Sentencia Definitiva N° 485/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026. No. 485 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes. VISTOS: Para definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ADMINISTRACIÓN DE LOS SERVICIOS DE SALUD DEL ESTADO. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 642/2024) RESULTANDO: I) El 25.9.2024, compareció el actor con demanda contra la Resolución No 7586/2023 de la Gerencia General de ASSE que, actuando en ejercicio de atribuciones delegadas, resolvió no hacer lugar a la petición formulada por el actor sobre adecuar los descuento s que alegó erróneos realizados a su salario (fs . 139/140 vto. A.A.; y la petición surge a fs . 12 y 13 vto. de los A.A.). En su libelo (fs. 2/6 vto.), expresó, sintéticamente: El acto es ilegítimo en tanto los descuentos que le realizaron en su sueldo no se condicen con el contrato que lo vincula con ASSE que establece que debe cumplir 24 hs. semanales. Señaló que si la Administración aumentó su carga horaria en 2018 debió existir un aumento de salario que nunca se verificó. Además, indicó que, si el aumento de horario de produjo en 2018, la Administración consintió que durante 4 años trabajara menos, dado que hasta 2021 no se le aplicó ninguna sanción. Explicó que los descuentos realizados no se condicen con el supuesto incumplimiento de la carga horaria, señalando que, en algunos meses a pesar de haber incumplido supuestamente más horas de trabajo, el descuento fue menor que en otros meses. Agregó que en 2023 ASSE cesó el pago de su salario. Argumentó que lo anterior implica una ilegalidad y violación del derecho constitucional de la justa remuneración Añadió que los descuentos fueron efectuados con abuso y/o exceso de poder, dado que las sanciones no le fueron previamente notificadas, viciando de nulidad el acto. II) ASSE, al evacuar el traslado (Decreto No. 6072/2024, fs. 17), contestó controvirtiendo los argumentos esgrimidos por el pretensor y defendiendo la legitimidad del acto enjuiciado (fs. 19/23 vto.): Controvirtió la demanda explicando que los descuentos fueron realizados acorde a Derecho, concretamente conforme a la Resolución No . 1356/2018 en la que se estableció el listado de funcionarios que cumplirían 30 horas semanales de trabajo. Señaló que el accionante no impugnó dicha resolución, que era la que en definitiva lesionaba su derecho. No obstante, señaló que la referida resolución tuvo como objeto la adecuación de la carga horaria y por lo tanto no hubo una rebaja salarial, sino una adecuación de la situación de hecho ajustando su proceder a la realidad. Descartó que se tratara de sanciones, sino de descuentos por incumplimientos de horario, por lo que no correspondía conferir vista ni notificación. También controvirtió la aplicación de la teoría de los actos propios señalando que no rige en este ámbito en el que la norma regulaba la situación, y que la Administración ajustó su actuar a tal norma. III) Por Decreto 7291/2024 (fs . 25) se abrió el juicio a prueba, que fue ofrecida sólo por la actora (fs . 27/34) documental e intimaciones. El 23.5.2025 se dio cuenta del estado de los procedimientos, y acto seguido (fs. 47), por Decreto 2495/2025 (fs. 48) se dispuso el alegato de las partes, habiendo alegado de bien probado la actora de fs . 50 a 57 vto., y la demandada de fs. 64 a 66. La Sra. Procuradora del Estado se pronunció mediante Dictamen No. 570/2025, aconsejando la confirmación del acto resistido (fs. 69/72). Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo se acordó la misma en legal forma (fs. 74). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) De los antecedentes surge que la resolución encausada tiene como origen la petición presentada por el actor ante ASSE en enero de 2022, en la que explica que es funcionario de ASSE desde el 18.10.2000 al amparo de lo dispuesto por el art. 410 de la ley 16.170 ocupando el Escalafón A grado 8 Técnico III Profesional. Indicó que según el contrato que lo vinculaba con ASSE su remuneración y carga horaria corresponde a 24 hs. semanales. No obstante, explicó que desde el mes de setiembre de 2021 comenzó a recibir un descuento que ha variado mes a mes, indicando que descono cía a qué respondía por lo que no pudo defenderse. Atento a ello solicitó la reliquidación de sus haberes (fs. 12 a 14 de A.A.) En virtud de ello, la Dirección General Administrativa adjuntó la Resolución No 6324/2018 de la que surge que el actor debe cumplir 30 hs. semanales, y notas de la Oficina de Recursos Humanos de Maciel en la que se establece que el funcionario está incumpliendo la carga horaria (fs. 46 de A.A.). Conferida vista, la misma fue evacuada en los términos que lucen a fs. 55 a 57. En virtud de los descargos realizados, la Dirección Gestión Remuneraciones informó que el actor percibe un sueldo por 30 hs semanales (fs. 79 de A.A.), a su vez la Oficina de Presupuesto de Sueldos aclaró sobre las multas impuestas que: “La conversión de horas a días se procesa con una base de valor día (1) y fraccionando en porcentajes de un cuarto de día (0.25%), dependiendo de la cantidad de horas incumplidas el valor calculado es proporcional a las fracciones. ” (fs. 93 de A.A.). A su vez el Departamento de Personal agregó los incumplimientos que fueron informados por la Unidad Ejecutora 005 (Hospital Maciel). En atención a lo anterior, y a lo informado por la Asesora Letrada de la Gerencia de Recursos Humanos de ASSE así como la Dirección Jurídica Notarial de ASSE (fs. 126 a 129 y 132 a 134 de A.A.), mediante la resolución enjuiciada se resolvió no hacer lugar a la petición formulada por el actor (fs. 139/140 AA). III) El Tribunal debidamente integrado (fs . 79), y en mayoría, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y confirmará el acto administrativo procesado, por los siguientes fundamentos. En forma preliminar, cabe señalar que de los antecedentes surge que el acto generador de la lesión del actor no es la negativa a revisar las liquidaciones de sus sueldos, sino la resolución que aumentó la carga horaria del actor. Conforme surge a fs. 24 de A.A., el contrato celebrado con ASSE en el año 2000, establecía que su remuneración sería correspondiente al Escalafón y Grado asimilado por 24 horas semanales. No obstante, con posterioridad, por Resolución No 6324/2018 (Ref. No 1365/2018) la Gerencia General de ASSE en ejercicio de atribuciones delegadas, dispuso que determinados funcionarios -entre los que se encontraba el actor- pasarían a desempeñarse para la División Tecnológica Médica de ASSE. Dicha resolución se limitó a establecer que la carga horaria del actor sería de 30 hs. semanales. En consecuencia, el agravio del actor referente a la incorrecta aplicación de descuentos no tiene como origen la resolución que recurre, sino la Resolución No 6324/2018 , que no fue impugnada y que dispuso un aumento de su carga horaria sin referir a una modificación en su salario. Por lo tanto, el acto originario de la lesión que invoca el accionante no sería la negativa a su petición sino la resolución que dispuso el aumento de su carga horaria semanal. Por lo tanto, el acto impugnado carece de la nota de lesividad exigida por el a rtículo 309 de la Constitución. En este sentido, Cajarville sostiene que: “ No son objeto de la acción de nulidad las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación, de otras anteriores, porque no siendo ellas las creadoras de la situación jurídica lesiva, su anulación no proporcionar ía satisfacción al impugnante ” (Cf. CAJARVILLE, JP. Recursos administrativos, 3ª Edición, F.C.U. 2000, p. 138-139). Sin perjuicio de que lo anterior ya es suficiente para desestimar el accionamiento, de todos modos, los agravios esgrimidos tampoco pueden prosperar. En efecto, el reclamante es ingeniero dependiente de ASSE desde el 18.10.2000 ocupando el cargo en el Escalafón A grado 8 técnico III - Profesional. Alega que a su ingres o firmó un contrato por el cual se establecieron las condiciones de su labor en 24hs semanales, y cumplía de 9 a 14 pero que en setiembre de 2021 comenzaron a hacerle descuentos. Para ello funda su pretensión básicamente en la teoría de los actos propios y que todo este procedimiento fue a sus espaldas sin que se le brindara la posibilidad de defenderse ante las sanciones impuestas. Sobre el vicio formal alegado, si bien no es controvertido -y no surge de los antecedentes- que no se notificó la resolución 6324/2018 (fs. 34 y vto. lapicera roja) que dispuso la carga horaria de 30 hs. semanales al compareciente, no es posible ignorar que el accionante consintió la misma al tomar conocimiento a través de los descuentos efectuados en sus recibos de sueldo. Lo que hubiese correspondido, si entendía lesivo el cambio, era recurrir cada uno de los recibos en que se le realizaban los descuentos, y no hacer, como pretendió con su petición, por una vía oblicua pretender lograr una excepción al régimen normativo. En el caso, no corresponde ingresar en el análisis de si el acto es una sanción o no, a pesar de la mal llamada “multa” que impone ASSE. Corresponde analizar a la luz de las normas en juego, y examinar si la situación jurídica subjetiva del actor fue desat endida, o si en cambio la demandada lo que hizo fue aplicar las normas. De acuerdo con el art. 59 (literal E) de la Constitución, los funcionarios de los servicios descentralizados se rigen por el Estatuto de la Administración Central (actualmente, ley 19.121) y como tal, el accionante no demostró encontrarse en una excepción del régimen general. El actor, como bien alega, ingresó por contrato del art. 410 de la ley 16.170, en el rubro “servicios personales”, con una carga horaria de 24 hs. semanales. En función de ello es que pretende que se le respete su contrato original hasta que él decida. Pero su argumento se da de bruces contra lo previsto en las normas que regulan su propio estatuto. A saber: la resolución 3994/2010 incorporó al rubro “0” (es decir, al que pertenece el actor) como presupuestados, con una carga horaria de 30hs semanales. El actor pertenece al rubro “0”, y no está excluido, le corresponde las 30hs semanales. El actor no impugnó, ni accionó contra dicha resolución. Luego, la resolución 6324/2018 ratifica que el actor se encuentra en ese rubro y le corresponde la carga horaria semanal de 30 hs. Tampoco accionó contra este acto. Ninguno de estos actos se puede calificar como de sancionador. Sin dudas que tiene incidencias en la esfera subjetiva del accionante, pero en tanto el principio es que el funcionario está para la función y no la función para el funcionario, es que cabe interpretarlo a la luz del principio de trascendencia. Cajarville analizando el principio de trascendencia del art. 7° del Decreto 500/991 sostiene “ el vicio de forma produce ese efecto si ha impedido que el acto cumpla con el fin que lo determina, o si hubiera disminuido las garantías del proceso o -caso extremo - provocado indefensión” (Sobre Derecho Administrativo, T II, FCU, 2012, p 34). En el caso, la formalidad de no haber otorgado vista a la resolución del 2018, o la del 2010, no puede implicar la anulación del acto accionado, porque en definitiva el actor pertenece a un escalafón cuya carga horaria es de 30 hs semanales, y ello fue consentido en más de una oportunidad por el hoy actor. No asiste razón a los argumentos del actor, porque no es de aplicación la teoría del acto propio ya que no tenía una situación de derecho a que se le mantenga la carga horaria de 24 hs., o al menos no mediante esta petición; la discusión oportuna hubiese sido contra los otros actos administrativos. Sobre la modificación de las situaciones jurídicas subjetivas, el Tribunal ha dicho: “En tal sentido, acorde lo ha sostenido este Tribunal en múltiples pronunciamientos, en principio, frente a un acto afectado de irregularidad que produce invalidez, se genera el PODER -DEBER de revocarlo por parte de la Administración, sea de oficio o a pedido de parte, en cualquier momento. Se trata de un “poder -deber” y es factible la declaración ex officio justamente porque la Administración tiene el deber de ajustar su quehacer a Derecho. Por ello el acto viciado o ilegal carece de aptitud para generar de rechos subjetivos o intereses protegidos por el derecho, en razón de lo cual, tradicionalmente se concluye que no existen derechos adquiridos “contra leggem”. (Conf. Sentencia 343/2023). A su vez ello descarta la existencia de abuso o exceso de poder por parte de la Administración. Esto en la medida que lo dispuesto no es objetiva ni cualitativa o cuantitativamente inadecuado al fin debido, sino que por el contrario se dispuso atendiendo a l acto administrativo previamente dictado que dispuso la carga horaria que debía cumplir el actor. Dado que el descuento del salario no es una sanción sino la liquidación de su sueldo, no se advierte que fuera necesaria la vista previa. La desviación de poder existe “ …cuando el acto administrativo ha sido dictado en consideración a un fin distinto – sea de interés público o privado – a aquel que se tuvo en vista al conferirse los poderes jurídicos a la Administración. El acto no se ajusta al fin propio o específico del servicio” (Conf. Héctor Giorgi - El contencioso administrativo de anulación - Ed. La Ley Uruguay - 2010, p ág. 857). En el caso, no surge probado que la Administración hubiera actuado con una finalidad distinta a la prevista en la norma, y son sólo las alegaciones del actor. Tampoco se ejercitó prueba que permitiera afirmar la existencia de un abuso o desviación de poder en el caso. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, en mayoría, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados , expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi (d.), Dr. Reyes (r.), Dra. Rivas. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi DISCORDE, por cuanto considero que corresponde la anulación del acto, en función de lo que expongo a continuación. El actor reseñó los antecedentes del acto y se agravió expresando que: “Los descuentos salariales y el cese jamás fueron notificados al funcionario en forma previa a su aplicación. No existió ninguna acción por parte de ASSE tendiente a informar al compareciente a efectos de permitirle realizar sus descargos en defensa de sus derechos, a pesar de que este presentó una petición calificada al respecto” (fs. 5vto. infolios). Por lo que expongo a continuación considero que tal agravio formal resulta de recibo, por lo cual corresponde la anulación del acto. Esto porque con independencia de los presupuestos de hecho y derechos considerados para estructurar la decisión, es evidente que en función de las particularidades que rodean el caso relacionados al salario y su intangibilidad, la omisión relativa a una vista anterior al dictado del acto, obturó al actor la oportunidad de ser oído en forma previa, debida y adecuada a fin de ejercer sus defensas frente a una inminente decisión con afectación de su realidad remuneratoria como el que aquí resiste. De los antecedentes me interesa destacar que en la petición calificada que dio origen a las actuaciones, cuestionó una serie de descuentos salariales practicados y obrantes en un conjunto de recibos de sueldo, e incluso en caso contrario “se proporciones l a explicación legal para efectuar los descuentos salariales a los que ha hecho referencia” (fs. 2 y ss. AA). Cabe destacar una serie de argumentos vertidos por la Administración relativas al caso. Subrayo el criterio explicitado en el informe jurídico de fecha 5.7.2023 y luego replicado en la contestación, por cuanto consideró que: “sin perjuicio de que no resultaría de marras que el interesado haya impugnado los descuentos salariales, cuya devoluci ón solicita en las presentes, resulta dable señalar que no sería preceptiva la vista previa en estos casos, atento a que la ausencia de la misma no revestiría trascendencia ni causaría perjuicio al compareciente, ni constituiría un supuesto de indefensión que vicie el acto, además de que la concesión de una vista previa no habría tenido ninguna influencia en el contenido del acto atacado, ya que no estaríamos frente a una sanción a la imposición de un perjuicio al administrado en tanto se le conserve su cargo presupuestal y remuneración respectiva, sino que nos encontraríamos ante una actuación reglada de la Administración, quien advertida de la situación funcional del Ing. AA, habría procedido a ajustar su obrar a la legalidad” (fs. 126 y ss. AA). Agregó que en la contestación, se señala que las decisiones relativas a la adecuación horaria del actor a su cargo presupuestal y sobre la que no correspondía vista, expresando textualmente que: “Los descuentos en su recibo de sueldo se refieren a multas por incumplimiento horario” (fs. 21 vto. infolios). Visto esto considero que le asiste razón al actor en cuanto a que sus garantías -en función de las especiales particularidades del caso- resultaron vulneradas. Parece claro que -como mínimo - desde que se señala por parte de la Administración que su obrar fue acorde a derecho en la búsqueda de corregir una situación ilegítima, estas se encontraban consolidadas e involucraban el salario, por lo cual no cabe dudar de que efectivamente correspondía conferirle la oportunidad de formular descargos de modo previo a resolver. Las desprolijidades administrativas previas no pueden jamás desatender ni disminuir la posibilidad de defensa del actor. Recordemos que el derecho a la defensa en el procedimiento administrativo está consagrado en el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica y ostenta rango constitucional conforme a lo dispuesto por los artículos 12, 66 y 72 de la Carta. REAL, quien impulsó la aplicación extensiva del art. 66 de la Constitución a todo acto que pudiera irrogar perjuicio a los administrados, señala que no puede dictarse decisión válida sin que se le otorgue vista a quien puede sufrir un perjuicio, ya sea por su culpa o sin haber dado causa ninguna al acto que afectará su situación (REAL, Alberto Ramón: “Las garantías en el procedimiento admi nistrativo”, Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, T. 17, Año 1966). Asimismo, los artículos 75 y 76 del Decreto No. 500/991 y en el caso el artículo 75 del Reglamento de Procedimiento Administrativo de ASSE reclaman la necesidad de la vista previa al dictado de un acto que afecte la esfera subjetiva de un sujeto. CAJARVILLE examinando el derecho al debido procedimiento administrativo señala que: “Por cierto no se trata de un principio de jerarquía reglamentaria; los arts. 2º y 5º del Decreto 500/991 no hacen sino recoger un derecho de incuestionable fuente constitu cional. Está consagrado en el art. 66 de la Constitución a favor de los funcionarios sobre los que recaiga una investigación administrativa sobre irregularidades, omisiones o delitos; pero toda la doctrina es conteste en que esa disposición no constituye u na norma excepcional que admita por ende una interpretación a contrario, sino que se trata de la especificación para los casos a que se refiere, de un principio general que consagra uno de los derechos inherentes a la personalidad humana y que se derivan de la forma democrático republicana de gobierno, como tal comprendido en el art. 72 de la Carta: el derecho de toda persona de defenderse frente a cualquier imputación o inculpación de un comportamiento contrario a derecho, a la moral o a las buenas costumb res, o siempre que se trate de dictar una resolución que le afecte en sus derechos o intereses”. ( CAJARVILLE- PELUFFO, Juan Pablo. El derecho a defenderse en vía administrativa y la eficiencia y eficacia de la administración. Anuario de derecho administrativo, 2006, no 13, pág. 54). Debe destacarse que respecto al derecho a defenderse previamente al dictado de la decisión que hoy resiste, existen más elementos en el caso concreto. La Administración además reclama que: “si el funcionario no estaba de acuerdo con los descuentos debió recurrir la liquidación de haberes, la de cada mes correspondiente” (fs. 21 vto. infolios). Es a mi juicio claro que si bien la voluntad administrativa puede resultar de la interpretación racional de su actividad material, y en tal caso resultar idónea como medio de exteriorizar dicha voluntad; esta, debe ser inequívoca, lo que en el caso no observo. Siendo la posibilidad de recurrir un acto tácito una garantía para el administrado para poder acceder a esta jurisdicción, estimo que por la propia lógica constructiva del concepto, no puede invocarse en contra de aquel ante una conducta administrativa tan errática como se produjo en el caso. El propio concepto de acto tácito, remite a la inexistencia de un procedimiento administrativo previo a su dictado, que contenga la posibilidad de defensa y la explicitación de los motivos que llevan a la adopción de una decisión, de modo que lo menos que puede reclamarse es que aquellas manifestaciones de voluntad aún tácitas, sean evidentes e indubitables. Es razonable concluir que la recurrencia movilizada y la presente impugnación frente a tal resolución fue la correcta, en tanto al no resultar una voluntad inequívoca de la Administración hasta esta, no puede hablarse de acto reiterativo. El acto de adecuación horaria y sus consecuencias salariales se manifestó de modo tácito, el actor no tuvo posibilidad de defensa previa y su posibilidad de impugnación es justamente para otorgar garantías al administrado. La carga de impugnarlo no es aceptable desde esa perspectiva porque invertiría su razón, en tanto dejaría afuera de esta jurisdicción al reclamante. Admitido el agravio formal relativo a la falta de vista previa a practicar los descuentos o “multas” que sin duda afectaron la esfera subjetiva del actor afectando su remuneración, no corresponde ingresar en el examen de los restantes agravios referidos al fondo del asunto. En suma, anulo.