palabras de CAJARVILLE, « el dañ o será 'grave' en el criterio legal, cuando afecte una situación jurídica que implique valores o intereses que por su índole o naturaleza no toleren la postergación de su amparo hasta la sentencia definitiva. Ejemplos palmarios serán los daños a la vida, a l honor, a la libertad personal, al trabajo que proporciona la única posibilidad de ganar un sustento, y seguramente muchos otros » (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo, Tomo II; FCU, 2008; p. 700). Tal como CAJARVILLE, ese análisis del daño que se invoca por el accionante respecto del acto administrativo que impugna, debe hacerse, en primer término, en sí mismo. Luego, y sólo si el daño fue catalogado como grave, corresponderá efectuar el estudio comparativo, el “balance” al que refiere la norma. En el caso, a juicio de la Sede, el daño que invoca la actora no reviste el carácter de grave en el sentido exigido por la norma. En efecto, el perjuicio que AA asocia a la anotación de la advertencia en el RUPE se proyecta sobre even tuales futuras adjudicaciones o licitaciones en las que pretenda participar y en las que la sanción registrada pudiera ser considerada como antecedente desfavorable (conforme al artículo 20 del Decreto Nº 202/024). Ahora bien, si bien la Sede adhiere a las posiciones más “flexibilizadoras” que entienden que « no se exige que el daño sea actual, sino que exista la posibilidad de daño » (GUTIÉRREZ, Adrián A, “ La suspensión jurisdiccional de la ejecución del acto administrativo ” en Semana Académica del Instituto de Derecho Administrativo. FCU, 2025, p. 713), de todas maneras, esa posibilidad tiene que ser concreta y directa, y no mediata y eventual. La afectación que la actora describe depende de una cadena de contingencias que no se han verificado ni se ha demostrado que vayan a verificarse: que se convoque a futuros procedimientos de contratación de su interés; que AA decida presentarse a ellos; que la advertencia sea efectivamente ponderada en la evaluación de las ofert as; y que dicha ponderación incida de modo determinante en el resultado del procedimiento, en su perjuicio. Como dice CAJARVILLE: « deben ser consecuencia directa del acto encausado y no de situaciones ajenas o eventuales que puedan darse a posteriori». (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo, Tomo II; FCU, 2008; p. 672). Justamente, lo planteado por la parte actora (daños en futuras licitaciones o contrataciones) es una eventualidad, cuya ocurrencia es hipotética y respecto de la cual no se ha aportado prueba alguna. Como se señaló, los daños que permiten amparar la solicitud pueden ser actuales o probables, pero en cualquier caso deben acreditarse en su ocurrencia o en la probabilidad de que acaezcan. En el caso, la situación descript a por la actora no supera el umbral de la conjetura, en tanto no se aportó elemento alguno que permita a la Sede tener por configurado un daño grave, actual o de probable acaecimiento, derivado directamente de la ejecución del acto. En consecuencia, no rel evándose los daños invocados como graves, no es posible seguir el análisis comparativo que exige la norma, esto es, el balance entre el perjuicio del administrado y el que la suspensión ocasionaría a los intereses que la Administración debió tener en cuent a al dictar el acto. Como ha señalado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, « si no se acreditaron ni se cuantificaron los daños, mal puede el Tribunal realizar un examen comparativo » (TCA, Sent. Nº 418/2024, con cita de la Nº 478/2018). Por consiguiente, la causal del literal a) del artículo 131 del CCA no se configura en el caso. 4) La suspensión solicitada: la ilegitimidad manifiesta derivada del propio mérito del acto (art. 131 lit. b del CCA). La segunda causal que el artículo 131 prevé, en su literal b), es cuando «el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo». Como explica la doctrina, bajo esta causal « no basta la mera ilegalidad sino que esa ilegalidad debe ser manifiesta » (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto. Contencioso adm inistrativo; FCU, 201 5, p. 316). Esto implica que sea clara, evidente, flagrante, apreciándose en el análisis inicial que supone la medida « de manera nítida, categórica, evidente, por encima de toda duda razonable » (VÁZQUEZ, Cristina, «La suspensión de los efectos del acto administrativo », Revista de Derecho y Tribunales Nº 33. AMF, 2018, p. 22). Es decir, debe surgir en forma evidente del propio acto contrastado con las normas aplicables, evaluado acorde con las argumentaciones de las partes y la prueba que se haya ofrecido, en su caso. Precisamente por tratarse de un juicio liminar, ágil y sumario, la ilegitimidad manifiesta no puede confundirse con la ilegitimidad opinable, aquella cuyo esclarecimiento requier e un análisis exhaustivo, propio de la sentencia definitiva. Como ha sostenido el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en términos plenamente aplicables al caso, cuando « los extremos a dilucidar resultan ser opinables... su elucidación corresponderá efectuarla en el momento procesal oportuno (sentencia definitiva), en tanto no emerge clara ni manifiesta la existencia de la ilegitimidad alegada » (Sent. Nº 418/2024). A la luz de tal estándar, del propio mérito del acto no puede establecerse la ilegitimidad manifiesta invocada por la actora. En efe cto, los agravios referidos al incumplimiento contractual imputado a AA, a la proporcionalidad de la sanción y a la eventual desviación de poder invocadas , requieren un análisis que excede, con creces, el examen sumario propio de este proceso inciden tal. La determinación de si los hechos denunciados configuran o no incumplimientos sancionables, y si la sanción de advertencia guarda o no debida proporcionalidad, constituyen cuestiones opinables, sujetas a controversia entre las partes y cuya dilucidaci ón exige diligenciamiento de prueba y una valoración de fondo, ajena a esta etapa. Mucho más puede decirse de la desviación de poder, cuyo análisis requiere el detalle del fin buscado por la Administración con la sanción. En consecuencia, no se releva, por estos motivos, una ilegitimidad manifiesta, clara y flagrante que habilite la suspensión, sin que ello importe prejuzgamiento alguno sobre el fondo del asunto, que será oportunamente resuelto en el proceso principal. 5) La ilegitimidad manifiesta por violación del artículo 76 del TOCAF y del Decreto Nº 202/024. Sin perjuicio de lo anterior, contrastado el propio acto con las normas aplicables, y como bien adelantó el propio demandado, el acto no puede ejecutarse sin que su ejecución sea manifiestamente ilegitima. En efecto, el art. 76 del TOCAF, al regular el funcionamiento del RUPE, dispone en forma categórica que « El RUPE incorporará la información sobre sanciones a proveedores que resuelvan las Administraciones Públicas Estatales una vez que se encuen tren firmes, las que se considerarán como antecedentes de los mismos para futuras contrataciones que se realicen». En idéntico sentido, el Decreto Nº 202/024 (norma reglamentaria que el propio demandado también invocó) también es concluyente. Su art . 6 establece que la información de desempeño del proveedor comprende las «sanciones que éstas hayan aplicado y revistan el carácter de firmes ». Y , de modo aún más terminante, el art. 17 dispone: « Todas las Administraciones Públicas Estatales deberán ingresar al RUPE las sanciones de cualquier índole que se impongan a proveedores, una vez que se encuentren firmes, en un plazo máximo de 30 (treinta) días corridos a partir de alcanzado ese estado». La exigencia normativa es inequívoca: la anotación de una sanción en el RUPE sólo procede una vez que la sanción se encuentre firme. Y, en el caso, la sanción no está firme, dado que fue impugnada ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Ficha 220/2026). Este vicio no exige, para su constatación, análisis exhausti vo alguno: surge de la simple confrontación entre lo dispuesto por el acto (que ordena comunicar la sanción al RUPE para su anotación, sin más) y el texto expreso del art. 76 del TOCAF y de los arts. 6 y 17 del Decreto Nº 202/024. Se trata, precisamente, d el supuesto de ilegitimidad que se aprecia de manera nítida, categórica, evidente, por encima de toda duda razonable. La Resolución impugnada al disponer en su numeral 4º el pase a Asesoría Legal General para realizar los registros correspondientes (v.g, la comunicación al RUP E), ordena una operación registral que, por imperativo legal y reglamentario, sólo podía verificarse una vez firme la sanción. En tanto el acto manda anotar antes de la firmeza, adolece, en ese aspecto, de una ilegitimidad manifiesta en su objeto. En consecuencia, verificándose la causal del literal b) del artículo 131 del CCA respecto del objeto del acto en cuanto ordena la anotación de la sanción en el RUPE, corresponde disponer la suspensión de sus efectos. 6) Del interés actual, lo s efectos de la suspensión y el alcance del pronunciamiento. Señala el propio demandado que no inscribirá la sanción, estando en pleno conocimiento de la normativa aplicable y que, por tanto , la suspensión carecería de objeto actual. La Sede entiende que tal objeción no es de recibo. En efecto, el acto que aquí se procesa es la Resolución Nº 91/2025, la cual ordena en su numeral 1, sin más, la sanción de anotación en el RUPE; y en su numeral 4 manda el pase a la oficina correspondiente para que se efectivice dicha anotación. La circunstancia de que la anotación no haya sido efectivamente practicada no extingue la orden de anotar contenida en el acto encausado, que subsiste como mandato susceptible de potencial ejecución. Ello es claro: nada obsta a que, mie ntras la Resolución Nº 91/025 conserve vigencia, la Administración cambie su criterio y disponga nuevos actos de ejecución que reiteren el mandato de anotación. El interés que sustenta la medida sigue siendo actual: evitar que la orden de anotar contenida en el acto en sea ejecutada durante la sustanciación del proceso principal. Precisamente a ello atiende el artículo 133 del CCA, conforme al cual «Decretada la suspensión de la ejecución del acto administrativo, la Administración quedará absolutamente inhibida de ejecutarlo o aplicarlo como supuesto para el dictado de otros actos administrativos hasta la finalización del proceso anulatorio». La suspensión, en el caso, no se dirige a un cese que la propia Administración entiende hoy que no realizará, sino inhibirla de ejecutar posteriormente la Resolución Nº 91/2025 en cuanto ordena la anotación, o de invocarla como supuesto para el dictado de otros actos administrativos en igual sentido, mientras dure el proceso anulatorio. En consecuencia, la suspensión de los efectos del acto en cuanto ordena la anotación de la sanción en el RUPE impone: (a) la inhibición de la Administración de ejecutar la Resolución Nº 91/2025 en cuanto dispone la comunicación y anotación de la sanción de advertencia en el RUPE; (b) la prohibición de inscribir dicha sanción, así como de invocarla o aplicarla como antecedente en procedimiento alguno; y (c) sin perjuicio de ello, en caso de que la anotación existiere, su inmediato cese; todo ello hasta tanto recaiga sentencia definitiva firme en el proceso anulatorio. 7) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta, no mediando mérito para condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Hacer lugar a la suspensión de la ejecución de la Resolución Nº 91/2025 dictada por la Gerencia de Administración del Banco de Previsión Social el 2 de junio de 2025, en cuanto ordena la anotación de la sanción de advertencia en el Registro Único de Provee dores del Estado (RUPE). 2) En su mérito, y conforme al artículo 133 del CCA, la Administración quedará inhibida de ejecutar la Resolución Nº 91/2025 en cuanto ordena la comunicación y anotación de la sanción en el RUPE, prohibiéndose inscribir dicha sanci ón; y, en caso de que la anotación existiere, dispóngase su inmediato cese; todo ello hasta tanto recaiga sentencia definitiva firme en el proceso anulatorio principal. 3) A los efectos fiscales de este incidente, fíjanse los honorarios fictos del letrado actuante en 5 B.P.C. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno