Sentencia Definitiva N° 484/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 484 Ministro redactor: Dr. Ángel Manuel Cal VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad (Ficha No. 624/2024): RESULTANDO : I) Que compareció el AA asistida por la Defensoría de Oficio del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, a demandar la nulidad de la Resolución No DP 41/2023 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (BPS) que denegó la pensión por fallecimiento de afiliación industria y comercio formulada por la accionante, por no reunir las condiciones previstas por la normativa para acceder a tal derecho (fs. 38 vto. de A.A.) Relató que con fecha 11 de octubre de 2022 solicitó a BPS pensión por fallecimiento en su calidad de madre de 80 años del causante BB, fallecido el 24 de agosto de 2022. Explicó que, diligenciada toda la prueba a los efectos de acreditar la dependencia económica respecto de su hijo, en el Informe Final del 24 de noviembre de 2022 el ente concluyó que surgía probada la mentada dependencia económica. No obstante, señaló que el 18 de octubre de 2022 se la intimó a regularizar observaciones registrales y de recaudación de la empresa unipersonal “CC” y “DD” por el periodo 1-3-2015 al 25-08-2022, por lo que la pensión solicitada fue denegada. En virtud de lo anterior, por un lado, explicó que los adeudos intimados prescribieron, y que además nada tuvo que ver con la titularidad de las empresas que mantendrían adeudos e inconsistencias registrales, por lo que le son inoponibles. En relación a la resolución encausada, formuló agravios formales y sustanciales. En lo formal, invocó la ausencia de vista previa al dictado del acto denegatorio de la pensión solicitada. Indicó que no se le confirió vista de la existencia de irregularidades registrales, ni tampoco que no alcanzaba el baremo requerido para acceder a la pensión. Todo lo cual le generó una situación de indefensión. En cuanto al fondo del asunto, argumentó que la Administración se excusó en el pago por la inacción de la Sra. AA, lo que calificó de motivo falso o inexacto dado que del propio expediente surge que se le negó la pensión por haber incumplido con una intimación que el propio BPS sabe que no puede cumplir. Adicionalmente indicó que si bien en la resolución se indicó que la normativa exige que se le dictamine una incapacidad absoluta para todo trabajo, nunca se le realizó una evaluación o dictamen médico. Finalmente invocó que tiene a cargo una hija de casi 60 años de edad con discapacidad que convive con ella y percibe una pensión mínima, lo que exige que el caso sea interpretado tomando en cuenta el principio pro persona y la normativa más favorable. Sobr e este último punto afirmó que sería aplicable la ley 20.130 dado que la calidad de beneficiario se adquiere acreditando la dependencia económica y a su vez la incapacidad absoluta y permanente para toda tarea, lo que aún no ha acontecido. En definitiva, solicitó la anulación del acto encausado (fs. 2 a 5 infolios). II) Conferido traslado de la demanda, en representación del BPS compareció a contestarla el Dr. EE. Sostuvo que la Administración actuó conforme a Derecho y explicó que la pensión por sobrevivencia es una prestación económica mensual que se genera a partir del fallecimiento, desaparición o ausencia de una persona a los efectos de suplir la falta de ingre sos en el núcleo familiar, la que está sujeta a las condiciones y términos establecidos por el Derecho. Sobre dichas bases, sostuvo que la denegatoria estuvo fundada en la imposibilidad de determinar una de las condiciones exigidas por la normativa para la prestación solicitada, esto es, el sueldo básico de la pensión ante la falta de regularización registra l. Indicó que ello no se puede corregir de oficio, sino que es necesaria la comparecencia del titular o de los sucesores. En consecuencia, afirmó que, en la medida que no se cumplió con la intimación para regularizar las inconsistencias detectadas en los registros, no se pudo comprobar la situación contributiva del causante. En tal sentido explicó que es improcedente el recla mo de prescripción invocado por la accionante, en la medida que la intimación no tuvo como objeto la regularización de adeudos. Respecto a la ausencia de vista previa, indicó que BPS otorgó las garantías respectivas ya que intimó a la interesada a cumplir con lo requerido dándole un plazo de 30 días para presentarse y regularizar la situación, en la que no compareció. Sobre la aplicabilidad de la ley 20.130 al caso, sostuvo que la causal para el otorgamiento de la pensión fue el fallecimiento del causante y se produjo el 24 de agosto del 2022, antes de la entrada en vigencia de la ley 20.130. Finalmente, controvirtió que la motivación del acto fuera inexacta, falsa o inexistente, en la medida que argumentó que las actuaciones administrativas que preceden al dictado del acto administrativo constituyen su motivación. Por tales fundamentos, solicitó que la demanda fuera desestimada (fs. 9 a 15 infolios) III) Por Decreto No 6472/2024 el juicio se abrió a prueba, la que fue ofrecida por las partes a fs. 19 y 21 infolios. IV) Cumplido su diligenciamiento, las partes alegaron de bien probado: a fs. 38 a 39 la demandada y a fs. 41 a 44 vto. la parte actora. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Sandra Boragno, por Dictamen No 727/2025 aconsejó el rechazo del reclamo (fs. 47 a 48 infolios). VI) Puestos estos autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal, por mayoría, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y en su mérito confirmará el acto impugnado. II) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución DP41/2023 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas de BPS que resolvió: “Denegar la pensión por fallecimiento de Afiliación INDUSTRIA Y COMERCIO formulada por AA, fecha de nacimiento 06/10/1942, Cédula de identidad N° X.XXX.XXX-X, por no reunir las condiciones previstas para acceder al derecho, al amparo de la siguiente normativa, Ley 16.713 de 03/09/1995, Arts. 25 y 26 en su actual redacción dada por los Arts. 14 y 15 de la Ley 18.246 de 27/12/2007 y por los Arts. 3 y 4 de la Ley 16.759 del 04/07/1996.” (fs. 38 vto. de A.A.). III) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). IV) Preliminarmente, a los efectos de realizar un correcto abordaje de la situación planteada, corresponde efectuar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución del asunto. Emerge de éstos que el 11 de octubre de 2022, la accionante solicitó pensión por sobrevivencia en su calidad de madre del causante BB (fs. 2 vto. y 3 de A.A.). A los efectos de comprobar su dependencia económica respecto del causante, propuso la declaración de dos testigos que depusieron a fs.13 vto. a 15 de A.A. Con base en dichos testimonios, por Informe Final del 24 de noviembre de 2022 se concluyó que surgía probada la dependencia económica (fs. 15 vto. de A.A.). Sin perjuicio de ello, con fecha 18 de octubre de 2022 se dio cuenta de la existencia de incongruencias registrales de empresas de las que el causante era titular, por lo que el 19 de octubre de 2022 se intimó a la accionante a regularizar dichas inconsistencias en el plazo de 30 días, bajo apercibimiento de tenerla por desistida del trámite (fs. 30 a 32 vto. de A.A.). Verificado el plazo sin que se diera cumplimiento a lo intimado, la Dirección Técnica de Prestaciones del BPS informó que atento a que no se regularizaron las inconsistencias registrales detectadas, no fue posible determinar con exactitud la totalidad de los servicios del causante en calidad de no dependiente (fs. 35 de A .A.), lo que determinó el dictado del acto denegatorio encausado en obrados (fs. 38 vto. de A.A.). V) Teniendo en consideración los antecedentes reseñados, corresponde abordar los agravios planteados por la parte actora. Por un lado, como cuestión formal se agravió de la ausencia de vista en forma previa al dictado del acto. En lo sustancial su agravio se basó en la motivación inexistente o errónea del acto, dado que se le negó la pensión por incumplir una intimación que BPS sabía que no podía cumplir, y porque se invocó normativa que exige que se le dictamine una incapacidad absoluta para todo trabajo siendo que nunca se le realizó una evaluación o dictamen médico. VI) Preliminarmente corresponde delimitar el marco jurídico aplicable. En el caso, resulta de aplicación la ley 16.713 y no la 20.130 como invoca la accionante. La ley 20.130 establece que la causal de la pensión por sobrevivencia se configura con el fallecimiento de la persona afiliada (artículo 54). A su vez, en relación a la aplicación temporal de sus disposiciones para las pensiones por sobrevivencia establece: “(Ámbito temporal de aplicación).- Las disposiciones establecidas en el presente capítulo entrarán en vigencia de acuerdo a lo dispuesto en el numeral 1) del artículo 6° de la presente ley. El régimen pensionario aplicable, en cada caso, será el vigente a la fecha de configuración de la respectiva causal de pensión.”. A su vez el artículo 6 numeral 1 de la referida ley establece: “(Aspectos temporales. Vigencia). - Las disposiciones de la presente ley entrarán en vigor conforme las siguientes reglas: 1) Regla de principio: el primer día del tercer mes siguiente al de su publicación en el Diario Oficial, salvo para aquellas disposiciones para las cuales se establezca una vigencia diferente.”. Dado que la ley fue publicada el 10 de mayo de 2023, y el fallecimiento del causante se produjo el 24 de agosto de 2022 (fs. 22 vto. de A.A.), es claro que dicha norma no es aplicable al caso de autos, el que se rige por el régimen anterior regulado por la ley 16.713. Bajo dicho régimen, los beneficiarios de la pensión por sobrevivencia son, entre otros, “Los padres absolutamente incapacitados para todo trabajo.” (artículo 25 literal c)). A su vez, el artículo 26 de la citada ley regula las condiciones y los términos de la prestación. En relación a los padres, así como para el caso de viudos y personas divorciadas, la norma establece que: “deberán acreditar conforme a la reglamentación que se dicte, la dependencia económica del causante o la carencia de ingresos suficientes.”. Por su parte, a los efectos de determinar el monto de la pensión correspondiente, el artículo 31 de la norma determina que: “(Sueldo básico de pensión).- El sueldo básico de pensión será equivalente a la jubilación que le hubiere correspondido al causante a la fecha de su fallecimiento, con un mínimo equivalente a la asignación de la jubilación por incapacidad total. Si el causante estuviere ya jubilado o percibiendo el subsidio transitorio por incapacidad parcial, el sueldo básico de pensión será la última asignación de pasividad o de subsidio.”. VII) Habiéndose determinado el marco jurídico aplicable al caso, corresponde pronunciarse sobre los agravios de la accionante, los que, para la mayoría de este Cuerpo, no son de recibo. El invocado vicio formal por la ausencia de vista previa no tiene fundamento en la medida que la accionante fue puesta en conocimiento de la discordancia de los registros de la empresa del causante. En efecto, tal como fuera reseñado, emerge de las actuaciones administrativas que con fecha 19 de octubre de 2022 se intimó a la accionante a regularizar las incongruencias registrales constatadas en relación a las empresas de las que el causante era titular, confiriéndosele un plazo de 30 días a tales efectos (fs. 32 vto. de A.A.). Por lo tanto, habiendo sido notificada en forma de tal extremo y habiéndosele conferido un plazo de 30 días para comparecer, se cumplió con la garantía del debido proceso. La Administración garantizó su derecho de defensa, siendo carga de la accionante en su caso efectuar los descargos que correspondieran, lo que no cumplió en su propio perjuicio. Véase que la propia notificación contenía una leyenda en la que, invocando el artículo 78 de la RD 40 -2/97, informaba que transcurrido el plazo sin que el interesado se presentara, y sin que existan causas de impedimento, la Administración continuaría con el trámite hasta dictar resolución, lo que en los hechos hizo. Por lo tanto, no puede alegarse que hubo indefensión. VIII) En cuanto a lo sustancial, la mayoría del Tribunal tampoco considera de recibo los agravios esbozados por la actora. Como fuera reseñado, ante la falta de comparecencia a sanear las observaciones comunicadas por BPS, con fecha 5 de enero de 2023 se emitió informe en el que se indicó: “No fue posible determinar con exactitud la totalidad de los servicios en calidad de No Dependiente”, aclarando además que “No se regularizaron las inconsistencias registrales y los plazos para hacerlo ya se encuentran vencidos.” (fs. 35 de A.A.), lo que determinó el dictado de la resolución encausada. Dicho extremo surge reflejado en la resolución encausada que resolvió denegarla por “inacción del beneficiario”. Por lo tanto, no se considera que el motivo sea erróneo o inexistente, sino que, por el contrario, es el que surge de las actuaciones administrativas. Por otra parte, en lo que se relaciona con los requisitos legales de la prestación, tal como fuera señalado con anterioridad, se encontraban vigentes los artículos 25 y 26 de la ley 16.713 que, para el otorgamiento de la pensión a los padres de los causant es, exigían que fueran absolutamente incapaces para todo trabajo y que acreditaran la dependencia económica respecto del causante. Si bien en el caso se tuvo por acreditada la dependencia económica de la actora respecto de su hijo fallecido (fs. 15 vto. de A.A.), la accionante no fue evaluada por los servicios médicos del ente a los efectos de constatar su incapacidad. No obstante, ello fue consecuencia de la paralización del expediente por causas imputables a la propia interesada, dado que en el plazo conferido para subsanar las observaciones no compareció, teniéndola por desistida del trámite. Lo anterior determina que tampoco exista un motivo erróneo o inexacto respecto a la no configuración de las causales exigidas por la normativa para que la pensión fuera otorgada. Sobre la motivación errónea o inexacta Cajarville ha indicado: “ En todo caso, el acontecer de los hechos es una circunstancia exterior, cuya existencia se impone a la Administración objetivamente, desde fuera, de la cual el ejercicio del poder de dictar el acto aparecerá como una consecuencia jurídica. Por lo tanto, en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en sí misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivo del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de los motivos. Si los hechos son como la Administración pretende, pero no caben en el supuesto (determinado o indeterminado) de la norma atributiva del poder de dictar el acto, éste estará viciado por ilegitimidad de los motivos”. (CAJARVILLE PELUFFO, J.P. Sobre Derecho Administrativo, Tomo II, FCU, Montevideo, 2008, pág. 31-32). Pues bien, en el caso no se verifica tal discordancia entre los hechos emergentes de las actuaciones administrativas, y los motivos que determinaron el dictado del acto denegatorio. En consecuencia, el acto fue debidamente motivado no encontrándose viciado de nulidad al respecto. IX) Como colofón corresponde señalar, que asiste razón a la parte actora en cuanto establece que, de acuerdo con el artículo 79 del Acto Institucional No 9, el derecho a la pensión no caduca ni prescribe (Cfr. Sentencias 843/2022, 471/2022, 654/2019, 670/2018, entre otras). Por lo tanto, la denegatoria dispuesta mediante el acto resistido no supone privar irreversiblemente a la accionante de su derecho a la pensión, el cual podrá ser reconocido siempre que reúna los requisitos exigidos por la normativa aplicable. X) Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y siguientes de la Constitución de la República, el Tribunal, por mayoría, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Rossi (d.), Dr. Reyes (d.), Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada). Dra. Rosina Rossi: DISCORDE por cuanto considero que debe acogerse la pretensión anulatoria incoada contra la resolución impugnada, en virtud de los argumentos que se exponen a continuación: a) Marco normativo aplicable: El art. 25 de la Ley No. 16.713 establecía que podrán acceder a la pensión por sobrevivencia: “los padres absolutamente incapacitados para todo trabajo” siempre que se acredite: “la dependencia económica del causante o la carencia de ingresos suficientes”. b) Análisis de los hechos en relación al marco jurídico aplicable. Con fecha 11 de octubre de 2022, la Sra. AA se presentó ante el Banco de Previsión Social a efectos de solicitar pensión por fallecimiento en su calidad de madre del Sr. BB. (Fs. 3 vto. de los A.A.). El 19 de octubre de 2022, se intimó a la actora mediante carta certificada a efectos de regularizar incongruencias registrales en las empresas en que el causante era titular. (Fs. 30- 32 vto. de los A.A.). Mediante el informe de fecha 24 de noviembre de 2022, habiéndose interrogado a los testigos propuestos, el BPS tuvo por acreditada la dependencia económica de la actora respecto a su hijo el Sr. BB. (Fs. 15 vto. de los A.A.). Según surge de la actuación que luce a Fs. 35 de los A.A. no fue posible determinar con exactitud la totalidad de los servicios en calidad de no dependiente: Unipersonal Reg. 3649963: 9/1/2022 al 24/8/2022 y Reg 4848407 DD 1/3/2015 al 31/1/2022. Mediante la Resolución No. 41/2023 dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas con fecha 21 de marzo de 2023, se resuelve denegar la pensión por fallecimiento de afiliación industria y comercio solicitada por la actora de acuerdo a lo previsto en lo s arts. 25 y 26 de la Ley No. 16.713 en la redacción dada por los artículos 3 y 4 de la Ley No. 16.759 indicando que la solicitud fue denegada por inacción del beneficiario (Fs. 38 vto. de los A.A.). En primer lugar, debe señalarse que en atención a que el Sr. BB falleció el 24 de agosto de 2022 (Fs. 7 vto. de los A.A.), corresponde aplicar las disposiciones de la Ley No. 16.713 y no la Ley No. 20.130 la cual entró en vigencia en el mes de mayo de 2023. Ahora bien, en opinión de quien suscribe, el accionar del BPS ha sido ilegítimo en atención a que, de las actuaciones agregadas en obrados, no surge que se le haya realizado evaluación alguna a la Sra. AA a efectos de determinar su incapacidad. Este extremo fue señalado por el propio BPS en el informe que luce a Fs. 52 de los A.A. El art. 25 de la Ley No. 16.713 establecía que podrán acceder a la pensión por sobrevivencia: “los padres absolutamente incapacitados para todo trabajo” siempre que se acredite: “la dependencia económica del causante o la carencia de ingresos suficientes.”. Mediante el informe de fecha 24 de noviembre de 2022, habiéndose interrogado a los testigos propuestos, el BPS tuvo por acreditada la dependencia económica de la actora respecto al causante Sr. BB. (Fs. 15 vto. de los A.A.). Sin embargo, no se realizó evaluación alguna a efectos de determinar su incapacidad. Sin perjuicio de ello, como señala la actora a la Fs. 3 vto. infolios se trata de una mujer de más de 80 años que además se encuentra a cargo de su hija de casi 60 años de edad con discapacidad que convive con ella. En este contexto, importa la adopción de medidas de contrapeso a la situación de vulnerabilidad en el acceso a la seguridad social. El art. 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos dispone que: “Si el ejercicio de los derechos y libertades menciona dos en el Articulo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes, se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.”. Las “medidas de otro carácter” a las que refiere el art. 2 deben traducirse en una exigencia hacia el Estado, y en consecuencia también de sus actos administrativos, a tender puentes de acceso al derecho a la seguridad social. Este mandato de compromiso encarta con la práctica administrativa y judicial de interpretar el derecho, comprender los hechos y subsumirlos en la regla aplicable, teniendo en cuenta el contexto de tiempo y lugar, así como un conjunto de factores de vulnera bilidad que afectan a la Sra. AA: mujer, adulta mayor, con otra adulta mayor a cargo y que al tiempo de promover la petición de la prestación de seguridad social carecía de ingreso propio alguno para vivir tal como reconoce el propio BPS en el informe de fecha 15 vto. de los A.A. En este marco, cabe preguntarse a su vez en qué condiciones se encontraba la Sra. AA para regularizar la situación registral de las empresas de su hijo cuya titularidad le era absolutamente ajena. En otro orden, el organismo previsional se encontraba obligado a realizar la valoración de la incapacidad lo cual no se efectivizó. Esta omisión no puede recaer sobre la actora como pretende la demandada al señalar que: “no se evidencia que la Sra. AA se haya presentado al área de salud para que se le realice el peritaje correspondiente.” (Fs. 14 infolios). Por estos motivos, considero que el accionar del organismo previsional ha sido ilegítimo. En consecuencia, corresponde anular el acto impugnado. Dr. A lberto Reyes. DISCORDE: Comparto en su totalidad los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos por la Sra. Ministra Dra. Rosina Rossi en la discordia que antecede, a los cuales me remito por razones de brevedad y economía procesal. En efecto, tal como allí se señala, de las actuaciones administrativas no surge que se le haya realizado a la Sra. AA evaluación alguna a efectos de determinar su incapacidad para todo trabajo, extremo exigido por el art. 25 de la Ley No. 16.713 para acceder a la pensión por sobrevivencia en calidad de madre del causante. Dicha omisión, atribuible a la propia Administración, no puede hacerse recaer sobre la actora. A ello se suma la especial situación de vulnerabilidad de la accionante– mujer, mayor de 80 años de edad, sin ingresos propios y a cargo de una hija con discapacidad que convive con ella– lo cual impone, a la luz del art. 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos y del principio pro persona, una interpretación que atiend a a dicho contexto, y no un criterio meramente formal centrado en la falta de regularización de una situación registral que le era absolutamente ajena. Por tales motivos, discrepo de la solución arribada por la mayoría del Cuerpo y, en consecuencia, entiendo que corresponde hacer lugar a la demanda y anular el acto administrativo impugnado.