Sentencia Interlocutoria N° 122/2026

Montevideo, 24 de agosto de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 122/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en estos autos caratulados “ AA. CONTRA INSTITUTO NACIONAL DE INCLUSIÓN SOCIAL ADOLESCENTE. SUSPENSIÓN DE EJECUCIÓN” - Ficha Nº 403/2026, venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3º Turno, a los efectos de resolver la solicitud de suspensión de la ejecución del acto impugnado (arts. 131 a 134 del CCA). RESULTANDO: 1) Que, con fecha 15 de abril 2026, se presentó AA. representada por la Dra. BB, a promover demanda de nulidad contra la Resolución N° 439/2025 dictada por el Directorio del Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente (INISA) con fecha 8 de mayo de 2025, por la cual se la sancionó con una advertencia en el Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE), por alegados incumplimientos al contrato de servicios de asistencia médica de urgencia y emergencia emergente de la Licitación Pública Nº 2/2023. En el mismo escrito solicitó la suspensión de los efectos del acto impugnado (fs. 24 y ss.). 2) En lo que es esencial para e sta etapa, la parte actora fundó su solicitud en las dos causales previstas en el artículo 131 del CCA: (i) que la ejecución del acto es su sceptible de irrogarle daños graves, de entidad superior a los que la suspensión pudiere ocasionar a la Administración (literal a, teoría del balance), invocando la afectación de la anotación en el RUPE «a la posibilidad de resultar adjudicatario de futura s licitaciones o compras del Estado » (fs. 29) ; y (ii) que el acto impugnado aparece, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo (literal b), invocando , para ello, los extremos invocados para pretender la nulidad del acto. 3) Conferido traslado por Decreto N° 578/2026 del 9 de junio de 2026, la Administración demandada no compareció a contestar la demanda incidental dentro del plazo conferido . Sin perjuicio de ello, la Sede, por Decreto N° 692/2026 de fecha 23 de junio de 2026, advertida de que la demandada había contestado la demanda principal, dispuso a gregar a este expediente, de dicha contestación, los antecedentes administrativos. 4) Por el mismo Decreto N° 692/2026, se inició la etapa probatoria. Las partes no ofrecieron prueba adicional, por l o que, por Decreto N° 811/2026 y en cumplimiento de lo previsto en el art. 138 inc. final del CCA, se dispuso el pase de los autos a resolución. Los autos fueron puestos al despacho, a tales efectos, el día 21 de julio de 2026. CONSIDERANDO: 1) Que corresponde amparará la solicitud de suspensión de la ejecución del acto , por configurarse la causal de manifiesta ilegitimidad prevista en el literal b) del artículo 131 del CCA , de acuerdo a los siguientes fundamentos. 2) Los antecedentes administrativos. Del examen de los antecedentes administrativos agregados por la Sede surge la secuencia de actuaciones: (a) Por Resolución Nº 439/025 de 8 de mayo de 2025, el Directorio de INISA dispuso « APLÍCASE al proveedor AA., una sanción consistente en una advertencia en el Registro Único de Proveedores de Estado (RUPE), de acuerdo a los hechos verificados y en concordancia a los informes jurídicos que lucen a fs. 54 a 58 de las presentes » (fs. 61 y 62 del Expediente Nº 2024 -35-1-0005939). En su numeral 2 , el acto dispuso «COMUNÍQUESE a la Gerencia General, Divisiones Financiero Contable y Adquisiciones (a cuyo cargo quedan las comunicaciones al RUPE)». Es decir que la Resolución Nº 439/025 no se limita a imponer la sanción, sino que expres amente ordena su comunicación al RUPE, esto es, la anotación registral de la advertencia. Y es el objeto que aquí se procesa. (b) AA fue notificada personalmente de la Resolución Nº 439/025 el 12 de mayo de 2025 e interpuso, en tiempo y forma, los recursos de revocación y de anulación en subsidio el 23 de mayo de 2025, difiriendo la fundamentación, la que presentó el 18 de junio de 2025, oportunidad en la que , además, solicitó la suspensión de la ejecución del acto invocando el artículo 73 del TOCAF (fs. 3 5 y ss. del Expediente Nº 2025-35-1-0003231). (c) Al momento de interponerse los recursos, surge prima facie, que la sanción no se encontraba inscripta en el RUPE. Así lo reconoció expresamente la propia Administración en el Informe de Asesoría Letrada, al señalar que «si bien la inscripción de dicha sanción no se encuentra aún registrada en el RUPE » (fs. 35), extremo que también surge de la consulta al RUPE agregada a fs. 34 del referido expediente, en la que, a esa fecha, únicamente constaba una sanción previa ajena a estos obrados. (d) La Administración, ante el pedido de suspensión formulado en sede administrativa, sustanció un procedimiento especifico, y, en consecuencia, se pronunció sobre el levantamiento de la suspensión que tenía, de facto, de la ejecución del acto. Así, por Resolución Nº 1103/025 de 7 de octubre de 2025, el Directorio de INISA dispuso « PROCÉDASE al levantamiento de la suspensión de la Resolución Nro. 439/025... P ASE a la División Adquisiciones para proceder a la inscripción de la sanción en el RUPE y notificación del proveedor » (fs. 41 y 42 del Expediente Nº 2025 -35-1- 0003231). (e) En cumplimiento de dicha orden, la sanción fue efectivamente inscripta en el RUPE , según surge de la constancia registral agregada a fs. 57 del Expediente Nº 2025-35-1-0003231, en la que consta la sanción « 439/025 — ADVERTENCIA — 08/05/2025 — INSTITUTO NACIONAL DE INCLUSIÓN SOCIAL ADOLESCENTE». (f) En lo que tiene que ver con el fondo del asunto, por Resolución Nº 1512/025 de 16 de diciembre de 2025, el Directorio de INISA no hizo lugar al recurso de revocación interpuesto contra la Resolución Nº 439/025 y franqueó el recurso de anulación ante el Ministerio de Desarrollo Social. (g) A su vez, AA recurrió la Resolución Nº 1103/025, dando lugar a la instrucción del Expediente Nº 2025 -35-1-0007178. En dicho trámite, por Resolución Nº 1531/025 de 18 de diciembre de 2025, el propio Directorio de INISA hizo lugar a los recursos y REVOCÓ por contrario imperio la Resolución Nº 1103/025, disponiendo comunica r a la División Adquisiciones « a efectos de levantar la anotación en el RUPE de la sanción dispuesta por la Resolución Nro. 439/025 ». El fundamento invocado por la propia Administración fue, precisamente, que la anotación de una sanción no firme contravien e el artículo 6 del Decreto Nº 202/024, en tanto la Resolución Nº 439/025. (h) En cumplimiento de esta Resolución Nº 1531/025, la anotación fue efectivamente dada de baja, según surge de la constancia registral agregada a fs. 38 del Expediente Nº 2025 -35-1-0007178, de 26 de diciembre de 2025, en la que se consigna « Sanciones revocadas: 1 » y en cuya tabla de sanciones vigentes ya no figura la advertencia impuesta por INISA. De esta reseña emerge un dato central para la resolución del incidente: la orden de a notar la sanción en el RUPE , en tanto sanción, es el objeto de la Resolución Nº 439/025 aquí impugnada. La Resolución Nº 1103/025, en cuanto dispuso el levantamiento de la suspensión administrativa y ordenó proceder a la inscripción, no constituye sino un acto de ejecución de aquella orden originaria, sin que altere que la potestad de anotar reposa, en su fuente, en el acto encausado. Por tanto, su revocación posterior, no altera la posibilidad de un nuevo intento de anotación , teniendo objeto el presente directamente sobre la orden originaria. 3) La suspensión solicitada: la teoría del balance (art. 131 lit. a del CCA). El artículo 131 del CCA establece las causales de procedencia de la suspensión de los efectos del acto administrativo. Su primer literal refiere al supuesto en el que el acto « fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado». Esta es la llamada teo ría del balance. Por tanto, corresponde analizar los dos “lados” del balance; esto es, el daño grave y su calidad de mayor que el que pudiera sufrir la Administración actuante. Respecto a lo primero, del texto normativo se desprende que se requiere la exis tencia de un daño “grave”. Esto es un plus al concepto de daño. Sobre el punto existen extensos desarrollos doctrinarios; sin perjuicio de ello, puede sostenerse que, en términos generales, el daño es grave cuando es irreversible o cuando afecta en forma significativa bienes jurídicos que hacen a la esencia de la persona, cuando se trata de perjuicios sobre sus derechos fundamentales. En palabras de CAJARVILLE, « el daño será 'grave' en el criterio legal, cuando afecte una situación jurídica que implique va lores o intereses que por su índole o naturaleza no toleren la postergación de su amparo hasta la sentencia definitiva. Ejemplos palmarios serán los daños a la vida, al honor, a la libertad personal, al trabajo que proporciona la única posibilidad de ganar un sustento, y seguramente muchos otros » (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo, Tomo II; FCU, 2008; p. 700). Tal como CAJARVILLE, ese análisis del daño que se invoca por el accionante respecto del acto administrativo que impugna, d ebe hacerse, en primer término, en sí mismo. Luego, y sólo si el daño fue catalogado como grave, corresponderá efectuar el estudio comparativo, el “balance” al que refiere la norma. En el caso, a juicio de la Sede, el daño que invoca la actora no reviste el carácter de grave en el sentido exigido por la norma. En efecto, el perjuicio que AA asocia a la anotación de la advertencia en el RUPE se proyecta sobre eventuales futuras adjudicaciones o licitaciones en las que pretenda participar y en las que la sanción registrada pudiera ser considerada como antecedente desfavorable (conforme al artículo 20 del Decreto Nº 202/024). Ahora bien, si bien la Sede adhiere a las posiciones más “flexibilizadoras” que entienden que « no se exige que el daño sea actual, sino que exista la posibilidad de daño » (GUTIÉRREZ, Adrián A, “ La suspensión jurisdiccional de la ejecución del acto administrativo ” en Semana Académica del Instituto de Derecho Administrativo. FCU, 2025, p. 713), de todas maneras, e sa posibilidad tiene que se r concreta y directa, y no mediata y eventual. La afectación que la actora describe depende de una cadena de contingencias que no se han verificado ni se ha demostrado que vayan a verificarse: que se convoque a futuros procedimientos de contratación de su interés; que AA decida presentarse a ellos; que la advertencia registrada sea efectivamente ponderada en la evaluación de las ofertas; y que dicha ponderación incida de modo determinante en el resultado del procedimiento, en su perjuicio. Como dice CAJARVILLE: «deben ser consecuencia directa del acto encausado y no de situaciones ajenas o eventuales que puedan darse a posteriori». (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo, Tomo II; FCU, 2008; p. 672). Justamente, lo planteado por la parte actora (daños en futuras licitaciones o contrataciones) es una eventualidad, cuya ocurrencia es hipotética y respecto de la cual no se ha aportado prueba alguna. Como se señaló, los daños que permiten amparar la solici tud pueden ser actuales o probables, pero en cualquier caso deben acreditarse en su ocurrencia o en la probabilidad de que acaezcan. En el caso, la situación descripta por la actora no supera el umbral de la conjetura, en tanto no se aportó elemento alguno que permita a la Sede tener por configurado un daño grave, actual o de probable acaecimiento, derivado directamente de la ejecución del acto. En consecuencia, no relevándose los daños invocados como graves, no es posible seguir el análisis comparativo que exige la norma, esto es, el balance entre el perjuicio del administrado y el que la suspensión ocasionaría a los intereses que la Administración debió tener en cuenta al dictar el acto. Como ha señalado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, « si no se acreditaron ni se cuantificaron los daños, mal puede el Tribunal realizar un examen comparativo » (TCA, Sent. Nº 418/2024, con cita de la Nº 478/2018). Por consiguiente, la causal del literal a) del artículo 131 del CCA no se configura en el caso. 4) La suspensión solicitada: la ilegitimidad manifiesta derivada del propio mérito del acto (art. 131 lit. b del CCA). La segunda causal que el artículo 131 prevé, en su literal b), es cuando «el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo». Como explica la doctrina, bajo esta causal « no basta la mera ilegalidad sino que esa ilegalidad debe ser manifiesta » (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto. Contencioso administrativo; FCU, 201 5, p. 316). Esto implica que sea clara, evidente, flagrante, apre ciándose en el análisis inicial que supone la medida « de manera nítida, categórica, evidente, por encima de toda duda razonable » (VÁZQUEZ, Cristina, «La suspensión de los efectos del acto administrativo », Revista de Derecho y Tribunales Nº 33. AMF, 2018, p. 22). Es decir, debe surgir en forma evidente del propio acto contrastado con las normas aplicables, evaluado acorde con las argumentaciones de las partes y la prueba que se haya ofrecido, en su caso. Precisamente por tratarse de un juicio liminar, ágil y sumario, la ilegitimidad manifiesta no puede confundirse con la ilegitimidad opinable, aquella cuyo esclarecimiento requier e un análisis exhaustivo, propio de la sentencia definitiva. Como ha sostenido el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en térm inos plenamente aplicables al caso, cuando « los extremos a dilucidar resultan ser opinables... su elucidación corresponderá efectuarla en el momento procesal oportuno (sentencia definitiva), en tanto no emerge clara ni manifiesta la existencia de la ilegit imidad alegada » (Sent. Nº 418/2024). A la luz de tal estándar, del propio mérito del acto no puede establecerse la ilegitimidad manifiesta invocada por la actora. En efecto, los agravios referidos al incumplimiento contractual imputado a AA, a la proporc ionalidad de la sanción y a la eventual desviación respecto del Pliego, requieren un análisis que excede, con creces, el examen sumario propio de este proceso incidental. La determinación de si los ocho eventos de demora o inasistencia constatados por la A dministración configuran o no incumplimientos sancionables, si encuadran o no en situaciones de urgencia o emergencia conforme a la normativa aplicable (Decretos Nros. 211/018, 308/009 y concordantes), y si la sanción de advertencia guarda o no debida prop orcionalidad, constituyen cuestiones opinables, sujetas a controversia entre las partes y cuya dilucidación exige diligenciamiento de prueba y una valoración de fondo , ajena a esta etapa. En consecuencia, no se releva, por estos motivos, una ilegitimidad manifiesta, clara y flagrante que habilite la suspensión, sin que ello importe prejuzgamiento alguno sobre el fondo del asunto, que será oportunamente resuelto en el proceso principal. 5) La ilegitimidad manifiesta por violación del artículo 76 del TOCAF y del Decreto Nº 202/024. Sin perjuicio de lo anterior, c ontrastado el propio acto con las normas aplicables, y en uso de los principios de iura novit curia , el mandato de anotación de la sanción en el RUPE dispuesta por la Resolución Nº 439/025 , antes de qu e ésta adquiriera firmeza es manifiestamente ilegitima. En efecto, el art. 76 del TOCAF, al regular el funcionamiento del RUPE, dispone en forma categórica que « El RUPE incorporará la información sobre sanciones a proveedores que resuelvan las Administraciones Públicas Estatales una vez que se encuentren firmes, las que se considerarán como antecedentes de los mismos para futuras contrataciones que se realicen». En idéntico sentido, el Decreto Nº 202/024 (norma reglamentaria que la propia Admini stración invocó ) también es concluyente. Su art . 6 establece que la información de desempeño del proveedor comprende las «sanciones que éstas hayan aplicado y revistan el carácter de firmes ». Y , de modo aún más terminante, el art. 17 dispone: « Todas las Administraciones Públicas Estatales deberán ingresar al RUPE las sanciones de cualquier índole que se impongan a proveedores, una vez que se encuentren firmes, en un plazo máximo de 30 (treinta) días corridos a partir de alcanzado ese estado». La exigencia n ormativa es inequívoca: la anotación de una sanción en el RUPE sólo procede una vez que la sanción se encuentre firme. Y, en el caso, la sanción no está firme, dado que fue impugnada ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Ficha 224/2026). Este v icio no exige, para su constatación, análisis exhaustivo alguno: surge de la simple confrontación entre lo dispuesto por el acto (que ordena comunicar la sanción al RUPE para su anotación, sin más) y el texto expreso del art. 76 del TOCAF y de los arts. 6 y 17 del Decreto Nº 202/024. Se trata, precisamente, del supuesto de ilegitimidad que se aprecia de manera nítida, categórica, evidente, por encima de toda duda razonable. La Resolución Nº 439/025, al disponer en su numeral 2º la comunicación al RUPE « a cu yo cargo queda » la anotación, ordena una operación registral que, por imperativo legal y reglamentario, sólo podía verificarse una vez firme la sanción. En tanto el acto manda anotar antes de la firmeza, adolece, en ese aspecto, de una ilegitimidad manifie sta en su objeto. En consecuencia, verificándose la causal del literal b) del artículo 131 del CCA respecto del objeto del acto en cuanto ordena la anotación de la sanción en el RUPE, corresponde disponer la suspensión de sus efectos. A la conclusión prece dente se suma, como fundamento concurrente, la operatividad de la regla de admisión. Como se detalló en los Resultandos, con ferido el traslado de la demanda incidental de suspensión (art. 138 del CCA), la Administración demandada no compareció a contestarla. El artículo 160 del CCA, aplicable en lo pertinente a este proceso incidental por remisión del art. 134 del CCA, establece que « La incomparecencia, el silencio, las respuestas ambiguas o evasivas y la negativa meramente general se tendrán como admisión de los hechos alegados en la demanda, en cuanto no resultaren contradichos por la prueba de autos». En el caso, la incomparecencia de la demandada al traslado del incidente determina que se tengan por admitidos los hechos alegados por la actora en su demanda incidental, en cuanto no resulten contradichos por la prueba de autos. Y , como se ha visto, lejos de ser contradichos, los hechos relevantes para la configuración del vicio manifiesto (la orden de anotación, la ausencia de firmeza de la sanción y su efectiva inscripción en el RUPE) surgen corroborados por los propios antecedentes administrativos agregados. Esta admisión opera, en el caso, como refuerzo de la conclusión ya alcanzada por vía del examen de mérito del literal b) del artículo 131 del CCA. 6) Del interés actual, los efectos de la suspensión y el alcance del pronunciamiento. Si bien p odría ob jetarse que, habiéndose dado de baja la anotación de la sanción en el RUPE por virtud de la Resolución Nº 1531/025, según la constancia registral de 26 de diciembre de 2025, la suspensión carecería de objeto actual , la Sede entiende que, t al eventual objeción, no sería de recibo. En efecto, el acto que aquí se procesa es la Resolución Nº 439/025, la cual ordena en su numeral 2 , sin más, la comunicación de la sanción al RUPE para su anotación. La circunstancia de que la anotación efectivamente practicada hay a sido posteriormente dada de baja no extingue la orden de anotar contenida en el acto encausado, que subsiste como mandato susceptible de potencial ejecución. Ello es claro: l a baja registral operó por la revocación de la Resolución Nº 1103/025 como acto de ejecución, pero nada obsta a que, mientras la Resolución Nº 439/025 conserve vigencia, la Administración cambie su criterio y disponga nuevos actos de ejecución que reiteren el mandato de anotación. El interés que sustenta la medida es, de este modo, actual: evitar que la orden de anotar contenida en el acto en causa vuelva a ejecutarse durante la sustanciación del proceso principal. Precisamente a ello atiende el artículo 133 del CCA, conforme al cual «Decretada la suspensión de la ejecución del acto administrativo, la Administración quedará absolutamente inhibida de ejecutarlo o aplicarlo como supuesto para el dictado de otros actos administrativos hasta la finalización del proceso anulatorio». La suspensión, en el caso, no se dirige a un cese que la propia Administración ya dispuso, sino a inhibir a INISA de ejecutar nuevamente la Resolución Nº 439/025 en cuanto ordena la anotación, o de invocarla como supuesto para el dictado de otros actos administrativos en igual sentido, mientras dure el proceso anulatorio. En consecuencia, la suspensión de los efectos del acto en cuanto ordena la anotación de la sanción en el RUPE impone: (a) la inhibición de la Administración de ejecutar la Resolución Nº 439/025 en cuanto dispone la comunicación y anotación de la sanción de advertencia en el RUPE; (b) la prohibición de inscribir, reinscribir o mantener registrada dicha sanción, así como de invocarla o aplicarla como antecedente en procedimiento alguno; y (c) sin perjuicio de ello, en caso de que la anotación subsi stiere o hubiere sido restablecida, su inmediato cese; todo ello hasta tanto recaiga sentencia definitiva firme en el proceso anulatorio. 7) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta, no mediando mérito para conden a en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Hacer lugar a la suspensión de la ejecución de la Resolución Nº 439/025 dictada por el Directorio del Instituto Nacional de Inclusión Social Adolescente (INISA) el 8 de mayo de 2025, en cuanto ordena la anotación de la sanción de advertencia en el Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE). 2) En su mérito, y conforme al artículo 133 del CCA, la Administración quedará inhibida de ejecutar la Resolución Nº 439/025 en cuanto ordena la comuni cación y anotación de la sanción en el RUPE, prohibiéndose inscribir, reinscribir o mantener registrada dicha sanción; y, en caso de que la anotación subsistiere o hubiere sido restablecida, dispóngase su inmediato cese; todo ello hasta tanto recaiga sente ncia definitiva firme en el proceso anulatorio principal. 3) A los efectos fiscales de este incidente, fíjanse los honorarios fictos de la letrada actuante en 5 B.P.C. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno