Sentencia Interlocutoria N° 133/2026

Montevideo, 26 de agosto de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA N° 133/2026 VISTOS : Para sentencia interlocutoria, estos autos caratulados "AA CONTRA ESTADO – MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Y BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD" (Ficha N° 304/2026), venidos a conocimiento del Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno, en mérito a la excepción previa de falta de legitimación pasiva opuesta por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. RESULTANDO : 1) Con fecha 14 de abril de 2026 compareció ante esta Sede el Sr. AA, promoviendo acción de nulidad contra dos actos administrativos dictados por el Directorio del Banco de Previsión Social: la Resolución R.D. N° 21 -27/2025 de fecha 30 de julio de 2025 (que incluye la relación de aprobaciones civiles APC 62/2025), por la que se le otorgó jubilación de edad avanzada de afiliación civil; y la Resolución R.D. N° 33 -41/2025 de fecha 29 de octubre de 2025 (que incluye la relación de aprobaciones civiles APC 93/2025), rectificativa de la anterior, por la que se corrigió la causal de la pasividad otorgada a la causal común al amparo del art. 67 de la Ley N° 16.713, con una asignación mensual de $99.758,48 a servir se desde el 1° de julio de 2025. Según surge de la demanda, el accionante optó por acogerse al régimen de transición previsto en el Título VI de la Ley N° 16.713, al amparo del art. 1 de la Ley N° 19.590. La antijuridicidad invocada consiste en que el BPS habría aplicado los topes previstos en el art. 76 de la Ley N° 16.713 en forma previa a la deducción del 10% dispuesto por el art. 16 de la Ley N° 19.590, en lugar de aplicar dicho coeficiente primero y los topes después. La acción fue dirigida contra el B anco de Previsión Social y contra el Estado – Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 2) Conferido traslado por Decreto N° 380/2026, compareció el MTSS a fs. 31 a 34, quien contestó la demanda y opuso excepción previa de falta de legitimación pasiva al a mparo de los arts. 159 y 162 lit. c) del CCA, sosteniendo que el acto impugnado fue dictado por el BPS, ente autónomo de creación constitucional "con el cometido de coordinar los servicios estatales de previsión social y organizar la seguridad social" , que en la especie habría actuado en ejercicio de sus competencias propias. En particular, sostuvo que la Resolución del Poder Ejecutivo N° 264/1996 delegó en el BPS únicamente las atribuciones relativas al "otorgamiento" de jubilaciones y pensiones civiles, mas no las referidas a su rechazo o a la determinación del monto, extremo este último que correspondería a la competencia propia del BPS en virtud del art. 82 numeral 5 de su Ley Orgánica. Asimismo, compareció el BPS a fs. 36 a 44 vto., aportando los antecedentes administrativos según constancia de fs. 46. 3) De la excepción opuesta se confirió traslado al actor por Decreto N° 662/2026 de fecha 17 de junio de 2026, siendo evacuado a fs. 50 a 51. En esa oportunidad, el accionante controvirtió el excepcionami ento sosteniendo que el art. 168 de la Constitución atribuye al Poder Ejecutivo la competencia en materia de concesión de pasividades civiles, y que la determinación de si el acto fue dictado en ejercicio de atribuciones delegadas o de competencias propias del BPS es una cuestión que debe resolverse junto con el fondo del asunto, citando en apoyo de su posición la Sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo N° 554/2023. 4) Por Decreto N° 768/2026, no resultando necesaria la producción de prueba, se dispuso el pasaje de los autos a resolución. En consecuencia, el expediente fue puesto al despacho con fecha 27 de julio de 2026 para el dictado en tiempo y forma de la presente Sentencia Interlocutoria. CONSIDERANDO : 1) La Sede rechaza rá el excepcionamiento opuesto por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con carácter de previo, difiriendo su resolución al momento del dictado de la sentencia definitiva, conforme a los fundamentos que se expondrán. 2) El carácter "manifiesto" como presupuesto de la excepción previa. La excepción de manifiesta falta de legitimación pasiva importa denunciar la ausencia de uno de los presupuestos del accionamiento: que el demandado se encuentre en la situación jurídica que fundamente la pretensión deducida en su contra (Cf.: VESCOVI, E. Manual de Derecho Procesal; Ed. IDEA: Mdeo., 1991, p. 110; TARIGO, E. Lecciones de Derecho Procesal Civil , T. I; FCU: Mdeo., 2010, p. 289). En su formulación clásica, "la legitimación en la causa consiste en la identida d de los sujetos del proceso con los de la situación jurídica material en que se funda la pretensión" (VIERA, L.A.; "La teoría general del acto jurídico y los presupuestos procesales" en Estudios en memoria de Eduardo J. Couture; Ed. FDCS: Mdeo., 1957, p. 910). Su planteo como excepción previa –en los términos del art. 162 lit. c) del CCA– exige que dicha carencia sea manifiesta, esto es, que surja de modo ostensible y evidente de los propios términos de la demanda , "sin necesidad de consultar o examinar ni ngún documento o de producir prueba" (VALENTÍN, G.; El proceso de anulación de los actos administrativos; FCU: Mdeo., 2022, p. 82). En cierta medida, el instituto constituye una proyección del principio de economía procesal: advertido desde el inicio un de fecto que compromete irremediablemente la pretensión, se evita el despliegue de un proceso cuya utilidad estaría de antemano descartada. En esa línea, la doctrina ha precisado que la excepción "se aplica con criterio restrictivo" y "se reserva para las hip ótesis en que la falta de interés resulta clara y patente, para cualquiera, de la mera lectura de la demanda" (LANDONI SOSA, A. y otros. Código General del Proceso Comentado y Anotado con jurisprudencia; Ed. B de F: Buenos Aires, 2002, p. 268). De donde se sigue que, cuando "la falta de legitimación o interés no surge de manera clara, grosera, palmaria, entonces no estamos en presencia de una excepción previa, y su resolución deberá quedar para la etapa final del juicio, esto es, cuando se dicte la sentencia definitiva" (KLETT, S.; "Algunas reflexiones sobre las excepciones previas de falta de legitimación y prescripción o caducidad" en Estudios de derecho procesal en homenaje a Adolfo Gelsi Bidart; FCU: Mdeo., 1999, p. 467). 3) La legitimación inici al del MTSS. El MTSS sostiene que no le corresponde el status de parte demandada en el presente proceso, habida cuenta de que los actos impugnados fueron dictados por el BPS en ejercicio de competencias propias. Sin embargo, tal extremo no surge de manera manifiesta de la pretensión anulatoria deducida. En autos se impugnan las Resoluciones R.D. N° 21 -27/2025 y N° 33 - 41/2025, por las que se otorgó y luego se rectificó la causal de la jubilación civil del actor, quien optó por acogerse al régimen de transici ón de la Ley N° 19.590. La acción fue dirigida contra el BPS y contra el Estado – Poder Ejecutivo – MTSS, lo que encuentra sustento en el art. 168 numeral 3) de la Constitución –que atribuye al Poder Ejecutivo la competencia para "dar retiros y arreglar la s pensiones de los empleados civiles y militares conforme a las leyes"– y en la Resolución del Poder Ejecutivo N° 264/1996 de 27 de marzo de 1996, por la que se delegó en el Directorio del BPS la atribución de conceder jubilaciones y pensiones civiles. Desde esa perspectiva, la eventual participación del MTSS en el dictado de los actos cuestionados no puede descartarse a esta altura del proceso, ya sea en virtud del art. 195 de la Constitución –que asigna al BPS competencias específicas en materia de seguri dad social – o como consecuencia del régimen de delegación antes referido. Por ello, y en forma provisoria, corresponde mantener la legitimación del MTSS hasta tanto la sentencia definitiva, con base en el análisis de fondo, se pronuncie en forma categórica sobre el punto. 4) La opinabilidad del punto. El argumento sobre la distinción entre otorgamiento y determinación del monto. Existe una duda razonable respecto de la legitimación del MTSS que impide su resolución en esta sede previa. Como ha señalado la d octrina, cuando "existe una duda razonable acerca de la existencia o inexistencia de legitimación en quien la invoca, no procede el pronunciamiento del tribunal sobre la fundabilidad de la excepción, debiendo reservar para la oportunidad del dictado de la sentencia definitiva el examen de la misma" (KLETT, S.; op. cit., p. 468). El MTSS argumenta que la Resolución N° 264/1996 habría delegado en el BPS únicamente las atribuciones relativas al "otorgamiento" de jubilaciones y pensiones civiles, pero no las referidas a la determinación del monto de la prestación, que sería competencia propia del BPS al amparo del art. 82 numeral 5 de su Ley Orgánica. Sin embargo, ese argumento no despeja la duda razonable, por dos razones. En primer lugar, la distinción entre "otorgamiento" y "determinación del monto" no es, en sí misma, manifiesta ni unívoca: el acto que fija el monto de una jubilación es, al mismo tiempo, el acto que la otorga, y la separación conceptual que propone el MTSS requiere un análisis del alcance normativo de la Resolución N° 264/1996 y de las competencias constitucionales de ambos organismos que es propio del examen de fondo. En segundo lugar, la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo no ha resuelto esta distinción de manera uniforme: mientras en algunos casos ha entendido que la legitimación recae exclusivamente en el BPS (Sentencias N° 722/2022, 617/2023 y 679/2023), en otros igualmente referidos a actos de liquidación de pasividades civiles ha mantenido la legitimación del MTSS o diferido su examen (Sentencias N° 537/2019, 149/2017, 628/2016, 210/2013, entre otras), lo que revela que la cuestión es genuinamente opinable. En igual sentido, el propio Tribunal ha diferido sistemáticamente el examen de este planteo cuando fue opuesto como excepción previa, entendiendo que en el estado procesal inicial no corresponde pronunciarse sobre la legitimación causal pasiva (Sentencias N° 58/2023, 327/2023, 328/2023, 329/2023, 527/2023, 554/2023, 266/2024 –con discordia de la Dra. ROSSI–, 439/2024, 523/2024 y 258/2025). Tal criterio es coherente con lo señalado por la doctrina en cuanto a que hacer luga r anticipadamente a la excepción importaría limitar el espectro de eventuales responsables antes de contar con los elementos de juicio que solo el análisis de fondo puede proveer (Cf.: VESCOVI, E. (Dir.) Código General del Proceso. Comentado, anotado y con cordado. T. 3, arts. 117 a 136; Ed. Ábaco: Mdeo., p. 394). En definitiva, no verificándose la manifiesta falta de legitimación que exige el art. 162 lit. c) del CCA para habilitar el pronunciamiento previo sobre la excepción, corresponde diferir su resoluc ión al momento del dictado de la sentencia definitiva, oportunidad en la que se examinará conjuntamente con el fondo –aunque con precedencia lógica respecto de éste –, sin especial condenación procesal. Por los fundamentos expuestos y la normativa antes citada, LA SRA. JUEZA LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 4° TURNO FALLA : 1) Rechazar la excepción previa de falta de legitimación causal pasiva opuesta por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, difiriendo su resolución al momento del dict ado de la sentencia definitiva. Sin especial condenación procesal. 2) Consentida o ejecutoriada la presente, vuelvan los autos para proveer sobre la continuación del trámite. Dra. KARINÉ TOPALIAN KACHARIGIAN Jueza Letrada de lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno