Sentencia Interlocutoria N° 121/2026

Montevideo, 24 de agosto de 2026 SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 121/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en autos caratulados “ AA CONTRA ESTADO - MINISTERIO DEL INTERIOR . ACCIÓN DE NULIDAD ” (Ficha: 795/2025) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 3º Turno, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar, a los efectos de resolver sobre las excepciones de falta de jurisdicción, y, en su mérito, de falta de legitimación activa y pasiva, impropon ibilidad manifiesta de la demanda y falta de agotamiento de la vía administrativa (art. 164 del CCA). RESULTANDO: 1) Que, con fecha 1 7 de abril de 2026 se presentó AA, asistido por la Dra. BB, a solicitar la nulidad contra el acto contenido en la notificación de fecha 22 de junio de 2025, por la cual la Dirección Nacional de Migración, en cumplimiento de la Sentencia N° 53/2023 del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Penal de 39° Turno, le informó al accionante que se gestio naría su egreso del país con destino a República Dominicana. 2) Conferido traslado por Decreto N° 371/2026, se presentó con fecha 12 de junio de 2026, el Estado - Ministerio del Interior - Dirección Nacional de Migración, debidamente representado por el Dr. CC y contestó la demanda indicando no hay una decisión de la Administración en cuanto a la expulsión del compareciente, sino el simple cumplimiento de un mandato judicial como auxiliar de la justicia (fs. 31). Adicionalmente, y como consecuencia de esta situación alegada, opuso las excepciones de incompetencia del Tribunal, manifiesta falta de legitimación causal activa y pasiva, improponibilidad manifiesta de la demanda y falta de agotamiento de la vía administrativa. En cuanto a la incompetencia del Tribunal, señaló que el acto impugnado no es un acto administrativo, sino que lo que en rigor se pretende recurrir es una resolución judicial que dispuso la expulsión (fs. 30 vto y 31). Explicó que la decisión ex pulsiva no emana de la Administración, sino del Poder Judicial y concretamente por sentencia 53/2023 dictada por el Juzgado Letrado de 1ª Instancia en lo Penal de 39° Turno que dispuso la expulsión del accionante como consecuencia de los delitos por los qu e fue condenado. De modo que, la Administración se limita a dar cumplimiento al mandato judicial (fs. 31). En relación con la falta de legitimación causal activa y pasiva, reiteró que la expulsión se dispuso en sede judicial, tal como surge del propio rela to del actor, ya que la Dirección Nacional de Migraci ón únicamente le notificó que se daría cumplimiento a dicho mandato, sin que ello configure un acto administrativo (fs. 31 y 31 vto.). Respecto de la incompatibilidad manifiesta de la demanda, sostuvo q ue no corresponde plantear el reclamo ante la Administración. Destacó que el propio actor reconoce en su demanda haber accedido a un proceso simplificado, por lo que reconoció la comisión del delito y no es esta la instancia para discutir la viabilidad del proceso abreviado previsto en el CPP. Concluyó que, si pretendía atacar la disposición judicial, debió hacerlo ante el Poder Judicial y no contra el Ministerio del Interior (fs. 32). En cuanto a la falta de agotamiento de la vía administrativa, indicó qu e ello también es corolario de lo expuesto, pues no existe vía administrativa que agotar al no haber acto administrativo susceptible de impugnación (fs. 32 vto). 3) De las excepciones opuestas se confirió traslado a la actora por Decreto N° 617/2026, quien se pronunció por su rechazo (fs. 40 y ss.). Apuntó que la Dirección Nacional de Migración no actuó como un simple órgano encargado de materializar una orden judicial, sino que, por el contrario, desarrolló un procedimiento administrativo propio y ejerció potestades que le son atribuidas por la legislación migratoria (fs. 40 vto. y 41). En esa línea, « La resolución judicial dispuso la expulsión del actor una vez cumplida la pena. Pero no determinó cuando debía ejecutarse, cómo debía ejecutarse, que documen tación debía tramitarse (….) Todas estas cuestiones fueron resueltas posteriormente por la Dirección Nacional de Migración, mediante el ejercicio de potestades administrativas» (fs. 41). Refirió que la ejecución de una decisión judicial no elimina la naturaleza administrativa de esos actos (fs. 41 vto.), y que aceptar esta tesis «implicaría sostener que toda actuación administrativa realizada en ejecución de una sentencia judicial quedaría automáticamente excluida del control de legalidad» (fs. 40 vto), máxime cuando se toma una decisión tan gravosa como la expulsión de una persona del territorio nacional (fs. 41 vto.). 4) Considerando la Sede que la naturaleza del excepcionamiento no requería la producción de prueba (Decreto N° 771/2026), se pusieron los autos para resolución con fecha 2 7 de julio de 2026 a los efectos del dictado de la presente sentencia interlocutoria. CONSIDERANDO: 1) Que se acogerá la excepción de incompetencia de esta Sede por falta de jurisdicción, de acuerdo con los fundamentos que siguen. 2) La medida de expulsión de un ciudadano extranjero. A los efectos del caso, existen, al menos, dos vías diferenciadas para disponer la expulsión de un extranjero del territorio nacional: la vía administrativa y la vía judicial, cada una con presupuestos, procedimiento y órgano competente propios. La vía administrativa se encuentra regulada por la Ley N° 18.250 y su Decreto reglamentario que atribuyen al Ministerio del Interior la potestad de disponer la expulsión de extranjeros con fundamento en causales de naturaleza migratoria, tales como: ingreso, perman encia irregular, denegatoria o cancelación de la residencia, existencia de antecedentes penales que encuadren en las causales legales (artículo 45, 46, 47 y 51 de la Ley N° 18.250), entre otras. En estos casos, es la propia Administración la que pondera l os hechos, aplica la normativa migratoria y decide disponiendo la expulsión en ejercicio de una competencia que la ley le confiere de modo directo y autónomo. El acto así dictado, se erige en un genuino acto administrativo, definitivo y dotado de contenido decisivo propio y, por ende, susceptible de control de legalidad por la vía de la acción de nulidad prevista en el artículo 309 de la Constitución, y así es recogido en la propia Ley N° 18.250. Ahora buen, surge de los dichos de las partes, y los anteced entes administrativos, que esto no es lo sucedido en el caso . No es un hecho controvertido que la expulsión fue determinada por orden judicial. La vía judicial opera cuando la expulsión es dispuesta por el juez penal como parte de la sentencia condenatori a, en aplicación de la ley penal, en el caso, del artículo 43 del Decreto-Ley No. 14.294; consecuencia jurídica accesoria de la condena por los delitos allí previstos. En este supuesto, quien decide la expulsión es, directamente, el Poder Judicial, en ejercicio de su función jurisdiccional y en el marco de un proceso penal. Como se indicó, conforme surge de los términos de la demanda y de la prueba documental acompañada, la expulsión fue dispuesta directamente por el Juez Letra do Penal de 39° Turno al dictar la Sentencia N° 53/2023, quien estableció que, una vez cumplida la pena, correspondería proceder a la expulsión del país del condenado. Por tanto, lo primero que corresponde señalar, es que, el precedente invocado por la par te actora al evacuar el traslado de las excepciones, (Sentencia No. 524/2023) mediante el cual el Tribunal de lo Contencioso Administrativo anuló la resolución del Ministerio del Interior que había dispuesto la cancelación de la Residencia Temporaria Merco sur del allí accionante y su expulsión del país, por no habérsele conferido la vista previa exigida por el artículo 76 del Decreto 500/991, no es aplicable, ya que no estamos ante una expulsión administrativa. En e se precedente, fue el Ministerio del Inte rior quien ponderó los hechos, los subsumió en causales legales y resolvió cancelar la residencia y disponer la expulsión, en ejercicio de las potestades que la ley migratoria le confiere directamente. En el caso en examen, en cambio, la decisión fue adoptada por el juez penal en aplicación del artículo 43 del Decreto -Ley N° 14.294, norma ajena a la ley migratoria y al compendio de competencias que ésta le atribuye al Ministerio del Interior. De esta manera, l a discrepancia jurídica, en tonces, radica en la naturaleza de la actuación de la Dirección Nacional de Migración en cumplimiento del mandato judicial. 3) La jurisdicción comprende juzgar y ejecutar lo juzgado. La actuación de la Dirección Nacional de Migración lo fue en auxilio a la justicia y, por tanto, en función jurisdiccional. La delimitación del objeto de la acción de nulidad atiende a la función jurídica que se ejerce; esto es, a la función administrativa. Ello por cuanto, e l artículo 309 de la Constitución de la República acota la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa al conocimiento de los actos administrativos; y el artículo 39 del CCA es terminante al establecer que son objeto de la acción de nulidad todos los actos administrativos definitivos, «no siendo susceptibles de la misma únicamente los actos legislativos y jurisdiccionales». La cuestión a dilucidar no es, entonces, si la actuación provino de un organismo integrante de la Administración (la Dire cción Nacional de Migración, obviamente lo es), ni tampoco si se realizaron actos materiales concretos (los que, obviamente, se realizaron), sino cuál es la naturaleza de la función ejercida al producirla. Y es en este plano donde la excepción resulta de recibo. Los mandatos judiciales pueden ser de distintos tipos. En esencia, se suelen distinguir tres: declarativo, constitutivo y de condena. «Cuando la sentencia que pone fin al proceso de conocimiento es meramente declarativa (…) el interés del vencedor resulta satisfecho a través del simple pronunciamiento de aquella (…) Pero cuando se trata de una sentencia de condena, que, como tal, impone el cumplimiento de una prestación (…) y ésta no es voluntariamente cumplida (…) el ordenamiento jurídico prevé la posibilidad de que se lleve a cabo una ulterior actividad judicial (…) en forma tal que la situación real se adecue al contenido de la norma individual creada por el pronunciamiento del juez» (PALACIO, Lino Derecho Procesal Civil, T. VII. Abeledo Perrot, 1987, pp. 209-210). Ello por cuanto n o todas las sentencias judiciales producen un cambio directo, performativo , en el mundo de los hechos. Como señalaba CARNELUTTI, no es lo mismo la tarea del juez « cuando declara que existe o no la deuda reclamada por Ticio contra Cayo (que) la actividad del oficial judicial que quita sus bienes al deudor renitente ». (CARNELUTTI, Francisco. Sistema de Derecho Procesal Civil, T. I . Uteha, 1944, p. 156). De est a manera, hay sentencias, especialmente, las de condena, en las que no basta con el juzgamiento , sino que se requiere una actividad ulterior para hacer efectivo ese juzgamiento. La función jurisdiccional, comprende, como fase necesaria e inescindible, la ejecución de lo juzgado. De nada valdría la potestad de decir el Derecho en el caso concreto si no comprendiera la de hacer cumplir lo decidido. Así lo explica CAJARVILLE: « La Constitución no define la función jurisdiccional, pero de su contexto - otra vez- resulta que ella no se agota en el dictado del acto jurídico que resuelve imperativamente un conflicto de pretensiones (…) es potestad inherente a la función jurisdiccional “hacer ejecutar lo juzgado” » (CAJARVILLE, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo, Tomo II. FCU, 2008, p. 762). El art. 6 de la Ley N° 15.750 (Ley Orgánica de la Judicatura y Organización de los Tribunales) sienta esta medida de la jurisdicción: « Es jurisdicción de los tribunales la potestad pública que tienen de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en una materia determinada.» La ejecución de lo juzgado, reposa, en lo habitual, en potestades asignadas al mismo juez. Es el caso del proceso de ejecución que sigue al proceso de conocimiento. Sin embargo, muchas de las actividades materiales que también hace n a la ejecución de un mandato judicial , quedan fuera de la órbita del Poder jurisdiccional del que emana el mandato. ¿En qui énes reposan estas actividades materiales de función jurisdiccional que quedan fuera del juzgador? Normalmente, en los órganos de la Administración por su habitualidad en la ejecución, justamente, de actos materiales. Estas potestades, como ni puede ser de otra manera, se disponen normativamente. Primero, la Constitución de la República en su artículo 168 numeral 23, dándole al Poder Ejecutivo la potestad y el deber de «Prestar, a requerimiento del Poder Judicial, el concurso de la fuerza pública». También las leyes consagran, la sujeción de todo sujeto público o privado a las decisiones jurisdiccionales de prestarles auxilio para su efectivo cumplimiento. Así lo establece el artículo 21.3 del CGP en cuanto dispone «Las decisiones del tribunal deben ser acatadas por todo sujet o público o privado, los que, además, deben prestarle asistencia para que logre la efectividad de sus mandatos. Para lograr esta efectividad, el tribunal podrá: a) utilizar el auxilio de la fuerza pública, que deberá prestarse inmediatamente a su solo requerimiento…». Del mismo modo, la Ley N° 15.750 en su artículo 4° establece que: «Para hacer ejecutar sus sentencias y para practicar los demás actos que decreten, pueden los tribunales requerir de las demás autoridades el concurso de la fuerza pública que d e ellas dependa, o los otros medios de acción conducentes de que dispongan. La autoridad requerida debe prestar su concurso sin que le corresponda calificar el fundamento con que se le pide, ni la justicia o legalidad de la sentencia, decreto u orden que s e trata de ejecutar». En el caso, entonces, como se dijo, la expulsión del territorio nacional del Sr. AA fue dispuesta por el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Penal de 39° Turno, en la Sentencia N° 53/2023, que dispuso, en su parte dispositiva, «la expulsión del territorio nacional (…) una vez que haya cumplido la presente pena». Por ello, l a actuación de la Dirección Nacional de Migración al notificar al accionante que se gestionaría su egreso del país, constit uyó el cumplimiento de ese deber de colaboración con la Justicia en su condición de órgano auxiliar del Poder Judicial, obligado a dar cumplimiento incondicional al mandato contenido en la sentencia 53/2023 del Juzgado Letrado de 1ª Instancia en lo Penal d e 39° Turno, sin potestad alguna para calificar su mérito, fundamento o legalidad. No hubo, por consiguiente, ejercicio de función administrativa, sino ejercicio de función jurisdiccional por el juez que dictó la sentencia , y cumplimiento de un deber de auxilio por parte de la Administración requerida. Las gestiones cumplidas , l a coordinación consular para la obtención de un documento de viaje, la previsión del itinerario aéreo, la fijación de domicilio, la comunicación del egreso, no expresan una voluntad administrativa autónoma productora de efectos jurídicos, sino los actos materiales de l cumplimiento de la voluntad del órgano jurisdiccional que dispuso la medida. Falta, por ello, el elemento definitorio de la función administrativa y del acto administrativo. Conforme al artículo 120 del Decreto N° 500/991, el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos. Aquí no hay tal manifestación de voluntad: la Administración ejecuta lo juzgado, actuando como la mano del órgano jurisdiccional. Por ello, la circunstancia de que un organismo administrativo intervenga en la ejecución no muda la naturaleza de lo ejecutado : el acto materialmente jurisdiccional no se “administrativiza” por el auxilio administrativo que su cumplimiento requiere. Es esta la misma lógica que gobierna, sin discusión, otras ejecuciones de lo juzgado en las que interviene la Administración. Cuando el juez penal condena a pena de penitenciaría, el Ministerio del Interior, a través del Instituto Nacional de Rehabilitación, ejecuta materialmente la privación de libertad; y no se convierte en acto administrativo, donde el establecimiento carcelario al oja al condenado, pues los eventuales desajustes de esa ejecución se ventilan ante el juez de ejecución y vigilancia. Cuando el juez decreta un desalojo, el lanzamiento que lo ejecuta , con auxilio de la fuerza pública , no es acto administrativo revisable ante esta jurisdicción, sino ejecución de lo juzgado cuyos vicios se corrigen ante el juez de la causa. La expulsión dispuesta por sentencia penal se inscribe en esa misma serie: su ejecución por la Dirección Nacional de Migración participa de la naturaleza jurisdiccional de la medida que cumple. 4) El control jurisdiccional o de legalidad de lo actuado por la Dirección Nacional de Migración, pertenece al Juez Letrado Penal de 39° Turno. Corresponde precisar que la conclusión que antecede no implic a sustraer la actuación de la Administración como auxiliar de justicia de todo control jurisdiccional. Resulta acertado lo señalado por la actora, que esto implicaría algo inadmisible en un Estado de Derecho. Lo que ocurre es que dicho control, por tratar se de una decisión adoptada en el marco de un proceso penal y como parte de una sentencia condenatoria dictada en él, corresponde al juez de la causa, y debe canalizarse a través de los medios impugnativos o incidencias correspondientes a tal proceso y no mediante la acción de nulidad. En otras palabras: si lo actuado por la Administración es ejecución de un mandato jurisdiccional, entonces el control de la regularidad de esa ejecución corresponde al propio juez que la dispuso, y no a esta jurisdicción anul atoria. Si la Administración se aparta del mandato, lo excede o lo cumple defectuosamente, la vía de reencauzamiento es el incidente ante la sede penal ejecutante, como ocurre con la ejecución de la pena privativa de libertad o con el lanzamiento, no la acción de nulidad. Otro tanto cabe decir de los agravios que la actora funda en su condición de residente permanente. La residencia legal no constituye un obstáculo que la Administración debiera remover mediante un acto de cancelación previo (artículo 47 de la Ley N° 18.250), pues no es la Administración quien expulsa: es el juez. Si el interesado entendía que su residencia obstaba a la expulsión, o que ésta resultaba desproporcionada en atención a su arraigo, se trataba de defensas a hacer valer en el proceso penal , al tiempo de dictarse o de consentirse la sentencia, o por vía de su ejecución, y no de cuestiones que la Dirección Nacional de Migración debiera dilucidar por el procedimiento de la ley migratoria. La sentencia penal firme que ordena la expulsión se impo ne, en su ejecución, por sobre la situación de residencia, cuya incidencia debió ventilarse en aquella sede; sin perjuicio de que, si la Administración realiza un acto de cancelación de residencia (no surge de los antecedentes que se haya hecho) dicha actu ación es evidentemente administrativa y podrá impugnarse en forma. Ello es consecuencia directa del reparto de competencias jurisdiccionales. Así como no compete al Poder Judicial revisar por vía de nulidad los actos administrativos, competencia reservada al sistema orgánico de lo Contencioso Administrativo, tampoco compete a esta Se de revisar, por la misma vía, las decisiones adoptadas por los jueces del Poder Judicial en ejercicio de función jurisdiccional, sea cual quiere el fuero de que se trate. El Tri bunal de lo Contencioso Administrativo tiene jurisprudencia constante a este respecto: «Por otra parte, admitir la procesabilidad del acto implicaría, en los hechos, que tanto el Tribunal, como el Poder Judicial, asuman competencia y analicen el fondo del asunto sobre una misma plataforma fáctica, lo que conllevaría a la eventual existencia de fallos contradictorios, lo que implica una incoherencia del sistema jurídico». (Sent. 151/2026, 570/2023, 391/2020 y 637/2019, entre otras). Por los fundamentos expue stos, no encontrándose en juego un acto administrativo sino una ejecución de un mandato judicial por parte de un órgano que actuó como auxiliar de la justicia de una decisión adoptada por el Poder Judicial en ejercicio de función jurisdiccional, esta Sede carece de jurisdicción para entender en el presente proceso y, por tanto, corresponde amparar la excepción de incompetencia por falta de jurisdicción opuesta por la demandada. 5) El acogimiento de la excepción de incompetencia por falta de jurisdicción de esta Sede, torna innecesario el análisis de las demás excepciones, por cuanto, parten de la misma premisa: la inexistencia de acto administrativo. De este modo, no puede haber legitimación activa y pasiva sin acto, no puede haber agotamiento de la vía cua ndo no hay acto, ni puede haber demanda proponible cuando no hay acto. El acogimiento de esta excepción, por los fundamentos aquí dispuestos, conlleva estas consecuencias. 6) Dada la correcta actuación de las partes, entiende este Sentenciante que es posible apartarse de la solución preceptiva del art. 57 del CGP, y no imponer sanciones procesales especificas en el incidente. Por los fundamentos que vienen de exponerse, RESUELVO: 1) Acoger la excepción de incompetencia de la Sede por falta de jurisdicción, sin sanción procesal específica. A los únicos efectos fiscales, fíjanse los honorarios de la letrada interviniente en 4 BPC. 2) Dese cuenta de la Sentencia en la Pieza de suspensión de ejecución. Ficha N° 434/2026. 3) Ejecutoriada, intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 4) Asimismo, ejecutoriada, encárguese a la Oficina Actuaria la eliminación de los Antecedentes Administrativos del servidor de la Sede. 5) Oportunamente, archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno