Sentencia Interlocutoria N° 123/2026

Montevideo, 24 de agosto de 2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 123/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en autos caratulados “ AA Y OTRA CONTRA ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA ” (Ficha: 120/2026) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 3º Turno, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar, a los efectos de resolver sobre la excepción de falta de jurisdicción por ser el acto no procesable, opuesta por el demandado (art. 164 del CCA). RESULTANDO: 1) Que, con fecha 6 de marzo de 2026, se presentaron AA y BB, asistidas por el Dr. CC, a solicitar la nulidad de la Resolución 5, Acta 22 dictada por la Dirección General de Educación Inicial y Primaria de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) el día 3 de febrero de 2025 en el Expediente N° 2024 -25-2-013308, por la que se dispuso no hacer lugar a la revisión de l as pruebas anuladas en el marco del Concurso para proveer cargos de Maestro Inspector de Zona Grado I y II (fs. 22 a 23). En lo que es esencial para esta etapa, las actoras participaron del Concurso para proveer cargos de Maestro Inspector de Zona Grado I y II y, en su marco, su prueba fue anulada por el Tribunal de dicho concurso en el entendido de que, al dejar carillas en blanco, habrían identificado la prueba (fs. 13 vto. y 14). Ante esto, presentaron recursos contra esta decisión concursal, pidiendo la revisión de la resolución. En este sentido, la Dirección General de Educación Inicial y Primaria de la ANEP, mediante la Resolución 5, Acta 22, hoy acto impugnado, no hizo lugar a dicha solicitud, confirmando la decisión del tribunal de concurso (fs. 15 a 17). 2) Conferido traslado por Decreto Nº 128/2026, se presentó la ANEP con fecha 29 de abril de 2026, debidamente representada por la Dra. DD (fs. 30 y ss.), contestando la demanda, y sosteniendo la legitimidad del acto impugnado. Adicionalmente, opuso la excepción de falta de jurisdicción por ser el acto no procesable. Relató el detalle cronológico del Concurso, señalando que el Tribunal de Concurso observó y anuló sus pruebas (fs. 32 vto.), que, ante la solicitud de revisión («reclam o de las observaciones», fs. 33), la Resolución 5, Acta 22 de la Dirección General de Educación Inicial y Primaria, no hizo lugar (fs. 33). Ante la recurrencia administrativa de esta decisión, re reafirmó que las decisiones de los tribunales de concurso, no son apelables salvo que violen alguna norma legal o reglamentario, lo que, entendieron, no era del caso (fs. 34). De este modo, continuó el concurso, sin las actoras, y se homologo las actuaciones de los tribunales de concurso por Resolución de la Dirección General de Educación Inicial y Primaria , aprobando el ordenamiento final (fs. 36 vto.). De este modo, el acto no es el « originario o el que le habría ocasionado perjuicio», sino que « se limita justamente a reiterar e indicar lo que ya se desprendía uy era consecuencia de la resolución que dispuso las bases del llamado a concurs o» (fs. 34 vto). En todo caso, debieron «haber recurrido el acto que homologaba el ordenamiento del concurso » (fs. 36 vto y 36). 3) De las excepciones opuestas se confirió traslado a la actora por Decreto Nº 290/2026, el que fue evacuado, solicitando se desestime la excepción, reafirmando la procesabilidad del acto (fs. 51 y ss.). 4) Considerando la Sede que la naturaleza del excepcionamiento podría ameritar la producción de prueba, se abrió a dicha etapa por Decreto N° 367/2026 de fecha 14 de mayo de 2026, ofreciendo la parte demandada prueba documental (fs. 56 y ss.). Se tuvo por admitida la prueba por Decreto 636/2026 de fecha 16 de junio de 2026, concluyéndose la etapa probatoria. Se otorgó plazo para alegar de bien probado (art. 164 inc. cuarto del CCA) por Decreto N° 726/2026, sin que las partes presentasen alegatos de bien probado en tiempo y forma (fs. 75) 5) Por Decreto 852/2026 se dispuso el pasaje de estos autos para Resolución, poniéndose al despacho con fecha 31 de julio de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria. CONSIDERANDO: 1) Que se rechazará el excepcionamiento opuesto de falta de jurisdicción por ser el acto no procesable, de acuerdo con los fundamentos que siguen. 2) Cuestión preliminar: la excepción previa de no procesabilidad y su idoneidad para resolverse en esta etapa. Antes de ingresar al fondo del excepcionamiento, corresponde una precisión de orden procesal. Si bien la excepción de no procesabilidad del acto no integra , en esos términos, el elenco taxativo de excepciones admisibles como previas en el art. 162 del CC A, l a no procesabilidad del acto impugnado se reconduce, en rigor, a un problema de aptitud jurisdiccional: si el acto es o no susceptible de ser objeto de la acción de nulidad . En caso que no lo sea, la Sede carece de competencia para juzgar su regularidad. De esta manera, la defensa encuentra expresa cabida entre las excepciones previas del art. 162 del CCA, en su literal a como: « La incompetencia del tribunal». En palabras d e SANTANA: «la falta de jurisdicción refiere a la competencia en razón de materia» (SANTANA, Ricardo “Control de oficio del Tribunal y excepciones ” en XIV Semana Académica del Instituto de Derecho Administrativo. FCU, 2022, p. 167). En el caso, la aptitud del acto para ser objeto del proceso anulatorio es, por antonomasia, un presupuesto de la competencia material de la Sede y no una cuestión de mérito. Es más, resolver esta cuestión como previa es la solución que mejor se concilia con el principio de econo mía procesal y con la propia lógica del instituto. Carecería de todo sentido tramitar íntegramente el proceso para recién en la sentencia definitiva advertir que el acto nunca fue susceptible de anulación. 3) Los Antecedentes Administrativos del caso. El segundo mojón previo es el de la reconstrucción de la secuencia de los antecedentes administrativos, pues de ella depende la calificación del acto impugnado. De los expedientes agregados (Exp. 2024-25-2-013308, 2025-25- 2-001218 y 2025-25-2-008053) surge lo siguiente: (a) En el marco del Concurso para proveer cargos de Maestro Inspector de Zona, Grados I y II, el Tribunal actuante anuló las pruebas de las actoras por entender que, al dejar carillas en blanco, las habrían identificado. Esta anulación cons tituyó, en su origen, una actuación interna del Tribunal de Concurso. (Exp. 2024-25-2-013308, fs. 3). (b) Frente al reclamo de revisión deducido por las concursantes, fue la Dirección General de Educación Inicial y Primaria la que se pronunció, dictando la Resolución N° 5, Acta N° 22, de 3 de febrero de 2025, que resolvió, en su numeral 1º, « No hacer lugar a la solicitud presentada por las Maestras AA (…) y BB (…), referente a que se revean las pruebas anuladas, en el marco del Co ncurso para Proveer Cargos de Maestro Inspector de Zona Grado I y II ». (Exp. 2024 -25-2-013308, fs. 47/48, reiterado a fs. 22 y 23 de autos). Este es el hoy acto impugnado. (c) Recurrida dicha resolución (escrito recursivo en Exp. 2025 - 25-2-001218, fs. 1 a 7), se dictó la Resolución N° 32, Acta N° 113, de 23 de junio de 2025, que dispuso « no sustanciar el recurso en virtud de la inexistencia de Acto Administrativo recurrible ». Recurrida a su vez esta última, con los recursos administrativos correspondientes, recayó la Resolución N° 143, Acta N° 223, de 1º de diciembre de 2025, acto que cerró la vía administrativa. (d) Paralelamente, se dio la homologación del ordenamiento final del concurso se dispuso por ac to administrativo diverso (Resolución N° 8, Acta N° 246, de 27 de diciembre de 2024, Exp. 2024-25-2-013842). 4) El acto procesable y sus categorías. La determinación de la procesabilidad de un acto deriva de categorías normativas, desde la Constitución (art. 309) y del CCA (arts. 39 a 42). El legislador y el constituyente han utilizado estos conceptos como condiciones de procesabilidad, de modo que precisar su contenido no es un ejercicio académico, sino la operación jurídica primaria de la que depende la solución del caso. Sin desconocer al abuso de las taxonomías, lo cierto es que cuando la propia norma erige a esas categorías en requisitos de admisibilidad (“voluntad final de la administración”, “lesión”, acto “definitivo”, etc.), el intérprete no puede prescindir de ellas ni resolver “por fuera” de la clasificación: debe, por el contrario, precisarlas con rigor, porque son el lenguaje mismo en que la Constitución y la ley han definido el objeto del proceso. De la conjunción del art. 309 de la Constitu ción de la República y de los arts. 39 a 42 del CCA surge que, para que un acto sea procesable ante esta jurisdicción, debe reunir los siguientes caracteres: (i) Administrativo, esto es, una manifestación de voluntad dictada por la Administración, en ejerc icio de su función administrativa, destinada a producir efectos jurídicos. (ii) Definitivo, esto es, aquel respecto del cual se ha agotado la vía administrativa mediante la interposición de los recursos correspondientes, con su posterior denegatoria expres a o ficta. Es una nota que atiende al estado procedimental del acto frente a la Administración, a su firmeza en sede administrativa, no a su contenido ni a su ubicación dentro de un procedimiento. (iii) Originario, esto es, el creador de la situación juríd ica lesiva, y no un acto que exteriorice una voluntad meramente reproductiva o confirmatoria de otra. (iv) No instrumental , esto es, aquel que representa la voluntad final de la Administración, quedando fuera los actos que constituyen mera actividad prepar atoria del acto administrativo propiamente dicho. El carácter instrumental o preparatorio atiende, así, a la función del acto dentro de la secuencia procedimental: es preparatorio el acto que sirve para posibilitar, condicionar o allanar el dictado de un a cto ulterior, aportando información, cumpliendo formalidades o preordenando el trámite, sin contener, por sí, la decisión que el procedimiento persigue. Es una nota, si se quiere, relacional: un acto es preparatorio siempre respecto de otro acto, del cual es antecedente. (v) Lesivo, esto es, que los efectos jurídicos del acto sean susceptibles de afectar un interés legítimo o derecho subjetivo del administrado, sea creándolo, modificándolo o extinguiéndolo, o, como aquí interesa, colocando al sujeto en una situación jurídica de sujeción, deber o carga que antes no tenía. No puede perderse de vista, además, que la evolución legislativa en la materia ha estado guiada por una clara finalidad expansiva del control jurisdiccional. Las sucesivas reformas que culm inan con el CCA han tendido a remover obstáculos formales y conceptuales que, en etapas anteriores, restringían el acceso a la jurisdicción contencioso anulatoria. Esta tendencia responde al mandato constitucional implícito en el art. 309 de la Constitución, en cuanto el proceso anulatorio debe constituir un instrumento eficaz de control de juridicidad de la actuación administrativa, de modo que la interpretación de los requisitos de procesabilidad debe favorecer, en la mayor y legal medida posib le, el acceso al control jurisdiccional de los actos que puedan incidir en la esfera jurídica de los administrados. La discusión, tal como es planteada por la demandada , se centra en los caracteres de “originario”, aduciendo que la recurrencia debió dirigirse al acto que homologaba el resultado final del concurso (fs. 35); y “lesivo”, ya que la lesión a la situación jurídica, en todo caso, deriva del resultado final del concurso (fs. 36). 5) La Resolución 5, Acta 22 dictada por la Dirección General de Educación Inicial y Primaria de la ANEP el día 3 de febrero de 2025 en el Expediente N° 2024 -25-2-013308 es un acto administrativo procesable con todos sus caracteres. El art. 152 del CCA define el objeto del juicio contencioso anulatorio por referencia al acto administrativo originario creador de la situación de agravio invocada por la parte accionante. Originario es, pues, el acto que crea ex novo la situación jurídica lesiva, por oposición al acto meramente reproductivo o confirmatorio de otro anterior ya impugnable. Pues bien: la Resolución N° 5, Acta N° 22, no confirma un acto administrativo previo recurrible . Es, por el contrario, la primera manifestación de volunt ad de la Administración , dictada por la Dirección General en ejercicio de función administrativa , que decide, con contenido dispositivo propio, mantener la anulación de las pruebas y no revisarlas. La anulación primigenia había sido dispuesta por el Tribunal de Concurso como actuación interna que, por sí, podría entenderse que no se erigía en acto administrativo formal impugnabl e. Recién cuando la Dirección General la asume y la resuelve en la Resolu ción N° 5, Acta N° 22 se lograría ese efecto. De ello se sigue una consecuencia necesaria: la Resolución N° 5, Acta N° 22, es originaria en el sentido preciso del art. 152 del CCA, porque no reproduce ni confirma ninguna decisión administrativa anterior, sino que crea ella misma la situación de agravio . No es concebible calificarla de confirmatoria de un acto que , por definición de la propia Administració n, no existía como acto administrativo recurrible. Es, además, lesivo en cuanto a que la nulidad del acto impugnado brinda satisfacción propia y suficiente , con independencia de que también pudiera haberse impugnado el acto homologatorio del resultado. Es correcto el señalamiento de l a demandada de que las concursantes no recurrieron el acto que homologó el ordenamiento final del concurso. Sin embargo, el argumento no obsta a la procesabilidad del acto efectivamente impugnado, por dos razones que se refuerzan entre sí. Primero, porque la eventual aptitud impugnativa del acto homologatorio no priva de lesividad propia al acto que rechazó revisar las pruebas anuladas. Se trata de dos manifestaciones de voluntad con contenido decisorio propio y agravios separables: una decide no revisar las pruebas anuladas; la otra, homologar el ordenamiento resultante. El agravio que las actoras invocan, la anulación de sus pruebas y la negativa a revisarla, es lógica y cronológicamente anterior al ordenamiento final y no se confunde con él: es, si se quiere, más originario todavía que el resultado del concurso. La hom ologación del resultado presupone, justamente el agravio. No habría el resultado que fue , si no se hubieran eliminado las pruebas de las actoras. Es aquí especialmente elocuente la enseñanza de CAJARVILLE: «puede ocurrir que un acto integrante del procedimiento, sin obstar a la tramitación, además de los efectos sobre el trámite que como tal produzca, viole o lesione —por su propia existencia, por su contenido, o por sus efectos propios ajenos al procedimiento mismo — los derechos o intereses de una persona, sin perjuicio de la lesión que pueda causar además por su incidencia sobre el acto final. Los actos del procedimiento con tal relevancia pueden ser impugnados mediante acción de nulidad en virtud de ese agravio propio, independientemente de la imp ugnación del acto final o principal al que tiende el procedimiento que integran » (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, Recursos administrativos , FCU, 2000, pp. 140 - 142). La existencia de un acto final impugnable no clausura, pues, la impugnación del acto que causa agravio propio. Segundo, porque la nulidad del acto impugnado brinda a las actoras satisfacción útil, directa y suficiente. Si se anulara por ilegítima la Resolución N° 5, Acta N°, la Administración quedaría necesariamente constreñida a revisar las pruebas anuladas y, de corresponder, a rehacer el ordenamiento final que de aquéllas depende. La reparación del agravio no requiere , en modo alguno, la previa o simultánea anulación del acto homologatorio: la nulidad del acto que rechazó la revisión arrastra, por vía de necesaria consecuencia, la corrección del resultado. Precisamente en esa aptitud del acto para que su anulación satisfaga el interés del accionante reside la nota de originariedad y lesividad que el art. 152 del CCA erige en objeto del proceso. 6) Vale señalar, además, que la tesis de la demandada conduce a un resultado lógicamente insostenible: la impugnabilidad se vu elve estructuralmente imposible. Por un lado, la Administración sostiene que el primer acto originario sería el fallo del Tribunal de Concurso, pero que es inapelable (art. 47 del Reglamento General de Concursos); y de allí deriva la «inexistencia de acto administrativo recurrible ». Por otro, cuando las actoras recurren la resolución de la Dirección General que sí decidió administrativamente el punto (Res. N° 5, Acta N° 22, y sus confirmatorias), se les responde que tampoco ese acto es recurrible, sino que debieron atacar otro posterior (la homologación del resultado). El razonamiento encierra un círculo del que el administrado no tiene salida: cuando impugna la actuación del Tribunal, se le dice que no es un acto administrativo recurrible; cuando impugna la resolución administrativa que la asume y confirma, se le dice que debió recurrir un acto distinto. Llevada a sus últimas consecuencias, la tesis deja el agravio estructuralmente inimpugnable: no habría, en ningún momento de la secuencia, un acto que las i nteresadas pudieran válidamente atacar para obtener la revisión de la anulación de sus pruebas , debido esperar hasta el final del camino. La Administración no puede sostener simultáneamente que el fallo del Tribunal no es recurrible y que la resolución que lo asume y confirma tampoco lo es, porque ello equivale a negar toda tutela jurisdiccional frente a la anulación de las pruebas, en frontal contradicción con el art. 309 de la Constitución y con el principio de justiciabilidad plena que informa el art. 2 del CCA. Justamente porque el fallo del Tribunal no configuraba un acto administrativo formal impugnable (sin que la Sede tome posición a ese respecto, sino simplemente siguiendo la posición de la demandada) , la resolución de la Dirección General que asumió y decidió el punto es , necesariamente. Debe precisare que l a actual jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, confirma la procesabilidad del acto impugnado. En efecto, n o escapa a esta Sede que el Tribunal de lo Contencioso Admin istrativo ha sostenido, en línea mayoritaria, que las actas de los Tribunales de Concurso no son, en principio, impugnables per se, por tratarse de actos preparatorios carentes de voluntad decisoria definitiva, en tanto el Tribunal Evaluador no es el órgan o competente para dictar el acto final (Sents. TCA Nos. 158/2020, 178/2020, 179/2020, 367/2020, 440/2020, 376/2021, 559/2024, 677/2024 y 631/2025, entre otras). Ahora bien: esa misma jurisprudencia precisa que, cuando existe un acto posterior de la Administración que refrenda o resuelve sobre la calificación, es ese acto el que constituye la última voluntad administrativa y, en consecuencia, el procesable ante la jurisdicción (Sent. TCA N° 559/2024; en igual sentido, Sent. N° 631/2025, que reserva la procesabilidad al acto homologatorio y no al acta preparatoria del Tribunal). En autos, las actoras no impugnan el acta del Tribunal, sino , precisamente, el acto admi nistrativo de la Dirección General que rechazó revisar las pruebas: exactamente el acto que la jurisprudencia del Tribunal reputa procesable. En suma, el acto administrativo impugnado (Resolución N° 143, Acta N° 223, en cuanto confirma la Resolución N° 5, Acta N° 22) reúne todas las notas exigidas para su procesabilidad: es administrativo; es definitivo por haberse agotado a su respecto la vía administrativa; es originario en cuanto crea ex novo la situación jurídica lesiva de las actoras, sin confirmar nin gún acto administrativo previo recurrible; no es instrumental, pues contiene la voluntad final de la Administración respecto de la revisión de las pruebas; y es lesivo, en tanto mantiene la anulación de las pruebas y proyecta sus efectos sobre la situación jurídica de las concursantes. La circunstancia de que también pudiera haberse impugnado el acto homologatorio del resultado no le resta originariedad ni sustantividad lesiva propia, pues su nulidad brinda satisfacción útil y suficiente al interés de las accionantes. 7) La ampliación operada por el CCA y la directriz de interpretación más favorable al acceso a la jurisdicción. Cuanto se lleva dicho se apoya en la interpretación de las categorías constitucionales; pero el derecho positivo vigente en su evolución refuerza decisivamente la conclusión. El art. 39 del CCA establece que son objeto de la acción de nulidad todos los actos administrativos definitivos “sin exclusiones”, (doble afirmación: “todos” y “sin exclusiones”) que traduce una inequívoca vocación expansiva del control, en línea con el principio de justiciabilidad plena del art. 2. La enumeración luego del art. 40 d el CCA es expresamente no taxativa, y las salvedades a la procesabilidad se regulan de manera restrictiva (art. 42), sin que el acto que dispone la instrucción de un sumario figure entre los excluidos. Es relevante subrayar, además, que el CCA no recogió l as exclusiones de procesabilidad que contenían los arts. 26 y 27 del anterior Decreto-Ley N° 15.524, ni creó exclusiones nuevas. De modo que, bajo el régimen vigente, para determinar qué actos son objeto de nulidad debe estarse, únicamente, a que reúnan la s condiciones para ser acto administrativo y los demás requisitos de procesabilidad, salvo excepción expresamente prevista, que aquí no existe. La conclusión es coherente con la reiterada orientación del sistema hacia la apertura de la jurisdicción que informa a todo el Código. En consecuencia, corresponde desestimar la excepción opuesta y disponer la continuación del trámite. 8) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta. La excepción, más allá de sus fundamentos, es de un tema jurídicamente opinable . No se advierte en el accionar de la parte demandada una conducta procesal temeraria, maliciosa o manifiestamente infundada que justifique la aplicación de las sanciones proces ales previstas en la normativa. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Desestimar la excepción opuesta de falta de jurisdicción por no ser procesable el acto impugnado, sin condenas procesales. 2) Consentida o ejecutoriada, vuelvan para proveer sobr e la continuación del trámite. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno