Sentencia Interlocutoria N° 118/2026

Montevideo, 21 de agosto de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 118/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en estos autos caratulados “ AA CONTRA ESTADO – MINISTERIO DEL INTERIOR. ACCIÓN DE NULIDAD” (Ficha: 257/2026) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 3º Turno, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar, a los efectos de resolver sobre la excepci ón previa de falta de agotamiento de la vía administrativa , interpuesta por el Estado – Ministerio del Interior (art. 164 del CCA). RESULTANDO: 1) Que, con fecha 24 de abril de 2026, se presentó AA, asistido por la Dra. BB, a promover acción de nulidad contra el acto administrativo configurado por la denegatoria ficta rec aída sobre los recursos de revocación y jerárquico en subsidio interpuestos el 10 de julio de 2025, así como contra la previa denegatoria, también ficta, del pago retroactivo de la pensión por sobrevivencia, todo tramitado ante la Dirección Nacional de Asistencia y Seguridad Social Policial en el expediente Nº 2024 -4-25- 0003709 y su acordonado Nº 2025-4-25-0003138 (fs. 15 y ss.). 2) En lo que es esencial para esta instancia, el actor relató que la causante, Sra. CC, falleció el 17 de julio de 2022; que la unión concubinaria fue reconocida judicialmente por sentencia Nº 70/2024 del Juzgado Letrado de Familia de 6º Turno (fs. 15 vto. a 16). Que solicitó pensión por sobrevivencia derivada de dicho fallecimiento que le fue otorgad a, pero se le denegó el pago retroactivo de la misma (fs. 17 vto. a 20). Señaló que dicha denegatoria es ilegitima, por error de derecho, por haber sido inducido a presentar tardíamente la solicitud por acto imputable a la Administración e informalismo en favor del administrado (fs. 20 a 23 vto. y 24 vto.) y por ser una prestación alimentaria (fs. 23 vto a 24). Sostuvo que el requisito de agotamiento de la vía administrativa se encuentra cumplido por la vía del agotamiento ficto (art. 42 del CCA), en tanto la Administración no se expidió sobre los recursos deducidos dentro de los plazos legales (fs. 18 y ss.). 3) Conferido traslado de la demanda por Decreto Nº 274/2026, con fecha 22 de mayo de 2026 se presentó el Estado - Ministerio del Interior (fs. 48 y ss.), debidamente representado por la Dra. DD, a contestar la demanda y a oponer la excepción previa de falta de agotamiento de la vía administrativa (art. 162 lit. i del CCA). Expresó al respecto que la Administración dictó resolución expresa (R esolución Nº 465/2025, de 21 de febrero de 2025, notificada personalmente el 26 de febrero de 2025), por la que reconoció el derecho a pensión y dispuso que la prestación se sirviera a partir de la fecha de solicitud, rechazando el pago retroactivo (fs. 48 y 48 vto.). Afirmó que, a partir de la notificación de dicha resolución, el actor contó con un plazo de diez días hábiles para interponer los recursos administrativos, el que venció sin impugnación, quedando la resolución firme. Argumentó que la posterior presentación de 13 de marzo de 2025 fue una mera “nota” o nueva solicitud, cuando correspondía la interposición de recursos, y que los recursos deducidos recién el 10 de julio de 2025 resultaron manifiestamente extemporáneos, por haberse presentado sobre una supuesta denegatoria ficta que, a su juicio, no aconteció, existiendo ya resolución expresa notificada (fs. 48 vto.). Concluyó, así que la vía administrativa no se agotó y que la acción no puede prosperar. (fs. 48 vto. y 49). 4) De la excepción opues ta se confirió traslado a la parte actora por Decreto Nº 489/2026, quien lo evacuó con fecha 17 de junio de 2026, abogando por su rechazo (fs. 66 y ss.). Allí, argumentó que la tesis de la demandada parte de una reconstrucción incompleta del procedimiento administrativo (fs. 66), dado que la presentación de 13 de marzo de 2025 exteriorizó inequívocamente su disconformidad con la decisión adoptada dentro del plazo reconocido por la propia Administración (fs. 66 vto. y 67). Así, lejos de rechazar el planteo y declarar la firmeza del acto, se decidió continuar sustanciando la controversia, tramitando los recursos y conformando un expediente específico (fs. 67), por lo que no puede ahora incurrir en conducta contradictoria (fs. 67 y 67 vto.). La interpretación estrictamente formalista propugnada por la demandada resulta incompatible con los principios de buena administración, tutela administrativa efectiva, informalismo a favor del administrado e in dubio pro actione (fs. 67 vto. a 68 vto.). 5) En consecuencia, y considerando la Sede que la naturaleza del excepcionamiento no ameritaba la producción de prueba (Decreto N° 650/2026), se dispuso el pasaje de estos autos para Resolución (Decreto N° 815/2026), poniéndose al despacho con fecha 29 de julio de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Interlocutoria. CONSIDERANDO: 1) Que se acogerá el excepcionamiento de falta de agotamiento de la vía administrativa opuesto por el Estado - Ministerio del Interior, de acuerdo con los fundamentos que siguen. 2) La cronología del procedimiento administrativo. Corresponde, en primer término, reconstruir la secuencia de las actuaciones cumplidas en sede administrativa. De los actos de proposición y los Antecedentes Administrativos surge lo siguiente: (a) El 1 de agosto de 2024, el actor promovió solicitud de pensión por sobrevivencia (concubinato) derivada del fallecimiento de la Sra. CC, ocurrido el 17 de julio de 2022 (fs. 1 y 2 del Expediente N° 2024- 4-25-0003709). (b) El 21 de febrero de 2025, la Administración dictó la Resolución Nº 465/2025, por la que reconoció el derecho a pensión, disponiendo que la prestación se sirviera a partir de la fecha de presentación de la solicitud, esto es 1 de agosto de 2024 (fs. 58 del Expediente N° 2024 -4-25-0003709). Dicha resolución fue notificada personalmente el 26 de febrero de 2025 (fs. 61 del Expediente N° 2024-4- 25-0003709). (c) El 13 de marzo de 2025, el representante del interesado presentó ante la propia Administración un escrito por el que solicitó expresamente la revisión de la negativa al reconocimiento de los efectos retroactivos, exponiendo los fundamentos de hecho y de derecho que, a su juicio, justificaban el beneficio desde la fecha de fallecimiento (fs. 63 del Expediente N° 2024-4-25-0003709). (d) Ante esto, la Administración sustanció el planteo. El 28 de marzo de 2025 emitió el Dictamen Nº 226/2025, por el que dispuso conferir vista al interesado, la que fue notificada el 14 de mayo de 2025 (fs. 66 a 70 del Expediente N° 2024-4-25-0003709). El 28 de mayo de 2025, el interesado evacuó la vista conferida, reiterando los fundamentos de su pretensión y urgiendo el dictado de resolución expresa, al amparo de los arts. 58 y 59 de la Ley Nº 20.333 (fs. 82 y ss. del Expediente N° 2024-4-25-0003709). (e) El 10 de julio de 2025, ante la ausencia de pronunciamiento, el interesado interpuso recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 1 y ss. del expediente Nº 2025 -4-25-0003138). La Administración recibió, tramitó y estudió dichos recursos, produciendo el Dictamen Nº 622/2025 y elevando las actuaciones a la autoridad competente (fs. 13 y ss. del expediente Nº 2025-4-25-0003138, sin dictar resolución expresa. 3) La conducta de la Administración y el principio de informalismo a favor del administrado. Asiste razón a la parte actora en que, en materia de procedimiento administrativo, rige el principio de informalismo a favor del administrado, consagrado en el art. 4 lit. f del CCA, en cuya virtud debe estarse al contenido sustancial de las actuaciones y a los efectos jurídicos por ellas producidos, por sobre su denominación o técnica formal. Por aplicación de ese principio, y tal como lo sostuvo la parte actora, no cabe reprochar al administrado el haber titulado su s presentaciones de una u otra manera, ni exigirle el empleo de fórmulas sacramentales: su voluntad de cuestionar la negativa a la retroactividad fue inequívoca, y la Administración así lo entendió al sustanciarla. En efecto, lejos de rechazar dicha presentación del 13 de marzo de 2025, la Administración emitió el Dictamen Nº 226/2025 (28 de marzo de 2025), confirió vista al interesado, recibió su evacuación y “urgimiento” de 28 de mayo de 2025, y tramitó los recursos deducidos el 10 de julio de 2025, conformando un expediente específico y produciendo el Dictamen Nº 622/2025 (fs. 66 a 70 y expediente acordonado Nº 2025-4-25-0003138). En tales condiciones, corresponde aplicar el principio de informalismo a favor del administrado, que impone estar al contenido sustancial de la s actuaciones por sobre su denominación o técnica formal. Como enseña IV ANEGA, dicho principio «consiste básicamente en la dispensa a los administrados de cumplir con las formas no esenciales, es decir aquellas que no están ligadas o exigidas por el orden público administrativo», de modo que «impide que el particular pierda un derecho por el incumplimiento de un deber formal» (IV ANEGA, M. El principio del informalismo en el procedimiento administrativo , en Revista Derecho PUCP, Nº 67, 2011, pp. 165-166). Por aplicación de este principio, no cabe reprochar al administrado la denominación que dio a su escrito de 13 de marzo de 2025, ni a los siguientes. Ahora bien, el principio de informalismo permite analizar cada acto proce dimental por su sustancia, con independencia del nombre o la forma que se le haya dado; pero, en todo caso, siempre debe quedar claro cuál es el acto administrativo impugnado y de qué modo se agotó a su respecto la vía administrativa . Ello es así porque la existe ncia de un acto y el agotamiento de la vía constituye un presupuesto de la acción anulatoria de orden público e indisponible (arts. 309, 317 y 319 de la Constitución), cuya verificación no puede ser suplida por el informalismo ni por la conducta de la Administración. Como advierte la propia autora antes citada, la dispensa de formas tiene un límite: «se pondría en tela de juicio respecto del cumplimiento de los plazos» (ob. cit., pp. 165 -166), pues éstos son condiciones que hacen a la existencia del acto im pugnable y a la habilitación de la instancia jurisdiccional. Esta distinción es decisiva. El informalismo permite tener por deducido un recurso aunque no se lo denomine así, o subsanar la omisión de la firma o del poder , por ejemplo ; pero no puede tener po r configurada una denegatoria ficta que aún no nació, ni por agotada una vía cuyos plazos legales todavía no transcurrieron. En otras palabras, el principio puede salvar el cómo se presentó el acto, pero no el cuándo ni la existencia misma del acto admini strativo que se pretende impugnar. 4) El acto impugnado. Sentado lo anterior, el acto administrativo impugnado se presenta como la denegatoria expresa contenida en la Resolución Nº 465/2025 , en cuanto rechazó el pago retroactivo de la pensión. Importa subrayar que el extremo que la Resolución Nº 465/2025 se pronunció sobre la retroactividad, rechazándola , resulta expresamente reconocido por la propia parte actora en su escrito del 13 de marzo de 2025, y, también en sede jurisdiccional al evacuar el traslado de la excepción. En efecto, en su presentación del 13 de marzo de 2025, el actor señala que «solicita se revise la negativa de parte del área de pensiones de la caja policial a realizar el pago retroactivo (…) solicito nuevamente que se revise la negativa al pago retroactivo» También ante esta Sede, se repite esta interpretación. E n el numeral 1 de la evacuación de la excepción (fs. 66) se afirma que la Administración dictó la Resolución Nº 465/2025 «mediante la cual reconoció a mi r epresentado el derecho a percibir pensión por sobrevivencia derivada del fallecimiento de su concubina (…), disponiendo que la prestación se sirviera a partir de la fecha de presentación de la solicitud y rechazando, en los hechos, el pago retroactivo recl amado» (fs. 66). «Disconforme con la negativa al reconocimiento de los efectos retroactivos de la prestación, el Sr. AA promovió, con fecha 13 de marzo de 2025, una presentación ante la Administración solicitando expresamente la revisión de la decisión adoptada» (fs. 66). «En el caso de autos, resulta incontrovertido que el compareciente exteriorizó su disconformidad con la Resolución N° 465/2025 mediante la presentación efectuada el 13 de marzo de 2025» (fs. 68). Y no podía ser de otro modo: quien pide una prestación pide también, de manera necesaria, la fecha desde la cual ha de servírsele, pues el momento inicial de los efectos integra el contenido mismo de lo solicitado y no una cuestión meramente accesoria. Por ello, al reconocer la pensión y fijar sus efectos desde la fecha de solicitud, la Resolución Nº 465/2025 resolvió también el reclamo de retroactividad, rechazándolo. La cuestión de la retroactividad, por tanto, fue objeto de decisión administrativa expresa, y no de omisión. Es sobre ese acto, y sobre el modo en que a su respecto debió transitarse y agotarse la vía , que corresponde examinar la idoneidad de las sucesivas presentaciones del administrado. 5) El agotamiento de la vía administrativa. 5.1) Primera calificación posible: el escrito de 13 de marzo de 2025 como petición. Teniendo en cuenta la reacción de la Administración, la sustanciación del escrito, y, como bien dice la parte actora, la falta de rechazo del escrito sin orientar al administrado, se puede catalogar dicho escrito como una petición. En ese caso, le asiste razón a la demandada y el agotamiento resultaría defectuoso. La denegatoria ficta de esta nueva petición se configura si, transcurridos ciento cincuenta días corridos desde su presentación, no se dictó resolución expresa sobre lo pedido (art. 58 del CCA), y recién entonces nace el derecho a recurrir. Presentado el escrito el 13 de marzo de 2025, quedo denegada su petición el 10 de agosto de 2025. Sin embargo, los recursos se dedujeron el 10 de julio de 2025, esto es, cuando solo habían transcurrido 119 de los 150 días exigidos, faltando aún 31 días para que se configurara la denegatoria ficta. Los recursos fueron, pues, prematuros: se interpusieron contra un acto que a esa fecha no existía, por lo que no produjeron el correcto agotamiento de la vía administrativa. 5.2.) Segunda calificación posible: el escrito de 13 de marzo de 2025 como recurso administrativo. Siguiendo el razonamiento que expresa la actora, el escrito de 13 de marzo de 2025 donde el actor « exteriorizó inequívocamente su disconformidad con la decisión adoptada » en lo concerniente a la fecha desde donde se serviría la pensión, y en el marco del informalismo antes citado, también puede catalogarse como recurso administrativo deducido contra la Resolución Nº 465/2025 , aun cuando no se lo haya denominado de ese modo. En esa hipótesis, la denegatoria ficta de los recursos se habría configurado a los 200 corridos de su interposición (art. 46 del CCA). Computado dicho plazo desde el 13 de marzo de 2025, la denegatoria ficta habría quedado configurada el 29 de setiembre de 2025 , abriéndose desde el día siguiente el plazo de caducidad de 90 días corridos para deducir la demanda de nulidad (art. 55 del CCA), que venció el 2 de febrero de 2026. Siendo ello así, la demanda promovida el 24 de abril de 2026 fue deducida más de tres meses después de operada la caducidad. A su vez, bajo esta lectura, el “urgimiento” de 28 de mayo de 2025 y los recursos de 10 de julio de 2025 constituirían actos superfluos, superpuestos a un procedimiento recursivo ya en curso. Existiría, así, un difuso agotamiento de la vía que culmina en la caducidad de la acción 6) La única lectura que salvaría el agotamiento exige interpretaciones inadmisibles. La única forma de tener por regularmente agotada la vía consistiría en sostener, simultáneamente: (a) que existió una denegatoria ficta de la petición original del 1 de agosto de 2024 sobre el pedido de retroactividad ; lo que no surge del acto, que resolvió expresamente el punto de la temporalidad de la prestación, ni tampoco es lo que afirma la propia parte actora que comprendió el rechazo de su solicitud; (b) que el escrito de 13 de marzo de 2025 fue un simple pedido sin valor jurídico, contrario al art. 59 del CCA; y (c) que el escrito de 28 de mayo de 2025 fue el verdadero y único urgimiento, pese a que sería, en rigor, un segundo requerimiento. Solo bajo esa triple construcción quedaría configurada la secuencia que sigue: vencidos los 150 días de la petición original , que, computados desde el 1 de agosto de 2024, darían una denegatoria ficta el 29 de diciembre de 2024 ; luego, desestimar el es crito del 13 de marzo de 2025 sin más, y tomar como urgimiento, el escrito de 28 de mayo de 2025 que provocaría la ratificación de la denegatoria ficta a los treinta días corridos, esto es, el 27 de junio de 2025, abriéndose desde el día siguiente el plazo para recurrir. Así, los recursos de 10 de julio de 2025 quedarían comprendidos en dicho plazo, la denegatoria ficta recursiva se configuraría el 26 de enero de 2026 (art. 46 del CCA) y la demanda del 24 de abril de 2026 resultaría deducida dentro de los noventa días subsiguientes. Este es el único encadenamiento en que los plazos cerrarían. Tal encadenamiento, sin embargo, supone forzar la lectura de los antecedentes en contra de lo que ellos revelan , en contra de lo sostenido por la propia parte actora y en contra del texto legal. Supone, primero, encontrar una denegatoria ficta donde las partes vieron expresa. Y segundo, debería admitirse que el escrito de 13 de marzo de 2025, posterior al vencimiento de aquellos ciento cincuenta días no constituyó el primer urgimiento a que refiere el art. 59 del CCA: su ratificación no habría operado el 12 de abril de 2025 y el plazo para recurrir no habría vencido el 5 de mayo de 2025, con lo que los recursos de 10 de julio de 2025 serían igualmente tardíos. La norm a reabre el plazo recursivo «respecto del primer urgimiento», y no de un segundo requerimiento ulterior. Se trata de demasiadas interpretaciones contra parte y contra legem, que el principio de informalismo no autoriza: éste dispensa formas no esenciales, pero no habilita a construir un agotamiento de la vía que la secuencia real de las actuaciones no configuró. 7) En definitiva, cualquiera sea la calificación que se asigne al escrito de 13 de marzo de 2025 , petición o recurso, la acción respecto de la denegatoria expresa de la retroactividad contenida en la Resolución Nº 465/2025 no puede prosperar. Sea porque los recursos fueron prematuros y no se agotó debidamente la vía administrativa, se porque los actos posteriores resultaron superfluos y la acción caducó. Siendo la excepción propuesta la de agotamiento de la vía , un presupuesto de orden público e indisponible, (igualmente a la caducidad) y no resultando su cumplimiento de una lectura razonable de los antecedentes sino de una construcción forzada y contra legem, corresponde amparar la excepción opuesta. 8) Sobre la conducta de la Administración y la reserva de la vía reparatoria. No puede dejar de señalarse que la situación en que se halló el administrado obedeció, en medida no menor, a las propias i das y venidas de la Administración. En efecto, ésta reconoció el derecho pensionario , pero denegó la retroactividad sin brindar indicación alguna sobre los recursos procedentes y sus plazos; luego, en lugar de declarar concretamente el tracto procesal que correspondía al escrito del 13 de marzo y del 28 de mayo, y orientar al interesado sobre la vía correcta, admitió a trámite su presentación, confirió vista, recibió un urgimiento y sustanció recursos, generando en el particular la apariencia de que su impugnación seguía el cauce debido. Esa conducta equívoca , incompatible con los deberes de información, orientación y adecuada conducción del procedimiento que pesan sobre la Administración , puede haber contribuido a que los actos recursivos del administrado se dedujeran de forma temporalmente inidónea. Ahora bien, siendo que el presente proceso concluye por falta de agotamiento de la vía administrativa y no por un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, la desestimación de la pretensión anulatoria no impo rta juicio alguno sobre la legitimidad de la denegatoria de la retroactividad ni sobre los eventuales perjuicios sufridos por el actor. En consecuencia, corresponde dejar expresamente a salvo la vía reparatoria (art. 312 de la Constitución de la República) , que el actor conserva expedita en caso de que de la actuación administrativa que ha relatado (en particular, de los supuestos vicios en la información y el asesoramiento debidos ) se desprendiera la existencia de un daño resarcible. 9) Que la actuación procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta, no mediando merito p ara condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Acoger la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa, sin sanciones procesales . A los únicos efectos fiscales, fíjanse los honorarios de la letrada interviniente en 4 BPC. 2) Ejecutoriada, intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 3) Asimismo, ejecutoriada, encárguese a la Oficina Actuaria la eliminación de los Antecedentes Administrativos del servidor de la Sede. 4) Oportunamente, archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno