Sentencia Interlocutoria N° 109/2026

Montevideo, 17 de agosto de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA Nº 109/2026 VISTOS: Para Sentencia Interlocutoria en estos autos caratulados “ AA CONTRA ESTADO - MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. MEDIDA CAUTELAR” - Ficha Nº 363/2026, venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3º Turno, a los efectos de resolver, cumplida la intimación dispuesta por Sentencia Interlocutoria N° 54/2026, sobre la solicitud de medida cautelar de prohibición de innovar fo rmulada por la parte actora (arts. 125 a 130 de la Ley N° 20.333). RESULTANDO: 1) Que, con fecha 7 de mayo de 2026, se presentó AA, asistido por los Dres. BB y CC, a promover demanda de nulidad contra la Resolución N° 0091/2025 dictada por la Dirección Nacional de Loterías y Quinielas con fecha 21 de mayo de 2025, por la cual la Administración lo suspendió por 90 (noventa) días en su calidad de cotitular de la Agencia de Quinielas N° 2 de la Banca de Cubierta Colectiva de Rivera. En el mismo escrito solicitó medida cautelar de prohibición de innovar y suspensión de los efectos del acto impugnado (fs. 14 y ss.). 2) Por Sentencia Interlocutoria N° 54/2026, de 16 de julio de 2026, la Sede : (i) calificó las medidas solicitadas como medida cautelar genérica de prohibición de innovar (arts. 125 a 130 del CCA) y m edida provisional de suspensión de los efectos del acto impugnado (arts. 131 y ss. del CCA); y (ii) confirió a la parte actora un plazo de 10 (diez) días para que determinara con precisión la medida cautelar y su alcance, alegara el peligro de lesión o fru stración del derecho invocado, y ofreciera contracautela o expusiera las razones de su improcedencia. 3) Que, evacuando la intimación, la parte actora compareció con fecha 22 de julio de 2026 (fs. 48 a 50) y, en síntesis: (a) dejó sin efecto la solicitud de suspensión de los efectos del acto impugnado, manteniendo «exclusivamente… la petición referente a la prohibición de innovar respecto de la calidad y situación del compareciente como Agente y cotitular de la Agencia N° 2 de la Banca Colectiva de Cubierta de Rivera»; (ii) precisó que, con la cautela, pretende que la demandada « se abstenga de adoptar cualquier resolución que refiera específicamente a las utilidades retenidas del compareciente » y que « se abstenga de dictar nuevos actos que puedan afectar l os… intereses del compareciente en cuanto a su calidad de cotitular », todo mientras dure la tramitación del proceso principal; (iii) requirió que la medida se dictara « sin conocimiento previo contrario, esto es, en forma unilateral»; y (iv) solicitó ser exonerado de prestar contracautela, invocando la naturaleza de la medida y la ausencia de daños. 4) Por Decreto N° 825/2026, de 23 de julio de 2026, se tuvo a la parte actora por desistida de la solicitud de suspensión de los efectos del acto impugnado y, cumplida que fue la intimación en cuanto a la medida cautelar de prohibición de innovar, se dispuso el pase de los autos a resolución. Los autos fueron puestos al despacho, a tales efectos, el día 29 de julio de 2026. CONSIDERANDO: 1) Que corresponde desestimar la medida cautelar de no innovar peticionada, por no ser idónea para garantizar el cumplimiento de una eventual sentencia anulatoria, de acuerdo a los fundamentos que se dirán. 2) El objeto de la presente decisión. Cumplida la intimación dispuesta por la Sentencia Interlocutoria N° 54/2026, el objeto de este proceso cautelar ha quedado circunscripto a una medida cautelar de prohibición de innovar (arts. 125 a 130 del CCA). La Sede rechazará la medid a porque lo que s e pide, tal como se pide, no es apto para cumplir la función que a toda medida cautelar da sentido. Así, toda medida cautelar es, por definición, instrumental : no vale por sí, sino en función de la sentencia que ha de recaer en el proceso principal, a cuya eficacia sirve. Señaló el Prof. SIMON: « el tiempo que insume este instrumento puede redundar en perjuicio de los derechos que se busca proteger (…) como forma de garantizar que no se frustre la ejecución de la sentencia ni se perjudiquen los derechos sustantivos y procesales en juego, mediante la adopción de medidas cautelares en sentido estricto (destinadas a evitar la inejecución), provisionales (que resuel ven provisoriamente una determinada situación fáctico -jurídica) y anticipadas (adelantos de medidas procesales ulteriores, en forma provisoria o definitiva)» (SIMON, L.M “ La Contracautela ” en Revista Uruguaya de Derecho Procesal, Especial Medidas Cautelares, N° 4/2006. FCU, p. 585). De ahí que su contenido y su idoneidad no puedan apreciarse en abstracto, sino a la luz de aquello que la sentencia de mérito podrá, y no podrá, disponer. Esto, además, en el contencioso anulatorio , está singularmente delimitado. En efecto, la jurisdicción que ejerce esta Sede es una jurisdicción de anulación cuyo objeto son los actos administrativos definitivos (art. 39 del CCA), y el pronunciamiento que la culmina no hace otra cosa que anular o confirmar el acto impugnado. No condena a la Administración a dar, hacer o no hacer; no repara daño s; no sustituye a la Administración en el ejercicio de sus competencias ni le impone, hacia el futuro, una determinada conducta , más allá de la orientación de cumplimiento y la ejecución de las sentencias. Esta delimitación no es un detalle técnico: es el marco que fija qué puede una cautelar legítimamente perseguir en este proceso . Una medida que aspirase a obtener, por vía cautelar, algo que la propia sentencia definitiva no podría conced er, no aseguraría la eficacia de esa sentencia . Por eso la Sede, al « apreciar la necesidad de la medida » y «establecer su alcance» (art. 127 lit. a del CCA), debe confrontar lo pedido con el objeto del proceso, y descartar aquello que no guarde con la sentencia a dictarse la relación de instrumentalidad que le es consustancial. 3) La medida de no innovar solicitada. El solicitante señala 3 contenidos de su petición cautelar (fs. 49): (i) Que no se dicten nuevas resoluciones de aplicación del acto impugnado. (ii) Que no tome ninguna resolución sobre las utilidades retenidas. (iii) Que, en general, no dicte ningún acto sobre su calidad de cotitular de la Agencia. El art. 125 del CCA , en la misma línea antes mencionada, habilita a proponer « cualquier medida cautelar tendiente a asegurar el cumplimiento de la eventual sentencia definitiva a dictarse en el proceso principal». La amplitud de la fórmula (« cualquier medida ») no diluye su esencia: la medida ha de asegurar el cumplimiento de la sentencia . Tratándose, como en el caso, de una medida conservativa o de no innovar, su técnica propia consiste en « impedir que se realice una actividad que altere las circunstancias que actualmente se presentan y hacen posible que una eventual sentencia de condena u o tra providencia pueda ser ejecutada forzadamente» (V ALENTIN, Gabriel, « Medidas cautelares y provisionales: delimitaciones conceptuales y algunas aplicaciones de los principios generales del proceso », en Medidas cautelares, Asociación de Magistrados del Uruguay, FCU, 2020, p. 23). De esto se sigue que la medida conservativa opera sobre una situación actualmente subsistente, a la que congela para que el paso del tiempo no la altere en perjuicio del cumplimiento de la futura sentencia. Sin embargo, respecto del acto administrativo impugnado (Resolución N° 0091/2025), no hay ejecución pendiente ni acto por venir que paralizar. Aquel acto dispuso la suspensión del actor por 90 (noventa) días, y ese plazo se encuentra largamente cumplido a la fecha. La medida h a desplegado ya, íntegramente, su contenido temporal; no resta de ella ejecución alguna hacia el futuro que una prohibición de innovar pudiera detener. No hay, en rigor, statu quo que conservar, porque el estado que la actora podría querer restablecer (su situación anterior a la suspensión) no es algo que la cautela pueda «mantener», sino algo que solo la anulación del acto podría, en su caso, restituir. A lo anterior se suma un segundo obstáculo, no menos decisivo. En cuanto la actora pretende que se ordene a la Administración «abstenerse de adoptar cualquier resolución que refiera específicamente a las utilidades retenidas» y de « dictar nuevos actos que puedan afectar… su calidad de cotitular», la cautela apunta a actos que no integran el objeto de este proceso; y una medida que no accede al objeto del pleito no puede ser instrumental de su sentencia. El objeto de esta acción, ya se dijo, es la nulidad o no de la Resolución N° 0091/2025 (art. 39 del CCA); la sentencia habrá de anular o confirmar ese acto, y nada más. En cambio, las « nuevas resoluciones» que se quieran prevenir, y los actos relativos a la distribución de las utilidades retenidas o a la titularidad de la cuota parte (a los que la propia actora alude en su relato y las actuaciones vinculadas a la sustitución de la cuota parte de la Sra. DD) constituyen eventuales actos distintos . Que la sentencia de este proceso anule o confirme la Resolución N° 0091/2025 en nada asegura ni compromete la suerte de aquellos otros actos; luego, impedir su d ictado no asegura la eficacia de esta sentencia, sino que persigue una tutela ajena a ella. Admitir una cautela dirigida a vedar, con carácter general e indeterminado, el dictado de « cualquier resolución » futura de la Administración sobre la relación estat utaria del actor equivaldría a crear una suerte de escudo genérico y anticipatorio, desvinculado del acto que se enjuicia y del resultado que la sentencia puede alcanzar. La ley encomienda a la Sede « apreciar la necesidad de la medida, establecer su alcan ce y el tiempo de su duración » (art. 127 lit. a del CCA), lo que supone valorar la idoneidad de lo solicitado: si la medida es adecuada y apta para cumplir la finalidad asegurativa que le es propia. Como enseña ABAL, este requisito « consiste en la aptitud de la medida cautelar para evitar la frustración de la exitosa ejecución forzada de la eventual resolución de que se trate. Se trata, en efecto, de que no puede aceptarse como una medida cautelar que permita asegurar la exitosa ejecu ción forzada de una eventual resolución jurisdiccional, a aquella que en realidad no es apta para evitar tal frustración » (ABAL OLIÚ, Alejandro, Manual de Derecho Procesal, FCU, 2020, p. 507). Es el criterio que esta Sede ya sostuvo en la Sentencia Interlocutoria N° 3/2026, confirmada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo por Sentencia N° 301/2026, al señalar que la Sede « debe valorar la idoneidad de lo solicitado, en el caso, si la medida cautelar propuesta resulta adecuada y apta para cumplir l a finalidad que persigue, esto es, si es capaz de evitar el perjuicio que se alega derivado del transcurso del tiempo del proceso principal». Asimismo, la pretensión de que la Administración « se abstenga de adoptar cualquier resolución que refiera específicamente a las utilidades retenidas » sería inidónea por una razón que hace a la propia naturaleza de lo que se quiere proteger : lo retenido es una suma de dinero; y el dinero es la cosa fungible y genérica por excelencia (arts. 1360 a 1362 del Código Civil). De ello se sigue una consecuencia: el dinero no perece , y la eventual anulación de la Resolución N° 0091/2025 no se ejecuta restituyendo los mismos billetes que la Administración hubiera administrado durante el proceso, sino acreditando al actor una suma equivalente, con los reajustes e intereses que correspondan. No hay, pues, riesgo alguno de que el transcurso del tiempo torne irrecuperable el objeto: a diferencia del cargo que se provee, del contrato que se adjudica o de la obra que se demuel e (situaciones en que la consumación puede ser irreversible), la retención de una suma dineraria es, por definición, íntegramente reparable con posterioridad. La prohibición de innovar sobre las utilidades no asegura, entonces, cosa alguna que la sentencia no pueda por sí misma restablecer. 4) La prohibición de innovar puede disponerse en un proceso anulatorio. Nada de lo anterior importa cerrar la puerta a la tutela cautelar conservativa en esta materia; por el contrario. Piénsese en quien impugna el acto que lo excluye o lo posterga en un concurso o en un llamado a licitación aún en trámite, y solicita que se suspenda la prueba, la apertura de ofertas o la adjudicación hasta tanto se resuelva la nulidad. Allí la prohibició n de innovar es idónea, porque existe un procedimiento en curso y un acto futuro (la adjudicación, el nombramiento, la conformación de la lista de prelación ) cuya consumación podría tornar ilusoria la sentencia: adjudicado el contrato o provisto el cargo a un tercero, la ulterior anulación llegaría cuando el bien de la vida ya se ha perdido o su recuperación exige desandar situaciones consolidadas y afectar a terceros de buena fe. La cautela, en tal caso, congela la situación viva para que la sentencia, si es estimatoria, pueda todavía cumplirse en sus propios términos. Otro tanto ocurre con quien, impugnado el acto que dispone la demolición de una obra, la clausura de un establecimiento o la ejecución de una garantía, pide que se ordene no innovar hasta la sentencia: lo que se preserva es un estado de cosas actual y todavía reversible, cuya alteración inmediata frustraría de modo irreparable el objeto del pleito. En todos estos supuestos la nota común es la misma: hay una ejecución pendiente o un acto por v enir que, de producirse, vaciaría de contenido a la eventual anulación. Es esa amenaza actual sobre una situación subsistente la que la medida conjura, y es por ella que la cautela se muestra instrumental de la sentencia. 5) El peligro en la demora. Aun cuando lo expuesto basta para el rechazo, la conclusión se refuerza al examinar el peligro en la demora, cuya insuficiencia ya había sido advertida por la Sentencia Interlocutoria N° 54/2026 y que la intimación no logró subsanar. El periculum in mora es el presupuesto que da razón de ser a la cautela: el riesgo, concreto y actual, de que el tiempo que insuma el proceso torne ineficaz la sentencia que eventualmente ampare el derecho. Exige, por ello, identificar un peligro objetivamente apreciable: qué conducta de la Administración amenaza el derecho, por qué es probable que sobrevenga durante el proceso, y de qué modo, de consumarse, frustraría la eventual sentencia anulatoria. Nada de eso surge de autos. La parte actora reitera, en lo sustancial, la denuncia de una «persecución» y la presunción de que la tramitación del proceso «determinará más represalias ». Pero la persecución que se invoca, aun tomada como cierta a los solos efectos del examen sumario, remite a hechos ya ocurridos (el dictado del acto impug nado y de otros que se relatan) y no a un riesgo futuro y específico que la medida pudiera conjurar; y la previsión de «represalias» es, por su propia formulación, conjetural: no se indica qué acto concreto se teme, ni por qué su dictado durante el proceso volvería ineficaz la sentencia que anulara la Resolución N° 0091/2025. Se está, en definitiva, ante una inquietud subjetiva, respetable pero insuficiente, que no alcanza el umbral que la ley reclama. Así lo ha subrayado la doctrina: el peligro de lesión n o puede ser hipotético ni genérico, pues « Debe tratarse de un peligro actual que haga temer con elevado grado de probabilidad que el tiempo que insuma el proceso haga ilusoria la sentencia que eventualmente reconociera el derecho (…) Es por ello que el pel igro de lesión o frustración del derecho debe calificarse objetivamente, no bastando la simple preocupación subjetiva del peticionante.» (PEREIRA CAMPOS, Santiago y PÉREZ DEL CASTILLO, Santiago, « Las medidas cautelares en materia laboral », Curso sobre medidas cautelares, dir. LANDONI SOSA, Ángel, FCU, 1999, p. 77). En igual sentido, ALMEIDA precisa que este requisito « aclama la justificación de hechos concretos y objetivos a partir de los cuales se pueda inferir de que no adoptarse la cautelar, se podrá frustrar la eventual ejecución de la sentencia (…) no se cumple por el solo temor subjetivo del peticionante» (ALMEIDA IDIARTE, Rodrigo, Estudios generales sobre las medidas cautelares y provisionales, FCU, 2025, p. 74). La carga de alegar y justificar su mariamente este extremo pesa sobre el peticionante (art. 126, inc. final, del CCA) y, pese a la oportunidad expresamente conferida, no ha sido levantada. 6) Rechazada la medida por los fundamentos que anteceden, resulta innecesario ingresar a la considerac ión de la exoneración de contracautela solicitada. 7) En definitiva , desistida la suspensión de los efectos del acto impugnado, y no reuniendo la prohibición de innovar los presupuestos de idoneidad e instrumentalidad que hacen a la esencia de la tutela ca utelar (arts. 125 y 127 del CCA), ni el peligro en la demora que la justifica (art. 126 del CCA), corresponde su rechazo, con lo que se agota la vía cautelar promovida. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1. Recházase la medida cautelar de prohibició n de innovar solicitada por la parte actora (arts. 125 a 130 del CCA). A los efectos fiscales de este incidente, fíjanse los honorarios fictos del letrado actuante en 3 B.P.C. 2) Ejecutoriada, intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días, reti re la documentación por ella agregada al expediente incidental, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). Oportunamente, archívese Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno