Sentencia Interlocutoria N° 108/2026

Montevideo 13 de agosto de 2026. SENTENCIA INTERLOCUTORIA N° 108/2026 VISTOS : Para Sentencia Interlocutoria en estos autos caratulados “ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRANSMISIONES ELÉCTRICAS (UTE) contra UNIDAD REGULADORA DE SERVICIOS DE ENERGÍA Y AGUA (URSEA). Suspensión de Ejecución ” (Ficha: 52/2026), venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 4º Turno, en mérito a lo dispuesto por el Decreto N.º 539/2026, por el cual pasaron los autos para resolución (art. 138 inciso 3° del CCA). RESULTANDO : 1) En las presentes actuaciones, que constituyen pieza separada del expediente en el que tramita la acción principal de nulidad (Ficha N.º 36/2026), se sustancia la pretensión de suspensión de la ejecuc ión de los efectos del acto administrativo dictado por el Directorio de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA) en sesión N.º 26/2024, de fecha 30 de julio de 2024, por el cual se encomendó a la Administración General “la realización de las gestiones correspondientes al cobro de la Tasa de Control del Marco Regulatorio respecto de las compras realizadas por UTE a ANCAP a partir del 1/09/2024” (actuación 35, folio 195 del expediente administrativo N.º 0639-69-001-2022). 2) El accionante, en cuanto interesa a la medida anticipativa que se tramita en este proceso (testimonio de fs. 7 a 16), ha planteado que: (i) el acto administrativo tiene apariencia de ser manifiestamente ilegítimo, en tanto se funda en una interpretación extensiva de una norma tributaria mediante la cual la Administración amplía el alcance del hecho generador y del ámbito subjetivo de la tasa, incorporando operaciones no previstas por la ley, con vulneración del principio de legalidad en materia tributaria, que reserva a la ley la creación y determinación de los elementos esenciales del tributo. Sostiene que ni la Ley N.º 17.598 ni el Decreto N.º 544/003 comprenden la actividad de comercialización o compraventa de combustibles dentro del hecho gravado, en tanto el legislado r empleó dicha expresión a texto expreso en otros literales y no en el literal E) del art. 1, configurándose una extensión normativa encubierta que excede la competencia administrativa y determina la causal de exceso de poder; (ii) la interpretación extens iva del organismo regulador produce, además, una afectación ilegítima del contrato de suministro de combustibles celebrado con ANCAP el 12 de junio de 2023, cuya cláusula octava excluyó expresamente del precio la tasa cuyo cobro se pretende; (iii) la suspe nsión de los efectos del acto no ocasiona daño al interés público, mientras que evita la ejecución de un cobro cuya legalidad se encuentra seriamente cuestionada y cuya procedencia dependerá, en definitiva, de la resolución del fondo del asunto. 3) Conferido traslado por Decreto N.º 30/2026, compareció la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA) a fs. 24, oponiéndose a la medida solicitada. En tal sentido, sostuvo que no se verifican en autos los presupuestos exigidos por el art. 131 de la L ey N.º 20.333 para su procedencia y que la actora no ha aportado elemento probatorio alguno que permita tener por acreditados sus dichos, correspondiendo dilucidar la cuestión relativa a la ilegalidad del acto en el proceso principal (Ficha N.º 36/2026). S olicitó, asimismo, el acordonamiento de estos obrados a la acción principal. En la misma oportunidad aportó los antecedentes administrativos en soporte informático, conforme constancia de fs. 25. 4) Por Decreto N.º 45/2026 se tuvo por evacuado el traslado y se dispuso la apertura del incidente a prueba. En tal marco comparecieron ambas partes (fs. 28 y 30), ofreciendo tanto la demandada como la actora, como único medio probatorio, los antecedentes administrativos oportunamente agregados en formato digital. Conferido por Decreto N.º 78/2026 el plazo para el ofrecimiento de contraprueba o prueba sobre prueba, las partes no efectuaron presentación alguna (fs. 29), por lo que, por Decreto N.º 126/2026, pasaron los autos para resolución respecto de los medios probatorios propuestos. 5) Así se dictó la Sentencia Interlocutoria N.º 13/2026, de fecha 28 de abril de 2026, por la cual se estableció el objeto del proceso y el objeto de la prueba, y se dispuso sobre la admisibilidad de los medios probatorios ofrecidos. 6) Firme la referida sentencia y no restando medios de prueba por diligenciar, por Decreto N.º 448/2026 se confirió a las partes el plazo para alegar de bien probado, lo que hicieron la demandada a fs. 47 y la actora a fs. 49 a 51, reiterando en lo medular las posiciones asumidas en sus actos de proposición. 7) Por Decreto N.º 539/2026 pasaron los autos para resolución (art. 138 inciso 3° del CCA), subiendo a despacho con fecha 15 de junio de 2026, dictándose en tiempo y forma la presente sentencia interlocutoria. CONSIDERANDO : 1) La Sede no hará lugar a la suspensión de la ejecución del acto administrativo impetrada , en mérito a los fundamentos que a continuación se exponen. 2) El objeto del proceso. Por Sentencia Interlocutoria N.º 13/2026, firme, se estableció que el objeto del presente proceso consiste en determinar si la ejecución de la resolución impugnada es susceptible de generar daños graves a la parte actora; si la suspensión del acto adminis trativo podría ocasionar perjuicios a la Administración demandada y, en su caso, si estos superan los que eventualmente pueda sufrir la actora; así como si la referida resolución presenta, en esta etapa inicial y sin perjuicio de lo que en definitiva se re suelva en el proceso anulatorio principal (Ficha N.º 36/2026), apariencia de manifiesta ilegitimidad. El pronunciamiento habrá de recaer, en consecuencia, sobre ambos extremos, sin perjuicio de la incidencia que respecto del primero de ellos tiene la ausencia de alegación y de prueba a la que se hará referencia en el Considerando 6). 3) Naturaleza de la medida solicitada y régimen aplicable. En estos autos se sustancia una medida anticipativa y no cautelar en sentido estricto, en tanto lo que se pretende es el acogimiento anticipado y provisional de la pretensión, esto es, adelantar de modo transitorio el contenido de una eventual sentencia anulatoria, sin eliminar definitivamente los efectos del acto, lo que constituye objeto propio de la sentencia definitiva. En tal sentido, se ha señalado que las medidas anticipativas “son aquellas que se disponen a través de una resolución del tribunal y cuya finalidad específica es evitar el perjuicio adicional que se causa a la parte actora, por no satisfacerse su prete nsión durante el tiempo que demora el proceso, a cuyo efecto se utiliza una única técnica: el acogimiento anticipado y provisional de esa pretensión, mediante una resolución que luego podrá ser confirmada o revocada por la sentencia definitiva” (VALENTÍN, Gabriel. “No todo es cautelar: hacia una tipificación de figuras distintas en perspectiva comparada”. Revista IUS ET VERITAS N.º 68. Perú. 2024. Pp. 159 y ss.). En el mismo sentido, ABAL OLIÚ sostuvo que “las medidas provisionales son todas aquellas medidas (nuevamente, resoluciones procesales) dictadas por el tribunal en el curso de un proceso jurisdiccional y que consisten en hacer lugar (acoger) provisoriamente la pretensión, a fin de evitar que se produzca a la parte, un daño particularmente grave por l a demora en satisfacerla que conlleva el trámite del proceso” (ABAL OLIÚ, Alejandro. “Medidas provisionales y cautelares en el proceso de anulación de los actos administrativos”. Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville. FCU. Montevideo. 2011. P. 666). El art. 131 del CCA, bajo el acápite “Procedencia de la suspensión de los efectos del acto administrativo”, dispone que, a pedido de parte, se podrá disponer la suspensión transitoria, total o parcial, de la ejecución de cualquier acto administrativo, siempre que: “a) la ejecución del acto fuere susceptible de irrogar a la parte promotora daños graves, cuyo alcance y entidad superen los que la suspensión pudiere ocasionar a la organización y funcionamiento del órgano involucrado; o b) r esultare que el acto impugnado aparezca, inicialmente, como manifiestamente ilegítimo”. Se trata de la teoría del balance y de la manifiesta ilegitimidad del acto, supuestos que la norma prevé en términos alternativos, de modo que la configuración de cualquiera de ellos habilita, por sí sola, la adopción de la medida. A su vez, el art. 134 del CCA remite, en lo pertinente, a lo establecido para las medidas cautelares, sin exigencia de contracautela en ningún caso, y el art. 133 dispone que, decretada la suspensión, la Administración queda absolutamente inhibida de ejecutar el acto o de aplicarlo como supuesto para el dictado de otros actos administrativos hasta la finalización del proceso anulatorio. Finalmente, cabe precisar que el análisis que correspon de efectuar en esta instancia es necesariamente liminar, aunque cuidadoso, en tanto uno de los caracteres del acto administrativo es su ejecutividad, esto es, que “(...) produce de inmediato sus efectos. El acto una vez perfeccionado puede y debe ser ejecu tado y cumplido, salvo que se haya dispuesto la suspensión de sus efectos” (RUOCCO, Graciela y DELPIAZZO, Carlos. Tratado jurisprudencial y doctrinario: actos y contratos de la administración. Tomo I. La Ley. Montevideo. 2013. P. 18). La suspensión constit uye la única vía para limitar esa ejecutividad, lo que explica que la ley ponga sobre quien la pretende la carga de acreditar la configuración de alguno de los supuestos que la habilitan. 4) El acto impugnado y su alcance. Del expediente administrativo N.º 0639-69-001-2022 surge que el acto cuya suspensión se pretende consistió en la encomienda dirigida a la Administración General de la URSEA para la realización de las gestiones de cobro de la Tasa de Control del Marco Regulatorio respecto de las compras realizadas por UTE a ANCAP, a partir del 1.º de setiembre de 2024 (actuación 35, folio 195). Cabe consignar, sin ingresar en su desarrollo por exceder el marco de este incidente, que conforme surge de los propios antecedentes y de la Resolución N.º 286/025, de 9 de julio de 2025, la calidad de sujeto pasivo del tributo cuyo cobro se encomienda gestionar fue atribuida por la Administración a ANCAP, en tanto la incidencia patrimonial que la actora invoca se verifica por vía del traslado que aquella efectúa al p recio de venta. Este extremo, sobre el cual habrá de estarse a lo que en definitiva se resuelva en el proceso principal, no resulta indiferente a los efectos de valorar la aptitud del acto para irrogar a la actora los daños graves y directos que exige el literal a) del art. 131 del CCA. 5) La alegada manifiesta ilegitimidad (art. 131 literal b) del CCA). La actora ha centrado su pretensión, en forma prácticamente excluyente, en esta causal. El estándar exigido por la norma es particularmente riguroso. La ilegitimidad debe ser manifiesta, esto es, “clara, evidente, inequívoca, grosera” (DELPIAZZO, Carlos. “Desafíos actuales del control”. FCU. Montevideo. 2007. P. 68), y ello, como precisa DURÁN MARTÍNEZ, “no a los ojos de un hombre común sino a los ojos de un juzgador, es decir, de una persona que tenga la formación que debe tener un Ministro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo” (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto. “Contencioso Administrativo”. FCU. Montevideo. 2023. P. 392). El agravio de la actora se encuentr a seriamente fundado. Sostiene que el art. 1 de la Ley N.º 17.598 empleó la expresión “comercialización” a texto expreso en sus literales F) e I), así como el art. 2 del Decreto N.º 544/003 en sus literales a) y f), en tanto el literal E), referido al petr óleo, combustibles y otros derivados de hidrocarburos, alude únicamente a la “importación, refinación, transporte, almacenamiento y distribución”. De allí deriva que la omisión no resulta casual y que, tratándose de materia tributaria, no es admisible la i nterpretación extensiva ni la analogía en perjuicio del sujeto pasivo (arts. 10 y 85 numeral 4º de la Constitución de la República y arts. 2 y 5 del Código Tributario). Ahora bien, el examen liminar que corresponde efectuar en esta instancia no permite con cluir que la posición sostenida por la Administración configure un apartamiento palmario de la regla de derecho. En efecto, de los antecedentes administrativos surge que la interpretación de la demandada no constituye una afirmación dogmática, sino que rep osa en un razonamiento explicitado y jurídicamente articulado. Así, en el informe de la Asesoría Jurídica obrante a folios 87 y 88, y en los numerales 9 a 14 del informe que sirve de fundamento a la Resolución N.º 286/025, la URSEA sostuvo que el art. 17 d e la Ley N.º 17.598 grava “la actividad de control de la participación en las actividades reguladas” y que son sujetos pasivos “quienes desarrollen dichas actividades”; que el literal E) del art. 1 comprende la distribución de combustibles; y que “al reali zar ANCAP el suministro a UTE de combustibles líquidos realiza la actividad de ‘distribución’ lo que determina el acaecimiento del hecho generador de la Tasa de Control del Marco Regulatorio y su calidad de sujeto pasivo”. A ello agregó dos elementos que r efuerzan el carácter opinable de la cuestión. En primer lugar, invocó el art. 1 literal b) del Decreto del Poder Ejecutivo N.º 201/021, que define el PEP como “Precio En Planta de distribución de combustibles líquidos suministrados por ANCAP”, de donde extrae que es la propia normativa la que califica como distribución al suministro que ANCAP realiza en planta. En segundo lugar, invocó el art. 6 del Decreto N.º 544/003, en la redacción dada por el Decreto N.º 134/017, que al definir el monto imponible habil ita a deducir los importes correspondientes a “prestaciones o suministros de terceros previamente recibidas de la cadena de actividades del propio sector de energía o agua involucrado, que ya estuvieren gravadas por dicha tasa”, de lo que infiere que, trat ándose de sectores diversos (combustibles y energía eléctrica), ambos resultan gravados de modo autónomo. De lo expuesto se sigue que la cuestión sometida a decisión no consiste en determinar si la Administración creó un tributo o definió por vía administrativa sus elementos esenciales (extremos regulados por el art. 17 de la Ley N.º 17.598 y por su decreto reglamentario), sino en establecer si la operación de suministro de gasoil que ANCAP realiza a UTE queda o no comprendida en el concepto legal de “distr ibución”. Se trata, en definitiva, de una cuestión de calificación jurídica que exige una labor interpretativa de considerable densidad, relativa al alcance de un término que no es unívoco, a su relación con las restantes actividades enumeradas en la ley y a la articulación entre las disposiciones legales y reglamentarias involucradas. Una tarea de tal naturaleza excede el marco propio de este incidente y queda reservada a la sentencia definitiva a dictarse en la Ficha N.º 36/2026, so riesgo, de lo contrario, de incurrir en prejuzgamiento. Y es precisamente esa necesidad de un análisis en profundidad la que revela que la ilegitimidad invocada, cualquiera sea la suerte que en definitiva corresponda a la pretensión anulatoria, no reviste el carácter ostensible , palmario e inequívoco que la norma exige. Idénticas consideraciones caben respecto del agravio relativo a la afectación del contrato celebrado entre la actora y ANCAP el 12 de junio de 2023, con la particularidad de que, en este punto, la pretensión trop ieza con un obstáculo previo: el contrato no fue aportado a estos obrados. En efecto, el único medio probatorio ofrecido por ambas partes y admitido por Sentencia Interlocutoria N.º 13/2026 fueron los antecedentes administrativos, y de su examen no surge q ue el instrumento se encuentre incorporado al expediente administrativo N.º 0639 -69-001-2022, no obstante haber sido anunciado como “ANEXO A” de los recursos administrativos deducidos por la actora (folio 384). De tal modo, el tenor de la cláusula que se i nvoca resulta únicamente de la transcripción que la propia accionante efectúa en el numeral 9 de su demanda (fs. 9). Aun prescindiendo de lo anterior, según esa transcripción la cláusula octava excluye del precio la tasa de control de la URSEA “en tanto no le resulte/n aplicable/s a la modalidad de venta que por el presente se acuerda, según la normativa vigente y lo que disponga la autoridad competente”, de modo que la propia previsión contractual remite, para determinar su procedencia, a la normativa apli cable y a lo que disponga la autoridad competente. Establecer el alcance de esa estipulación y su eventual incidencia sobre la legitimidad del acto supone, nuevamente, un análisis que desborda el examen liminar propio de esta instancia. A ello se agrega qu e el referido contrato vincula a la actora con un tercero ajeno a este proceso, de modo que la eventual controversia sobre su cumplimiento no puede ser dirimida en estos obrados. 6) La teoría del balance (art. 131 literal a) del CCA). La causal tampoco se configura y, en este punto, la suerte de la pretensión se encuentra sellada por la propia conducta procesal de la actora. En efecto, en sus actos de proposición la accionante no alegó, ni menos aún acreditó, la existencia de daños graves derivados de la ej ecución del acto. Su planteo se limitó a afirmar que la suspensión no ocasionaría daño al interés público y que evitaría la ejecución de un cobro cuya legalidad se encuentra cuestionada, sin identificar, describir ni cuantificar el perjuicio que la ejecución le irrogaría, ni ofrecer elemento alguno que permitiera a la Sede ponderarlo. Tampoco lo hizo al alegar de bien probado, oportunidad en la que reiteró exclusivamente el planteo de manifiesta ilegitimidad. A ello se suma que el único medio probatorio ofr ecido por ambas partes fueron los antecedentes administrativos, de los que no surge elemento alguno relativo a la entidad del perjuicio invocado. No se aportó información contable ni financiera, ni informe o pericia que permitiera establecer la incidencia del gravamen en la situación patrimonial de la actora, ni se ensayó siquiera un esfuerzo estimativo a esos efectos. Cabe consignar que la referencia contenida en la demanda a la suma de $ 1.228.208, correspondiente a lo abonado bajo protesta por concepto d e la tasa en el primer trimestre del año 2025, fue formulada expresamente “a los solos efectos de la competencia”, y no como alegación de daño. En cualquier caso, se trata de un perjuicio de naturaleza estrictamente patrimonial, susceptible de reparación u lterior, sin que se haya invocado circunstancia alguna que permita atribuirle la gravedad que la norma requiere. En tales condiciones, la comparación que impone el literal a) del art. 131 del CCA resulta materialmente imposible. Como ha señalado el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, “si no se acreditaron ni se cuantificaron los daños, mal puede el Tribunal realizar un examen comparativo, ya que al decir de CAJARVILLE PELUFFO: ‘El balance requiere una valoración comparativa de los daños que los efect os del acto podrían ocasionar al demandante, con los que los intereses que la Administración debió tener en cuenta al dictarlo sufrirían con la suspensión’” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2012, pág. 751, citado en Sentencia N.º 310/2025; en igual sentido, Sentencias N.º 488/2024 y N.º 205/2025). En la misma línea se ha destacado que “el daño debe ser grave, esto es, de entidad, considerable, importante. (…). Por ello el TCA ha sustentad o que el actor debe alegar, acreditar y probar fehacientemente la existencia de elementos que permitan al TCA determinar que la ejecución del acto administrativo puede acarrearle un daño grave” (GUTIÉRREZ, Adrián: “Jurisprudencia del TCA sobre la suspensió n de la ejecución del acto administrativo”, en AA.VV.: “Transformaciones actuales del Derecho Administrativo”, coordinador: Carlos E. DELPIAZZO, FCU, Montevideo, 2010, pág. 391). A lo anterior se agrega lo consignado en el Considerando 4): la incidencia patrimonial que la actora invoca no deriva de modo inmediato del acto impugnado, cuyo destinatario, en tanto sujeto pasivo del tributo, es ANCAP, sino del traslado que esta efectúa al precio de venta, extremo que constituye un elemento adicional que impide t ener por configurada la relación directa entre la ejecución del acto y el daño grave que la norma exige. Finalmente, tampoco puede tenerse por acreditado que los eventuales perjuicios de la actora superen los que la suspensión ocasionaría a la organización y funcionamiento del órgano involucrado, extremo sobre el cual la accionante se limitó a afirmar, sin desarrollo ni respaldo alguno, que la medida no afecta el interés público. Tal aserto no puede compartirse sin más, si se considera que, conforme al art. 17 de la Ley N.º 17.598, el monto total de lo recaudado por concepto de la Tasa de Control del Marco Regulatorio debe destinarse exclusivamente a la financiación del presupuesto aprobado de la Unidad Reguladora. 7) En definitiva, no habiéndose configurado ninguno de los supuestos previstos en el art. 131 del CCA, corresponde desestimar la suspensión pretendida, sin perjuicio de lo que en definitiva se resuelva en el proceso principal de anulación (Ficha N.º 36/2026), respecto del cual nada de lo expresado en la presente importa pronunciamiento anticipado. 8) Las resultancias de autos no imponen especial condenación procesal. Por los fundamentos expuestos, LA SRA. JUEZA LETRADA DE LO CONTENCIOSO ANULATORIO DE 4° TURNO FALLA : 1. No hacer lugar a la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado. 2. Sin especial condenación procesal. 3. Notifíquese. 4. Consentida o ejecutoriada la presente, acordónense estos obrados a los autos principales (Ficha N.º 36/2026). Dra. KARINÉ TOPALIAN KACHARIGIAN Jueza Letrada de lo Contencioso Anulatorio de 4° Turno