Sentencia Definitiva N° 86/2026

Montevideo, 3 de agosto de 2026 SENTENCIA DEFINITIV A Nº 86/2026 VISTOS: Para Sentencia Definitiva en autos caratulados “AA CONTRA BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. ACCIÓN DE NULIDAD ” (Ficha: 137/2026) venidos a conocimiento de este Juzgado Letrado en lo Contencioso Anulatorio de 3º Turno, Dr. Nicolás Mariano Pallas Aguilar. RESULTANDO: 1) Que, con fecha 13 de marzo de 2026, se presenta AA., debidamente representada por el Dr. BB, a solicitar la nulidad de la Resolución N° 143/2025 dictada por la Gerencia de Administración del Banco de Previsión Social ( BPS) el 5 de agosto d e 2025, por la cual la Administración actuante la sancionó por incumplimiento con una advertencia y su correspondiente anotación en el Registro Único de Proveedores del Estado - RUPE (fs. 2). 2) En su demanda (fs. 8 y ss.), argument ó la nulidad del acto administrativo, por haberse dictado en contravención de la legalidad. La actora es una empresa suministradora de personal y, en tal carácter, fue adjudicataria de la Licitación A breviada N° 239/2023 con el objeto de suministrar personal que brinde asesoramiento en distintos locales de la demandada (fs. 8). La demandada argumentó la existencia de incumplimientos en el suministro de personal por parte de la actora, lo que culminó co n el acto sancionatorio impugnado (fs. 9 vto.). Dichas “faltas” supuestamente cometidas, serían 3 (fs. 10 a 10 vto.): (i) El envío de personal sin experiencia al puesto de Tres Cruces, el día 11 de diciembre de 2024 en el turno de la mañana; (ii) La ausencia de per sonal en el puesto de Tres Cruces de 19:30 a 22:00 el día 17 de diciembre de 2024; y (iii) La ausencia de personal en el puesto de Tres Cruces de 8:30 a 12:00 el día 21 de diciembre de 2024. Se agravió, en primer lugar, en cuanto a que « el Ente omitió por completo notificar al recurrente de la Resolución adoptada referente al recurso de revocación », en contravención al deber de notificación dispuesto en los arts. 44 y 99 del CCA y 91 y ss. del Decreto N° 500/991 (fs. 9). Agregó también que, habiendo interpuesto l os recursos con la reserva de fundamentación « en ningún momento fue intimada » a fundamentar, lo que, señaló, « es una práctica más que usual » (fs. 9). Sin embargo, BPS resolvió el recurso con «particular celeridad» (fs. 9 vto.). Asimismo, argumentó que la resolución carece de motivación debida (fs. 11), en razón de que el acto es el final de una secuencia en la que se ignoró « el alcance de las reuniones y acuerdos realizados (…) con motivo de la mejor ejecución del contrato » (fs. 12), y desconociendo las mejoras procuradas para la ejecución del contrato (fs. 12 vto, v.g. la capacitación del personal previo al envío a Tres Cruces). Además, se indicó en la resolución que la actora contaba con antecedentes de falta de servicio, lo que no es correcto, dado que las inasistencias reseñadas en otros expedientes administrativos fueron debidamente justificadas (fs. 13). Sobre el fondo del asunto, rechazó los alegados incumplimientos. En primer lugar, las resoluciones no establecen cuál es l a cláusula concreta incumplida, ya que «en ningún caso se establece un tiempo máximo para la cobertura de ausencias» (fs. 12 vto.). En cuanto a la alegada falta del 11 de diciembre de 2024, la trabajadora enviada, la Sra. CC, si contaba con experiencia, « en virtud de encontrarse laborando desde el día 8 de diciembre de 2024 en la Sucursal Edificio (GUDE)» (fs. 10). Mientras que, las ausencias de los días 17 y 21 de diciembre de 2024, fueron ocasionadas por razones de salud de las funcionarias, no imputables a la actora (fs. 10). En ese sentido, el 17 de diciembre la Sra. FAGIAN debió ausentarse, « desde AA se activaron los pr otocolos correspondientes a efectos de localizar un suplente de inmediato », pero, quienes estaban capacitados, no podían llegar antes del cierre del horario de la sucursal (fs. 10 y 10 vto.). El 21 de diciembre, la funcionaria enferma no indicó, el día anterior, cuando se retiró, que ella estaba a cargo del turno de la mañana, ya que su horario habitual era el turno de la tarde. De este modo, recién a las 12:00 se pudo cubrir el horario (fs. 10 vto.). Finalmente, alegó desproporción entre la sanción aplicad a y la gravedad de los hechos imputados (fs. 13 vto). 3) Conferido traslado por Decreto Nº 82/2026, se presentó el BPS, con fecha 23 de abril de 2026, (fs. 19 y ss.), representad o por el Dr. BB, defendiendo el acto impugnado. Sostuvo, en primer lugar, que no existió falta de vista previa, ya que los deberes de notificación de los arts. 44 y 99 del CCA y 91 del Decreto N° 500/991 no refieren a la notificación de la vía recursiva, sino de la notificación del acto mismo (art. 44), dentro del procedimiento anulatorio (99) o, directamente, como el Decreto 500, no le es aplicable al BPS (fs. 22 a 22 vto). « La única sanción que puede existir, y existe para la NO notificación del acto administrativo que deniega recursos es la denegatoria ficta» (fs. 23). A su vez, rechazó cualquier irregularidad en la resolución de los recursos, siendo la fundamentación una carga del administrado y no una obligación de la administración intimar a su presentación (fs. 23), lo que no tiene impacto en el acto mismo (fs . 24). Pero, además, señaló que, entre la presentación del recurso y la resolución, pasaron 71 días, tiempo más que razonable (fs. 24). Sobre los incumplimientos invocados, expres ó que no existe hecho controvertido sino , únicamente, sobre la calificación de los mismos (fs., 24 vto.). En ese sentido, ratificó que las partes tenían un acuerdo sobre el envío de suplentes con experiencia, dada la particular disposición del puesto de Tres Cruces que es de una persona sola (fs. 25 vto.). Por tanto, la Sra. CC, solo tenía 3 días de experiencia cuando fue al puesto, lo que, a su juicio, no es suficiente (fs. 25). Agregó que es el BPS quien es el capacitado para juzgar a suficiencia de la experiencia y cita la cláusula 5.4.1. del Pliego que lo habilita a “rechazar” u “objetar” sin causa a “todo o parte del personal destinado” (fs. 25). Respecto de los otros incumplimientos, dado que la clausula 5.4.1 in fine del Pliego expresa que las ausencias deben reponerse “en forma inmediata”, indicó que esto no ocurrió. El día 17 de diciembre nunca hubo reposición, ya que el puesto terminó cerrando por el día, mientras que el día 21 de diciembre, la actora tuvo todo el día 20 y toda la mañana del 21 para poder cubrir, y lo hizo recién a las 12:00 (fs. 25 vto.). Los cambios implementados por la actora para ampliar su lista de suplentes, « en nada inciden en la configuración de los incumplimientos ya que son ex post facto». Descartó la ausencia de motivación ya que los fundamentos se derivan de los hechos acreditados, las normas aplicables, todo de acuerdo al expediente administrativo (fs. 26 y 26 vto.). Por último, también descartó el agravio de desproporción, señalando que la advertencia impuesta es la mínima sanción posible (fs. 27). 4) Con fecha 27 de abril de 202 6, por Decret o Nº 256/2026 se abrió el expediente a la etapa probatoria. En tal oportunidad, se presentó la demandada (fs. 33 y ss. ) y ofreció la documental que acompañó con la contestación y las resultancias de autos. M ientras que la actora (fs. 35) también ofreció las resultancias de autos. Tras ello, al no existir, en puridad, ofrecimiento de prueba, ni discrepancia alguna sobre los documentos que acompañaron los actos de proposición, por Decreto N° 368/2026 de fecha 14 de mayo de 2026, se resolvió directamente la admisión de los medios probatorios oportunamente ofrecidos (art. 166 del CCA). Con fecha 2 2 de junio de 2026 (fs. 4 7 y ss.) y 17 de junio de 2026 (fs. 42 y ss.), respectivamente, alegaron las partes. 5) Concluida la causa, los autos fueron puestos al despacho el día 17 de ju lio de 2026, a los efectos del dictado de la presente Sentencia Definitiva, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 172 del CCA. CONSIDERANDO: 1) La Sede desestimará la demanda de nulidad planteada por la parte actora y, en consecuencia, confirmará el acto administrativo impugnado, por los argumentos que a continuación se explicitan. 2) Cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de la acción. La acción de nulidad se dirige contra la Resolución N° 143/2025 dictada por la Gerencia de Administración del Banco de Previsión Social el 5 de agosto de 2025, por la cual se sancionó a la actora con una advertencia y su correspondiente anotación en el Reg istro Único de Proveedores del Estado (RUPE), por alegados incumplimientos en la ejecución del contrato de suministro de personal. Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los requisitos de admisibilidad respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 42, 43, 55, 56, 151 y 153 del CCA). En efecto: (a) El acto administrativo contra el cual se acciona es definitivo, esto es, que a su respecto se ha agotado la vía adm inistrativa mediante la interposición de todos los recursos que correspondan y que exista denegatoria expresa de los mismos o se haya configurado denegatoria ficta. Asimismo, debido a lo que surge del art. 48 del CCA, cabe ahora agregar aquellos supuestos en los cuales se ha producido la ratificación de la denegatoria ficta de los recursos, por haber la Administración incumplido pronunciarse y notificar tal pronunciamiento, dentro de los 30 días de presentado el urgimiento; y, también, aquellos casos en que , urgida la resolución del asunto, la Administración lo responda en plazo. En el caso, surge de los dichos de ambas partes y de los Antecedentes Administrativos, que la Resolución N° 143/2025 fue notificada a la actora el 11 de agosto de 2025, (fs. 51 del Expediente N°: 2024-28-1-162783, AA) , interponiéndose los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el 18 de agosto de 2025 (fs. 54 y 55 del AA). Por Resolución N° R.D 33 -9/2025 de fecha 29 de octubre de 2025, el Directorio de Banco de Previsión Soc ial desestimó el recurso jerárquico (fs. 3), lo que le fue notificado el 5 de noviembre de 2025 (fs. 113 del AA), agotándose oportunamente la vía administrativa. (b) Que se haya presentado la demanda anulatoria en plazo, esto es, dentro de los 90 días post eriores al agotamiento de la vía administrativa o de su ratificación, y que no hubieren pasado 2 años desde la interposición de los recursos, en la forma indicada por los arts. 55 a 57 del CCA. En el caso, la demanda de nulidad fue presentada con fecha 13 de marzo de 2026, de forma tempestiva (fs. 8 y ss.) (c) Y que quien acciona sea titular de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo en la anulación de tal acto. En ese sentido, el objeto de esta litis es la declaración de nulidad de una resolución que impone a la parte actora una sanción de advertencia con anotación en el RUPE, por lo que resulta suficiente para tener por configurado el requisito de legitimación exigido. 3) Objeto del proceso y Antecedentes Administrativos. Tal como puede apreciarse de los actos de proposición de las partes y del Decreto 368/2026 , el objeto principal es «determinar si corresponde o no disponer la nulidad de la Resolución N° 143/2025 de la Gerencia de Administración del Directorio del BPS dictada el 5 de agosto de 2025 (fs. 2)». Adelántase que, en el caso, prácticamente no existe controversia fáctica relevante. Como reconoce la propia demandada, « no existe hecho controvertido sino, únicamente, sobre la calificación de los mismos» (fs. 24 vto.). En efecto, las partes coinciden en la ocurrencia material de los tres episodios que fundan la sanción; la discrepancia se sitúa en el plano jurídico, esto es, si tales hechos constituyen o no incumplimientos contractuales imputables a la actora y, en su caso, si la respuesta sancionatoria resulta ajustada a derecho De los Antecedentes Administrativos , en lo central para la resolución del caso, surge lo siguiente: (a) La actora, AA., empresa suministradora de personal, resultó adjudicataria de la Licitación Abreviada N° 239/2023, cuyo objeto es la contratación de una empresa que suministre personal en los distintos locales del BPS en la ciudad de Montevideo (Renglones 1 y 2 del Pliego). (b) El Pliego de Condiciones Particulares, en su cláusula 5.4, establece que «será responsabilidad de la empresa adjudicataria, el buen cumplimiento del servicio que se le asigne », y que ésta será « la única y absoluta responsable de la supervisión, conducta, labor y actuación de su propio personal». (c) La cláusula 5.4.1 ( Del P ersonal) dispone, en lo pertinente, que el BPS « se reserva el derecho de rechazar u objetar la inclusión de cualquier persona sin dar explicación sobre el particular, pudiendo en cualquier momento y sin expresión de causa, requerir a la empresa la sustitución de todo o parte del personal destinado a realizar las actividades contratadas ». Y , en su parte final, prevé que « en caso de ausencias del personal, la empresa queda obligada a reponer las unidades faltantes en forma inmediata». (d) El Capítulo VII del Pliego regula los incumplimientos y las sanciones. La cláusula 7.2 establece el procedimiento de constatación, disponiendo que los incumplimientos « serán evaluados conforme a su entidad, teniendo en cuenta si son reiterados, si son subsanables inmediatamente y el impacto que genera en relación al objeto y resultados esperados». La cláusula 7.3 prevé, como sanciones posibles, la advertencia y apercibimiento, y las multas, las que « se graduarán de acuerdo a la entidad del incumplimiento». (e) La Administració n imputó a la actora tres incumplimientos, todos referidos al puesto de Tres Cruces: (i) el envío de personal sin experiencia el 11 de diciembre de 2024, en el turno de la mañana; (ii) la ausencia de personal el 17 de diciembre de 2024, de 19:30 a 22:00; y (iii) la ausencia de personal el 21 de diciembre de 2024, de 8:30 a 12:00. (f) Tramitado el procedimiento previsto en el Pliego, con los descargos de la actora, se dictó la Resolución N° 143/2025, que impuso la sanción de advertencia con la correspondiente anotación en el RUPE. 4) Fundamentos de Derecho con relación a los argumentos planteados por las partes. 4.1) Sobre los agravios de índole formal. a) La ausencia de notificación de la resolución que resolvió los recursos. Sostiene la actora que el BPS omitió por completo notificarle la resolución intermedia adoptada respecto del recurso de revocación, en contravención a los arts. 44 y 99 del CCA y 91 y ss. del Decreto N° 500/991. El agravio no es de recibo . En primer lugar, corresponde precisar que le asiste razón a la demandada en cuanto a que el Decreto N° 500/991 regula el procedimiento administrativo y disciplinario aplicable a la Administración Central, no rigiendo, en principio, la actividad del Banco de Previsión Social, que es un Ente Autónomo dotado de autonomía y de su propia reglamentación (art. 195 y ss. de la Constitución de la República ) (fs. 22 vto.). Sin perjuicio de lo anterior, y, en segundo lugar, también le asiste razón en cuanto a la idone idad de los arts. 44 y 99 del CCA con relación al agravio. En efecto, el deber de notificación consagrado en el art. 44 del CCA refiere a la notificación del acto administrativo que crea la situación jurídica (el que fue notificado el 11 de agosto de 2025 a fs. 51 del AA), no a la notificación del acto que resuelve los recursos. Mientras que el art. 99 del CCA se inscribe en el marco del procedimiento anulatorio ante esta jurisdicción, no en el procedimiento administrativo previo. En tercer lugar, lo que es central, es que la eventual omisión de la Administración de pronunciarse expresamente sobre los recursos (o, lo que es asimilable, que es el hecho de notificar tal pronunciamiento) no acarrea la nulidad del acto impugnado, sino que tiene una consecuencia jurídica precisa y distinta: la configuración de la denegatoria ficta , c omo con acierto expresa la demandada (fs. 23). En consecuencia, la denunciada omisión no proyecta vicio alguno sobre la Resolución N° 143/2025. b) La ausencia de intimación a fundamentar los recursos. Alega también la actora que, habiendo interpuesto los recursos con reserva de fundamentación, en ningún momento fue intimada a fundamentar, lo que califica de «práctica más que usual». Tampoco este agravio puede prosperar. La fundamentación de los recursos administrativos constituye una carga del administrado y no una obligación de la Administración de instar su presentación. Es el recurrente quien tiene el interés y la carga de exponer los fundamentos de su impugnación, no existiendo obligación de la Administración a intimarlo. La circunstancia de que la Administración haya resuelto con relativa celeridad no configura, por sí, irregularidad alguna. Antes bien, la resolución en plazo razo nable de los recursos es la conducta debida. Pero además, entre la interposición y la resolución transcurrió un lapso de mas de 2 meses, que no permite sostener vulneración alguna del derecho de defensa de la recurrente, quien contó con la oportunidad de f undamentar y no lo hizo por razones que le son imputables. 4.2) Sobre la alegada falta de motivación del acto. Sostiene la actora que la resolución carece de motivación debida, en tanto sería el final de una secuencia en la que se ignoró el alcance de las reuniones y acuerdos realizados para la mejor ejecución del contrato, así como las mejoras procuradas por la empresa. El agravio parte, a juicio de este sentenciante, de una confusión conceptual entre la motivación y los motivos del acto administrativo , que conviene deslindar. Los motivos del acto refieren a los hechos y circunstancias que sirven de fundamento a la decisión, es decir, a los presupuestos fácticos y jurídicos que la Administración toma en cuenta para resolver. CAJARVILLE indica que «presupuesto del dictado de un acto administrativo, es el concreto acaecimiento del supuesto de hecho al cual aquella norma atributiva de competencia imputa abstractamente, como consecuencia jurídica, el dictado del acto de que se trate », de manera que «si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivos del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de los motivos» (CAJARVILLE, Juan Pablo Sobre Derecho Administrativo. T. II. F.C.U, 2007, pp. 34 y 35). La motivación, en cambio, es la exteriorización de las razones que conducen a la decisión, esto es, el discurso justificatorio que permite conocer el iter lógico y jurídico seguido por el órgano. Una cosa es que los hechos que fundan el acto (los motivos) existan y sean jurídicamente aptos, y otra, distinta, que tales razones se encuentren adecuadamente explicitadas (la motivación). Examinado el planteo, se advierte que, bajo el ropaje de la falta de motivación, la actora no cuestiona en rigor la ausencia de exteriorización de las razones del acto, sino que discrepa con la valoración que la Administración hizo de los hechos y de sus descargos. Ello no configura un vicio de motivación, sino, a lo sumo, una discrepancia sobre los motivos, que se examinará al abordar el fondo. En cuanto a la motivación propiamente dicha, el acto impugnado no adolece de vicio alguno. Tratándose de un acto que constituye el resultado final de un procedimiento, su motivación puede integrarse con los antecedentes que surgen del expediente administra tivo, en cuanto éstos formen parte de su formación y resulten conocidos o accesibles para el interesado. Como señala MARIENHOFF, en reiterada cita, enteramente aplicable al caso: «la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria- puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. En otras palabras, la motivación puede se concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En suma, debe tratarse de una motivación idónea y eficaz, para lo cual se requiere que e lla sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto » (MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II , Buenos Aires, p. 330 a 332). En el caso, la resolución se sustenta en los hechos constatados, en los descargos formulados por la empresa y en las cláusulas del Pliego que rigen la relación contractual, todo lo cual permite reconstruir con claridad el razonamiento seguido por la Administración. Se comparte, en este punto, la histórica postura del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en cuanto a que la explicitación de los motivos puede surgir de cualquiera de los momentos de formación del acto administrativo, es decir, antes de su dictado o inmersa en el mismo. Por lo demás, el hecho de que la Administración no haya acogido la relevancia que la actora atribuye a las reuniones, acuerdos y mejoras invocadas no supone que las haya ignorado, sino que las valoró y no las estimó idóneas para desvirtuar los incumplimientos. Tal apreciación integra el mérito de la decisión y no configura falta de motivación. En consecuencia, no se advierte en el caso un vicio de motivación que invalide el acto cuestionado. 4.3) Sobre el fondo del asunto: la configuración de los incumplimientos contractuales. Ingresando al fondo, cor responde examinar si los tres episodios imputados constituyen incumplimientos contractuales imputables a la actora. La cuestión, como se anticipó, es de naturaleza esencialmente contractual y debe resolverse a la luz de las cláusulas del Pliego que constituyen la ley del contrato , y de los principios generales en materia de obligaciones, en particular los relativos al concepto mismo de cumplimiento e incumplimiento, a la interpretación del contrato y a la exoneración de responsabilidad por causa extraña no imputable. Conviene precisar, con carácter preliminar, que l a cláusula 7.1 dispone que « el adjudicatario caerá en mora de pleno derecho, por el incumplimiento de cualquiera de las obligaciones contraídas, por el solo hecho de hacer o no hacer algo contrario a lo estipulado, sin necesidad de interpelación judicial o extrajudicial alguna». De esta forma, habiendo pactado las partes , la mora automática , solo debe analizarse la existencia o no de falta de cumplimiento en tiempo y forma, sin que sea necesario indagar si el BPS intimó o no a reponer. a) El envío de personal sin experiencia (11 de diciembre de 2024). El primer episodio consiste en el envío al puesto de Tres Cruces, en el turno de la mañana, de una trabajadora (la Sra. CC) que, según la Administración, carecía de la experiencia necesaria acordada, en tanto se encontraba trabajando desde hacía apenas tres días. La actora sostiene, por el contrario, que la trabajadora sí contaba con experiencia por hallarse trabajando desde e l 6 de diciembre de 2024 (tres días hábiles) en la Sucursal central. El agravio conduce a examinar el concepto de “experiencia” exigible al personal suministrado y, con él, un problema lógico de textura abierta del lenguaje y, por ende, de interpretación d el contrato: determinar el alcance de una exigencia que las partes habrían acordado, pero no definieron. Y esta es la clave del punto. Las partes acordaron (fuera del pliego, lo que es reconocido por ambas) que el personal tuviera “experiencia”, pero no di jeron qué es experiencia . Ni el Pliego ni fuera de él se estableció si se trataba de un día, de tres días, de cien días, ni fijó parámetro alguno para medirla. Frente a esa ausencia de definición, la actora cumplió con lo pactado: envió al puesto a una trabajadora que se encontraba trabajando desde tres días antes. Tenía experiencia, en el sentido natural y obvio (art. 18 del Código Civil) que se le puede atribuir a ese término. Ahora bien, s i el BPS pretendía que «experiencia» significara algo más preciso: una determinada antigüedad, cierta cantidad de días, o el desempeño previo en tareas equivalentes a las del puesto de Tres Cruces, debió decirlo en el Pliego o en el acuerdo posterior . No lo hizo, y esa omisión no puede volverse ahora en contra de la empresa. También (pág. 620), la regla concreta que Caffera da como ejemplo de interpretación objetiva a favor del deudor: "entre dos interpretaciones subjetivas en pie de igualdad… se prefiere, mediante un criterio objetivo, a la que sea más favorable… al deudor (Art. 1304)." Rige aquí el art. 1304 del Código Civi l, que consagra dos reglas convergentes: la de favor debitoris, según la cual, en la duda, la cláusula se interpreta a favor del deudor; y la de contra stipulatorem, según la cual las cláusulas oscuras se interpretan contra quien las redactó. Enseña el Prof. CAFFERA: «Las reglas objetivas son tres: (a) el principio de conservación del contrato (Art. 1300), (b) el principio favor debitoris (Art. 1304 inc. 1º) y (c) el principio contra proeferentem o contra stipulator (Art. 1304 inc. 2º) (…) Según la segunda regla, favor debitoris, de dos interpretaciones rivales debe preferirse la que favorezca al deudor. (…) según la tercera regla, contra proeferentem, en caso de una cláusula redactada por una sola de las partes, si hay varias lecturas posibles debe preferirse la que favorezca menos al redactor de esta. Esta norma se aplica en los contratos de adhesión (…) Es una aplicación de la carga de hablar claro más que una manifestación del principio de protección del débi l». (CAFFERA, G., Obligaciones. FCU, 2023, p. 624). El BPS reúne en el caso ambas condiciones: es el acreedor de la prestación y es, además, el redactor del Pliego. De modo que la falta de claridad del texto y sus acuerdos posteriores; en el caso, la ausencia de una definición de la experiencia exigida juega necesariamente en su contra. A ello se agrega, en el mismo sentido, el art. 1253 del Código Civil, conforme al cual « la validez y el cumplimiento de los contratos no pueden dejarse al arbitrio de uno de los contrayentes »: no puede el BPS, que omitió definir la exigencia, erigirse luego en juez exclusivo y no revisable de su concurrencia, calificando de insuficiente una experiencia cuyo contenido él mismo dejó indeterminado. Finalmente, no altera lo anterior la cláusula 5.4.1 del Pliego invocada por BPS, en cuanto lo habilita a « rechazar u objetar la inclusión de cualquier persona sin dar explicación sobre el particular». Esa potestad no puede leerse como una facultad de convertir la exigencia indefinida de “experiencia” en una califica ción que la Administración fije y controle a su solo arbitrio, pues ello importaría precisamente lo que el art. 1253 del Código Civil prohíbe: dejar el cumplimiento del contrato librado a la voluntad de uno de los contrayentes. Y , en todo caso, la potestad de rechazar sin expresión de causa resulta ajena al caso: el BPS no rechazó a la trabajadora sin causa, sino que adujo una: su falta de experiencia. Invocada esa causa, la decisión queda sujeta a control y debe sostenerse en ella; y esa causa, por cuanto se lleva expuesto, no se configura. En consecuencia, este primer episodio no constituye incumplimiento. b) Las ausencias no repuestas en forma inmediata (17 y 21 de diciembre de 2024). Los restantes episodios refieren a la ausencia de personal en el puesto de Tres Cruces: el 17 de diciembre, de 19:30 a 22:00, y el 21 de diciembre, de 8:30 a 12:00. La actora sostiene que ambas ausencias obedecieron a razones de salud de las funcionarias, no imputables a la empresa, y que se activaron los protocolos par a localizar suplentes , sin éxito. Aquí, e l agravio no es de recibo, asistiendo razón a la demandada. Como se anticipó, la cláusula 5.4.1, in fine, del Pliego es claro: «en caso de ausencias del personal, la empresa queda obligada a reponer las unidades faltantes en forma inmediata». La obligación asumida no es la de intentar reponer, ni la de reponer cuando resulte posible, sino la de reponer en forma inmediata. La actora pretende exonerarse invocando la enfermedad de las funcionarias como causa extraña n o imputable. El planteo exige detenerse , primero, en el concepto de fuerza mayor, pues no toda contingencia que dificulte el cumplimiento reviste aptitud exoneratoria. Para operar como eximente la causa extraña debe reunir tres caracteres concurrentes: «tiene que ser exterior al deudor, inimputable al mismo e irresistible » Ello por cuanto, la imposibilidad que extingue la obligación debe revestir dos caracteres: ser absoluta y ser objetiva . Nuevamente, siguiendo a CAFFERA: «La imposibilidad extintiva también debe ser objetiva, por oposición a subjetiva. Esto quiere decir que la imposibilidad no debe referir a problemas propios del deudor concreto, sino que debe ser sufrida por todos los sujetos; es decir, que no debe ser relativa a ciertos sujetos .» (CAFFERA, G., Obligaciones. FCU, 2023, p p. 734 y 738). En la misma línea, lo planteaba el Maestro GAMARRA: «estamos ante dos requisitos que deben separarse: 1º) la causa que provoca la imposibilidad para cumplir debe ser externa y el evento que produce el ob stáculo impeditivo un factor que está fuera del control del deudor por su exterioridad » (GAMARRA, J. Responsabilidad Contractual, Tomo II. FCU, 1997, p. 14). En el caso concreto, la enfermedad de una trabajadora no constituye, en el marco de este contrato, un hecho imprevisible ni extraordinario. Antes bien, es una contingencia ordinaria y previsible en cualquier relación de suministro de personal, hasta el punto de que el propio Pliego la contempló expresamente al imponer el deber de reposición inmediata de las unidades faltantes. El contrato no ignoró la posibilidad de ausencias , incluso por enfermedad, sino que la previó y asignó a la empresa el riesgo y la carga de cubrirlas de inmediato. No puede invocarse como causa extraña, entonces, aquello que el contrato previó y cuya cobertura constituye, precisamente, el objeto de la obligación incumplida e integra el riesgo asumido. En segundo lugar, la ausencia por enfermed ad de una dependiente de la propia empresa suministradora carece del carácter de exterioridad que la fuerza mayor reclama. Los propios dependientes del deudor no pueden erigirse en fuerza mayor frente al acreedor. Expresa el Prof. LÓPEZ MESA: «la responsa bilidad del comitente o principal por el acto del subalterno (…) reside en la circunstancia de que este último es un instrumento que prolonga su actividad práctica y económica. La obligación de aquel de responder por el propio hecho se hace extensiva al cometido por el subordinado » (LÓPEZ MESA, M. Derecho De Daños. Euros Editores, 2019, p. 282): De este modo, e l deudor responde por el modo en que organiza los recursos con los que se ha propuesto cumplir. Así, el deudor que se vale de terceros (dependientes, colaboradores o sustitutos ) responde por el hecho de éstos, sin que le sea dado escindir su conducta de la de quienes introdujo en la ejecución del contrato . Como lo enseña ALTERINI: «el incumplimiento de las personas de las que el deudor se sirve para la ejecución de la obligación se equipara al derivado del propio hecho del obligado». (ALTERINI, J.H. (dir. general); y ALTERINI, I.E. (coord.). Código Civil y Comercial comentado. Tratado exegético, Tomo IV. La Ley, 2019). De igual manera, GAMARRA., explica que el hecho del tercero exonera porque «un sujeto, que no es el acreedor ni el deudor, interviene con su comportamiento de manera tal que excluye la relación de causalidad». Ahora bien, « En la esfera del deudor se incluyen sus dependientes y auxiliares, así como las personas de que se vale para cumplir la obligación (art. 1555) y por las cuales responde» (GAMARRA, J. Responsabilidad Contractual, Tomo II. FCU, 1997, p. 61). La aplicación de estas premisas al caso es concluyente. La enfermedad de la funcionaria proviene de la esfera de organización de la propia empresa, de suerte que su ausencia no es un hecho “exterior” a la deudora, sino un acontecimiento que se produce en e l seno mismo de los medios con los que aquélla se propuso cumplir. Se está, pues, ante una dificultad subjetiva de la deudora, no ante una imposibilidad objetiva liberatoria. El hecho del dependiente, equiparado al del propio obligado, no puede volverse contra el acreedor bajo el ropaje de la fuerza mayor. Lo mismo puede decirse respecto del episodio del 21 de diciembre, por las propias explicaciones de la actora, que revelan que la falta de cobertura obedeció , además, a contradicciones y deficiencias internas de su organización. En efecto, la empresa admite que la funcionaria enferma no comunicó, al retirarse el día anterior, que estaba a cargo del turno de la mañana, por cuanto su horario habitual era el de la tarde. Tal descoordinación interna sobre quién cubría qué turno, y la falta de comunicación al respecto , es un problema de la propia esfera organizativa de la empresa, y sus consecuencias no pueden trasladarse al BPS ni erigirse en causa de justificación. Otro tanto cabe decir del episodio del 17 de diciembre, en que el puesto directamente terminó cerrando sin cobertura alguna. La circunstancia de que los suplentes capacitados no pudieran llegar antes del cierre no exonera a la empresa, sino que evidencia, justamente, la insuficiencia de su previsión . Es más: las mejoras y ampliaciones de la lista de suplentes implementadas por la actora con posterioridad a los hechos (invocadas para demostrar diligencia ), muestran la necesidad de haberlo realizado previamente a los hechos. Además, no debe olvidarse que, tratándose de una obligación de hacer no fungible (suministrar personal): «el impedimento referente a la persona del deudor opera como eximente solo en caso de hacer infungible». (GAMARRA, J. Responsabilidad Contractual, Tomo II. FCU, 1997, p. 124). Así, la enfermedad de un dependiente solo tornaría imposible el cumplimiento si la prestación fuera infungible o intuitu personae . En el caso es todo lo contrario: es suministro de personal donde se pactan suplentes que podían cubrir el puesto, de modo que no hay imposibilidad objetiva alguna, sino dificultad subjetiva de la empresa para encontrar al suplente. De lo expuesto se concluye que, si bien el primer episodio no configura incumplimiento, l as dos restantes ausencias no repuestas en forma inmediata , los días 17 y 21 de diciembre de 2024 sí constituyen incumplimientos contractuales efectivamente configurados e imputables a la actora, no habiéndose acreditado causa alguna que la exonere. Ello basta para tener por legítimo el ejercicio de la potestad sancionatoria. 4.4) Sobre la alegada desproporción de la sanción. Resta examinar el agravio relativo a la desproporción entre la sanción aplicada y la gravedad de los hechos imputados . El principio de proporcionalidad exige que las sanciones guarden adecuada relación con la entidad de la infracción, operando como límite al ejercicio de la potestad sancionatoria. Ahora bien, la desproporción, para viciar el acto, debe ser manifiesta, pudiendo producirse por exceso o por defecto respecto de la circunstancia de hecho. En el caso, lejos de advertirse desproporción por exceso, la Administración impuso la sanción de menor entidad de todas las previstas en el Pliego. En efecto, la cláusula 7.3 contempla, como respuestas posibles al incumplimiento, la advertencia y apercibimiento, y las multas; y de todas ellas, el BPS optó por la advertencia, que es la más leve, absteniéndose de aplicar multa alguna. Esta elección revela que la Administración calibró adecuadamente la respuesta a la entidad de los hechos: precisamente por no tratarse de incumplimientos de particular gravedad, aplicó la sanción mínima. La proporcionalidad, entendida como adecuación cuant itativa del contenido dispositivo a la circunstancia de hecho, se encuentra aquí plenamente respetada : una respuesta aún menor que la advertencia, o directamente la ausencia de toda respuesta sancionatoria, importaría lisa y llanamente la impunidad del incumplimiento contractual. 5) Orientación de cumplimiento El inciso final del art. 177 del CCA establece que, en la sentencia, la Sede habrá de pronunciarse sobre todas las causales de nulidad invocadas “lo que servirá de orientación a la Administración para su cumplimiento”. En este caso, se han analizado todos los agravios esgrimidos contra el acto impugnado por la actora y las defensas de la demandada, concluyendo la Sede que es legítimo, por lo que no corresponde recomposición alguna. 6) Que la actuac ión procesal de las partes en defensa de sus derechos ha sido correcta, no mediando merito p ara condena en la instancia. Por los fundamentos expuestos, RESUELVO: 1) Desestímase la demanda instaurada y en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado, sin especial condena procesal. A los únicos efectos fiscales, fíjanse los honorarios del letrado interviniente en $ 40.000 (pesos uruguayos, cuarenta mil). 2) Ejecutoriada, intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días, retire la doc umentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de proceder a su destrucción (Acordada Nº34/2023 del Tribunal de lo Contencioso Administrativo aplicable a esta Sede por Acta Nº7/2025). 3) Asimismo, ejecutoriada, encárguese a la Oficina Actu aria la eliminación de los Antecedentes Administrativos del servidor de la Sede. 4) Oportunamente, archívese. Dr. Nicolás Pallas – Juez Letrado de lo Contencioso Anulatorio de 3° Turno