Sentencia Definitiva N° 473/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026. No. 473 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AA Y OTROS con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 85/2024). RESULTANDO : I) En el presente proceso accionan contra la Resolución Nº 670/2023 dictada por la Prefectura Nacional Naval en fecha 17 de Mayo de 2023 (fs. 56 A.A.), la AA y sus afiliados individualmente, todos los cuales ejercen la profesión de prácticos de río. El acto administrativo resistido liquida “la deuda que mantiene la AA … por tarifas de pilotajes”, intimando su pago. II) Conferido traslado, el Ministerio de Defensa Nacional defendió la legitimidad del acto impugnado (fs. 67 - 74 vto.). III) Por Decreto No. 1907/2024 (fs. 76) se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose al expediente los antecedentes administrativos en 189 fojas. Por Decreto 2827/2024 (fs. 84 infolios) se agregó la documental presentada por las partes; y se ordenó el diligenciamiento de la testimonial ofrecida. IV) Por Decreto No. 1990/2025 se dispuso la alegación de las partes (fs. 143), haciéndolo la parte actora (fs. 156 - 174); y la parte demandada (fs. 145 - 149). V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció en el Dictamen No. 572/2025, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 177 - 180). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 4499/2025 (fs. 182), previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la BB analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto administrativo impugnado consiste en la Resolución Nº 670/2023 dictada por la Prefectura Nacional Naval en fecha 17 de Mayo de 2023 (fs. 56 A.A.); la cual fue notificada en fecha 23 de Mayo de 2023 a la AA (fs. 58 A.A.). Contra la misma, todos los accionantes interpusieron en fecha 24 de Mayo de 2023, los recursos administrativos de revocación y jerárquico (fs. 20 y 21 infolios). Si bien el recurso de revocación fue desestimado por Resolución Nº1179/2023 de fecha 16 de Agosto de 2023 (fs. 70 A.A.), la Administración no se pronunció en relación al jerárquico, por lo que la vía administrativa resultó fictamente agotada el día 10 de D iciembre de 2023. La demanda de nulidad fue presentada en tiempo útil el 11 de Marzo de 2024, según nota de cargo de fs. 43 infolios. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) El Tribunal, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá por mayoría, a desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado en estos obrados. III) Sistema contencioso anulatorio aplicable . Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso-anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto -Ley No. 15.524, Leyes Nros. 15.8 69 y 20.010, en tanto, este proceso, se promovió el 11 de Marzo de 2024 contra un acto administrativo dictado en fecha 17 de Mayo de 2023 y notificado el 23 de Mayo del mismo año. IV) Causales de nulidad invocadas por los accionantes. Los actores manifiestan en su pretensión anulatoria (fs. 43 a 63), que el acto administrativo determinó una deuda por concepto de “Impuesto de Practicaje”, regulado en los artículos 116 y 126 del Reglamento General de Prácticos aprobado por Decreto del Poder Ejecutivo No. 308/986. Reseñan que la actividad de los prácticos está regulada por el artículo 1097 del Código de Comercio, que los define como sujetos auxiliares y necesarios de la navegación. El Reglamento antes mencionado los define como un asesor del capitán, cuyos servicios son preceptivos para puertos, radas, canales, ríos y aguas jurisdiccionales. Explican que, por sus servicios, reciben una contraprestación regulada por el Reglamento y que se conoce como “Tarifa de Practicaje”, estando obligados a liquidar y retener el 10% de lo recaudado y pagárselo al Estado, de acuerdo al artículo 116. Este pago se realiza a través de la AA, tratándose de un ingreso estatal establecido por el Poder Ejecutivo sin que exista ley autorizante. Aclaran que la Sentencia No. 533/2023 dictada por el Tribunal no puede considerarse como un antecedente ni formal ni sustancial del asunto, en tanto se expidió sobre un acto administrativo inexistente, y omitió un análisis fundado y detallado de los puntos de ilegitimidad. Afirman que el ingreso cuestionado es un tributo y no un precio público, tratándose de un “Impuesto de Practicaje” aprobado por el Poder Ejecutivo careciendo de facultades para ello, puesto que ninguna ley le autoriza a establecer precios por las actividades de la Oficina de Pilotaje. Y aun considerando que se trata de un precio, el ingreso creado resulta contrario a la regla de derecho, por haber sido establecido por el Poder Ejecutivo a través de un Decreto sin tener facultades ni autorización legal para ello. Subraya que de considerarse un precio el mismo es igualmente ilegítimo porque viola los principios de proporcionalidad y razonabilidad de las tarifas. El monto de la tarifa no tiene una conexión clara con el servicio que se presta, puesto que el 10% de lo facturado por el práctico no guarda razonabilidad con la prestación. Añade que no existe fórmula que determine el costo del servicio, el que tampoco es divisible respecto de los prácticos; y el monto recaudado siquiera va destinado a cubrir los costos del servicio, sino que es enviado a rentas generales. Manifiesta que las tareas que la Prefectura realiza y que considera servicios prestados no resultan divisibles en unidades de consumo por cuanto son de carácter genérico y obligatorio y no tienen la mínima relación con el porcentaje del 10% que se cobra sobre el ingreso del práctico. Reitera que la fijación del precio por ese servicio obligatorio no tiene ninguna relación con el servicio que se presta. Asimismo, advierte que los servicios prestados por la Prefectura a los prácticos son en realidad recibidos por toda la comunidad marítima, por cuanto la regulación del tráfico marítimo es una obligación de Prefectura. Se trata así de un servicio indivisible que no es susceptible de ser especificado por sujeto. Luego de este desarrollo, reitera que el “Impuesto al Practicaje” es un impuesto y no un precio, que se descuenta del total de las tarifas que perciben los prácticos, siendo estos los contribuyentes de este tributo y la AA es la entidad obligada y responsable de retenerles el 10% de sus honorarios. No existe acuerdo de voluntades entre el Estado y los sujetos contribuyentes; no existe un servicio prestado por la Prefectura, ni es divisible; la base de cálculo nada tiene que ver con los posibles costos asociados; lo recaudado no tiene como destino cubrir los gastos; siendo los servicios de carácter obligatorio. Explican que la Oficina de Pilotaje no presta servicio alguno a los prácticos, sino que los controla y los dirige, cumpliendo cometidos de policía administrativa. En ejercicio de su profesión de prácticos no tienen opción de someterse a ese control, tratándose de un servicio jurídicamente impuesto y compulsivo. Finalmente objetan que se haya designado un agente de retención de precios, que sería la AA, sin norma legal; y que deban pagar el impuesto en dólares cuando todos los tributos son liquidados y abonados en nuestro país en pesos uruguayos. V) Defensa del Ministerio de Defensa Nacional . La demandada en su contestación (fs. 67 a 74), afirma que los accionantes no impugnaron el Decreto Nº 308/986 el cual fija el monto a percibirse por parte de Prefectura. Explica que los actores incumplieron con el pago del adeudo liquidado, cambiando de posición respecto de la que tuvieron durante años, siendo aplicable la teoría de los actos propios, que lesiona la confianza suscitada en la otra parte. Desarrolla la doctr ina de los actos propios con abundantes citas jurisprudenciales, para sostener que el 10% de la tarifa siempre fue abonado por la AA sin objeción alguna. Controvierte que estemos ante un impuesto, cuando el artículo 116 del Reglamento establece un “precio total” y que luego se divide en la forma prevista en el mismo. Ello dista de pagar un impuesto del 10% de lo que perciban. Agrega que la tarifa es fijada por los propios Prácticos a través de sus corporaciones, quienes luego dividen los porcentajes previstos. Señala que el Reglamento General de Prácticos establece en su artículo 125 una Comisión, ante la cual los actores nunca sostuvieron la ilegitimidad del porcentaje del 10% ni una posible modificación de las tarifas. Aclara que los prácticos pueden realizar su actividad sin pagar el porcentaje, en tanto primero prestan el servicio y luego liquidan el porcentaje. Nunca se les prohibió trabajar aun cuando no hubieran abonado el 10%. Entiende que no se trata de un impuesto, sino de una retribución por dirigir y controlar el servicio, resultante de un acuerdo de voluntades que se remonta al Acta de la Comisión mencionada de fecha 26 de Diciembre de 1985 en la que se acordó la redacción del artículo 116 con la presencia de delegados de la AA y BB. Por tanto, advierte, no se trata de una imposición, sino de un acuerdo. Remarca que la Oficina de Pilotaje brinda un servicio, por cuanto regula la actividad, proporciona información meteorológica, situación de la navegación de la zona, tránsito de buques, etc. Añade que la seguridad de la navegación está a cargo de la Armada Nacional, lo que incluye la iluminación y balizamiento, avisos a los navegantes, etc. Finalmente, indica que el Tribunal ya se pronunció sobre este ingreso calificándolo como un ingreso público por la Sentencia Nº 533/2023 de 17 de Agosto de 2023, en un proceso promovido por los mismos actores. En definitiva, concluye que se trata de un pre cio público, no existiendo ilegitimidad en su fijación. VI) Cuestión previa . En primer lugar, corresponde precisar que no se comparte el temperamento de la demandada fincado en que los actores padecieron error al solicitar la nulidad de la resolución cuestionada y debieron atacar la norma que fundamentó la resolución impugnada, esto es el Decreto No. 308/986. En efecto, el art. 25 del Decreto Ley No. 15.524, preceptúa: “Será admisible la demanda de nulidad de los actos generales que dictare la Administración, que hubiesen de ser cumplidos directamente o no por los administrados, cuando no fuesen conformes a derecho y lesionaren algún derecho o interés legítimo, personal y directo de los administrados. También lo será la impugnación de los actos dictados en aplicación de los actos generales mencionados en el inciso anterior, fundada en la ilegitimidad de éstos o de los primeros, aun cuando se hubiere omitido recurrir y contender a propósito del acto de carácter general”. Entiende el Tribunal que, si bien la acción anulatoria no se dirigió contra el Decreto Nº 308/986, el que por su parte se encuentra firme al no haberse movilizado la pertinente recurrencia administrativa, en la especie se acciona contra un acto administrativo derivado de la aplicación de una norma general, lo que resulta posible conforme al inciso segundo del art. 25 citado. En el punto cabe remitirse a la jurisprudencia inveterada del Tribunal (ver por todas Sentencia Nº 926/2017). VII) El servicio de practicaje. El análisis de las causales de nulidad esgrimidas contra la supuesta exacción que se realiza a las sumas percibidas por los prácticos por la Prefectura, no puede ser realizado en forma aislada del estudio del régimen tarifario general que rige la prestación del servicio de practicaje. La normativa que regula el servicio portuario de practicaje, resulta contenida en el artículo único de la Ley Nº 16.595 de 13 de Octubre de 1994; el artículo 1097 del Código de Comercio y el “Reglamento General de Prácticos” aprobado por el Decreto Nº 308/986 de 10 de Junio de 1986 y sus modificativas, y que declaran la obligatoriedad de este servicio. De acuerdo a esta normativa, para la entrada o salida de un puerto comercial es preceptiva la contratación de los servicios de un Práctico y retribuir los mismos. Por tanto, se trata de un servicio de contratación obligatoria para los buques que ingresan o salen de puerto. El artículo único de la Ley No. 16.595 establece que “el practicaje, de conformidad con el artículo 1097 del Código de Comercio, es un servicio obligatorio, no comercial y de interés nacional, que debe ser prestado por profesionales con título habilitante, inscriptos en el registro llevado a esos fines por l a Prefectura Nacional Naval, en un todo de acuerdo con la reglamentación del Poder Ejecutivo y mediante un sistema que asegure la distribución equitativa del trabajo sin menoscabo de la seguridad de la navegación”. El artículo 1097 inc. 2º del Código de Comercio dispone que el Capitán de un Buque esta “obligado a tomar los pilotos y prácticos necesarios en todos los lugares, en que los reglamentos o el uso y la prudencia lo exigieren, so pena de responder por los daños y perjuicios que de su falta resultaren”. Finalmente, el Reglamento General de Prácticos, contiene una minuciosa regulación de la actividad de pilotaje, así como de la tarifa a ser cobrada por el servicio, que conviene pasar revista. El Capítulo I regula la “Oficina de Pilotaje”, dependiente actualmente de la Prefectura Nacional Naval y por tanto del Ministerio de Defensa Nacional. Esta oficina tiene a su cargo “la dirección y control de los servicios de practicaje” (art. 1º), y entre sus atribuciones “Mantener un servicio permanente para despacho de Prácticos y todo lo relacionado con el pilotaje” (art. 2º). Entre otros cometidos se le asigna impartir ordenes referidas al servicio de pilotaje y sancionar a los prácticos por las infracciones que cometan (art. 3º). El Capítulo II regula el servicio de pilotaje, concibiendo al Práctico como un “Asesor del Capitán cuyos servicios debe requerir en puertos, Radas, canales, ríos y aguas jurisdiccionales” , tratándose de “un Profesional independiente titulado por el Estado que participa en la presentación de un servicio público” (art. 15). El servicio de pilotaje es de carácter obligatorio en ciertas zonas (Puerto de Montevideo y sus radas, Río de la Plata, Río Uruguay y Litoral Marítimo Oceánico); por lo que todo buque que navegue por las mismas debe efectuar sus movimientos con un Práctico (art. 24), con las excepciones previstas en el artículo 25 del Reglamento. La actividad de los prácticos está sujeta a límites, tratándose de una profesión colegiada, cuya representación es ejercida por una “Corporación de Prácticos” de cada zona (art. 27). El art. 28 del Reglamento consagra diversas obligaciones para los Práctic os, sea en relación a la Oficina de Pilotaje, sea en relación a los Capitanes o Agentes Marítimos de los buques. El art. 29 incluso consagra la prohibición de realizar el Pilotaje “sin previo despacho de la Autoridad Marítima”. De acuerdo al Reglamento la operativa del Practicaje puede resumirse de la siguiente manera: a) Los Armadores, Agentes o Capitanes solicitan a la Oficina de Pilotaje el despacho de un Práctico de Turno (arts. 32 y 73). b) La Oficina de Pilotaje procede a “despachar al Práctico” (art. 32), lo que importa la solicitud del servicio al Práctico (art. 76) quien no puede rehusarse sin causa justificada a cumplirlo, y por otro lado sólo puede proceder a cumplirlo cuando es requerido por la Oficina. c) Despachado el Práctico, el mismo procede a “pilotear” el buque realizando las maniobras pertinentes. d) Culminado el pilotaje, el Práctico de Puerto debe regresar a la Oficina respectiva a los efectos de anotar su desembarco en el Libro correspondiente (art. 28 Lit. K). Por este servicio, el Práctico emite una factura a ser presentada al agente marítimo en concepto de precio del pilotaje realizado. El importe pertinente del o los pilotajes será abonado como máximo, dentro de los cinco días hábiles a contar de la presentación de la factura correspondiente. En caso contrario el Armador o Agente omiso será pasible de una sanción que consistirá en la suspensión del servicio de pilotaje por un período igual al plazo de omisión (art. 72). El Capítulo VII regula “las tarifas de practicaje, el Fondo Común y los honorarios de los prácticos” . En relación al precio a ser cobrado a los buques por el servicio, se establece una “tarifa básica” según la zona donde se presta el servicio fijado de acuerdo a un “coeficiente fiscal” y el tipo de buque (carguero, de paisaje, petrolero, etc.); más “extraordinarios y recargos”. Por tanto, se trata de un precio regulado o administrado. El artículo 116 del Reglamento dispone: “Del total de las recaudaciones sostenidas por concepto de tarifas de pilotajes, se destinará el 10% (diez por ciento) a la Prefectura Nacional Naval, a ser empleado en equipos, instalaciones o mejoramiento de ayudas a la navegación para atender el Control de Tráfico Marítimo y el Servicio de Pilotaje. El 90% (noventa por ciento) restante constituirá el fondo común de cada una de las Corporaciones de Prácticos del cual se destinará un porcentaje a los gastos de administración de las respectivas Corporaciones y el saldo restante a la distribución de honorarios de sus integrantes. La recaudación de la tarifa de Pilotaje se hará de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 126 del presente Reglamento, debiendo las respectivas Corporaciones verter directamente a la Prefectura Nacional Naval, el 10% (diez por ciento) del total de lo recaudado. La Prefectura Nacional Naval, adoptará las disposiciones necesarias para el contralor de las liquidac iones y vertimientos correspondientes”. El artículo 126 viene a establecer que el “fondo común” será recaudado, liquidado y distribuido bajo la responsabilidad de las propias Corporaciones de acuerdo al Reglamento. Finalmente, con dicho Fondo se liquidan y abonan los “honorarios” de los Prácticos. De esta manera, el servicio de practicaje se integra a un servicio público (art. 15 del Reglamento), del cual participa; cuya gestión general y mantenimiento corresponde al Ministerio de Defensa Nacional a través de la Prefectura Nacional y que comprende t odo lo atinente a la circulación marítima lato sensu. Así, el practicaje presenta aspectos de derecho administrativo y de derecho privado: del primero por cuanto se integra a un servicio público garantizado por el Ministerio de Defensa; y del segundo por cuanto se concreta en un contrato entre el Práctico o la corporación que integra con el agente o capitán del buque. VIII) Fuente normativa de la tarifa de practicaje . Por lo que viene de decirse la llamada “tarifa de practicaje” se encuentra regulada en un acto administrativo general y abstracto como es el Decreto en cuestión, que aprueba el Reglamento General de Prácticos. Sin embargo, la cláusula regulatoria de la tarifa (artículo 116 del Reglamento) es el resultado de una negociación con los delegados de las corporaciones de prácticos, entre las que se encontraba la AA accionante, quien asintió a través del voto de su representante la aprobación y aplicación de la tarifa en cuestión. En efecto, la tarifa o ingreso hoy cuestionado fue objeto de una negociación previa en el ámbito de la Comisión prevista en el artículo 125 del Reglamento, y votada afirmativamente -y por tanto asentida- por el delegado de la AA. En efecto, del Acta Nº 94 de la Comisión del “artículo 125” de fecha 26/XII/1985 (fs. 2 carpeta de prueba tapa rosada en 289 folios), surge atestada la redacción del artículo 116 del Reglamento General de Prácticos la cual es aprobada por los integrantes de la Comisión, entre ellos los delegados de las corporaciones de prácticos. Luego, la tarifa acordada fue luego incorporada en una fuente normativa unilateral como es el Decreto 308/986; pero su verdadera causa u origen se encuentra en el acuerdo de voluntades expresadas en el ámbito de la Comisión referida, en la que los delegado s de los prácticos asintieron expresamente la tarifa de practicaje, la cual ahora cuestionan calificándola como un ingreso coactivo. La fuente convencional del ingreso cuestionado, se reafirma con la propia ejecución que del Reglamento ha realizado la AA accionante, en tanto de la prueba agregada emerge que periódicamente comunica el nuevo valor de la llamada Unidad Monetaria de Practicaje empleada para fijar la tarifa, aplicando la paramétrica establecida en el propio Reglamento (fs. 5 a 13 carpeta de prueba tapa rosada en 28 folios). Esta circunstancia desvirtúa el agravio de los accionantes relativo a la ausencia de razonabilidad y desconocimiento de su base de cálculo; en tanto la propia actualización de la tarifa era comunicada por los prácticos. Los propios accionantes a través de la corporación que los nuclea, pueden promover las modificaciones regulatorias y tarifarias que estimen oportunas. Esto emerge asimismo del propio art. 125 del Reglamento General de Prácticos, que establece el mecanismo para las modificaciones al Reglamento, Tarifas y Votación. Así dispone: “Las modificaciones a este Reglamento serán proyectadas por una Comisión integrada por el Jefe de la Oficina de Pilotaje, que la presidirá, el Prefecto del Puerto de Montevideo, un Delegado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, un Representante del Centro de Navegación Transatlántica y un Práctico de cada Zona. La Comisión será citada por la Prefectura Nacional Naval o a pedido escrito de cualquiera de las partes integrantes”. Por su parte, se establece: “Las modificaciones tarifarias que no estén contempladas en los numerales I, II y III del artículo 124, serán fijadas por la Prefectura Nacional Naval asesorada por la misma Comisión, la que será citada por la Prefectura Nacional Naval o a su solicitud esc rita de cualquiera de las partes integrantes. A tales efectos la Comisión tomará primordialmente en cuenta la política del poder Ejecutivo, las necesidades y costos del servicio y el nivel adecuado de las retribuciones de los Prácticos, de acuerdo a la jerarquía profesional”. Coincidentemente, los testigos declararon que ninguna modificación de la tarifa, de su forma de distribución o de la regulación del servicio fue promovida por los accionantes ante la Comisión. CC señala que “nunca fue planteado, ni la naturaleza, ni el monto, ni alterarlo o cambiarlo… Habiendo visto todas las convocatorias en la Comisión de Tarifas del artículo 125, desde el año 1986 a la fecha, no constaba en las actas que se hubiese presentado reparo alguno sobre este volcamiento del 10% de la recaudación” (fs. 97 vto.). DD explica que nunca fue planteada en la Comisión la ilegalidad del 10% que se vuelca a Prefectura (fs. 101 vto.). Y EE explica que “en asamblea o reunión del artículo 125 que se hacen una vez por año, o a requerimiento, no se solicitó” (fs. 104 vto.). Por tanto, no asiste razón a los accionantes en relación a que estamos ante un ingreso fijado coactiva y unilateralmente por el Estado, y que desconocieron su forma de determinación; en tanto la propia tarifa que rige el practicaje fue establecida en forma negociada por las partes, fijando su un importe y la paramétrica por la cual se actualiza. IX) Sujeto pasivo de la tarifa de practicaje. Ingresando en el análisis de la relación jurídica a que da origen el servicio de practicaje, surge del Reglamento General, así como de las afirmaciones de los accionantes, que la tarifa respectiva ha de ser abonada por el Capitán del buque o los Armadores, quienes en definitiva requieren el servicio. Así lo prevé el artículo 72 del Reglamento General, agregando que “El importe pertinente del o los pilotajes será abonado como máximo, dentro de los 5 (cinco) días hábiles a contar de la presentación de la factura correspondiente. En caso contrario el Armador o Agente omiso será pasible de una sanción que consistirá en l a suspensión del servicio de pilotaje por un período igual al plazo de omisión”. En consecuencia, el deudor o sujeto pasivo de la tarifa no son los prácticos ni las corporaciones que integren. La tarifa de practicaje no es abonada ni por el práctico ni por la corporación que lo nuclee, sino por aquél sujeto que aprovecha el servicio: e l armador o propietario del buque. El deudor de la tarifa es el armador o propietario del buque, y así lo ha sostenido el Tribunal en jurisprudencia anterior: “El Tribunal entiende que el sujeto pasivo de las obligaciones relativas al practicaje recae sobre las compañías armadoras, esto es, sujetos diversos a los agentes marítimos que promovieron la presentación acción de nulidad…. En el casus, se observa que las promotoras accionaron en nombre propio, cuando ciertamente son los armadores quienes verdaderamente abonan la Unidad Monetaria de Practicaje” (por todas, Sentencia No. 200/2025 de 27 de Marzo de 2025). Las declaraciones testimoniales confirman tales asertos. CC, preguntado acerca de quién paga el servicio de practicaje, contesta “el usuario de dicho servicio, sea el capitán, el armador, el dueño del buque, normalmente a través de la Agencia Marítima que hace de intermediario” ; pago que se hace “a las administradoras de cada una de las sociedades de pilotaje, las cuales emiten factura por esos pagos” (fs. 97 vto.). DD explica que “lo pagan los que lo requieren que son los operadores marítimos por intermedio de las Agencias”, y que lo abonan “a la corporación y a la AA y al Práctico FF que es independiente que son los que ejecutan el servicio” (fs. 101 vto.). La AA accionante funge como mero recaudador de la tarifa solventada por los armadores, de acuerdo a los artículos 116 y 126 del Reglamento. Luego de recaudado el importe de la tarifa por la corporación respectiva, el artículo 116 no consagra una exacción ni una imposición, sino una forma en que ha de distribuirse el precio percibido: a) un 10% de su producido se destinará a la Prefectura Nacional Naval; y b) el 90% restante constituirá el “fondo común” de cada una de las Corporaciones de Prácticos las cuales, luego de amortiguar sus gastos de administración, con el saldo restante procederán a distribuir los “honorarios” de los prácticos, de acuerdo a los servicios prestados. Esta forma de distribución de la tarifa no modifica la naturaleza de precio financiero que ostenta, ni convierte el 10% de su producido que se destina a la Prefectura en una exacción tributaria ni en un ingreso coactivo. El artículo 116 del Reglamento no c onsagra un tributo ni un impuesto “al practicaje”, sino una forma de distribución del producido de la tarifa solventada por los armadores por el servicio de practicaje, que se integra al servicio público de la circulación y tráfico marítimo gestionado por la Prefectura Nacional. Esta distribución tampoco resulta impuesta, sino que fue acordada por los partícipes en la Comisión prevista en el artículo 125 del Reglamento, y no altera el carácter del precio financiero que los armadores pagan por el servicio pú blico brindado, quienes en última instancia son los deudores de la tarifa y sus repercutidos económicos. En consecuencia, la pretensión de los accionantes sucumbe desde el momento en que no son los sujetos pasivos de las tarifas de practicaje, las que son cobradas a los armadores. Luego, el mentado del 10% de su producido no implica una imposición, sino una forma de distribución pactada de su producido. X) Naturaleza de precio financiero de la tarifa y del porcentaje destinado al Ministerio de Defensa Nacional. Como corolario de lo expuesto, solo cabe concluir que tanto la tarifa de practicaje como el porcentaje de su producido que se destina al Ministerio de Defensa tienen la naturaleza de precios financieros. El art. 10 inc. 2º del Código Tributario excluye de la calidad de tributos a “las prestaciones pecuniarias en carácter de contraprestación por el consumo o uso de bienes y servicios de naturaleza económica o de cualquier otro carácter, proporcionado por el Estado, ya sea en régimen de libre concurrencia o de monopolio, directamente, en sociedades de economía mixta o en concesión”. Ramón Valdés Costa definía a los precios financieros como “contraprestaciones por los bienes y servicios prestados por el Estado en el campo económico y que, desde el punto de vista jurídico, reconocen su fuente en el consentimiento del obligado y su causa en la ventaja o provecho que le proporciona la prestación estatal”; añadiendo que “el precio es la suma de dinero que voluntariamente se da como contraprestación por la entrega de un bien, la concesión de su uso, o goce, la ejecución de una obra, o la prestación de un servicio de naturaleza económica” (Curso de Derecho Tributario. Ed. Depalma. Temis. Marcial Pons. Año 1996. Pág. 23). Por su parte, Andrés Blanco afirma que “serían precios públicos en dinero o en especie recibidas por una entidad estatal como contrapartida por la enajenación o utilización de un bien o la realización de una actividad de cualquier naturaleza, divisible o individualizables, y prestadas efectivamente al obligado, y siempre que dichos ingresos tengan su fuente jurídica en un verdadero acuerdo de voluntades manifestado, como mínimo, en la libertad jurídica de recibir o no el bien o la actividad” (Tributos y precios públicos. Ed. F.C.U. Año 2005. Pág. 30). La tarifa de practicaje, y por tanto el porcentaje de su producido que le corresponde a la persona estatal, no tiene naturaleza tributaria, asimilándose más bien a un precio público, tal como lo consideró el Tribunal en la Sentencia No. 244/2023. En dicho pronunciamiento se concluyó: “Ahora bien, en cuanto a la alegada violación del principio de legalidad y la naturaleza jurídica de la obligación en cuestión, la Sra. Ministra Dra. Selva Klett y los Sres. Ministros Dres. William Corujo y Luis María Simón, no comparten el temperamento del accionante. Entienden que la tarifa creada por el Decreto N.º 308/986 es, en puridad, un “precio público” y no un tributo, y que - por tanto - puede fijarse administrativamente y no requiere ley formal para su creación. Es de verse que los precios públicos son las prestaciones en dinero o en especie recibidas por una entidad estatal como contrapartida por la enajenación o utilización de un bien o la realización de una actividad de cualquier naturaleza, divisibles o indivi dualizables, y prestadas efectivamente al obligado, y siempre que dichos ingresos tengan su fuente jurídica en un verdadero acuerdo de voluntades manifestado, como mínimo, en la libertad jurídica de recibir o no el bien o la actividad. Por otro lado, los ingresos recibidos por actividades o bienes prestados o entregados por el Estado en forma obligatoria no serían precios públicos, sino tributos, y sería indiferente para la existencia de un precio que la actividad estatal involucrada fuera “económica” o “jurídico-administrativa”. Ahora bien, en cuanto a la alegada existencia de un acuerdo de voluntades implícito entre los Prácticos y el Estado, debe tenerse presente que para desarrollar correctamente su labor dichos profesionales requieren voluntariamente de una serie de servicios prestados por el Estado que son de naturaleza económica, como ser: brindarle información sobre la navegación en la zona, los remolcadores disponibles, las lanchas de cabos que los asistirán, el muelle de atraque y otro conjunto de datos de interés para su maniobra. Con tal entendimiento, en la labor profesional de los Prácticos existe al menos una opción mínima de recibir o no el bien o la prestación del servicio que genera la obligación de pagar el precio y la ventaja o provecho recibido por el usuario es evidente. En tal sentido, el pago de la tarifa en cuestión opera claramente (al menos en parte) como contraprestación para el mantenimiento y mejoramien to de dichos servicios, tal como específicamente se establece en el artículo 116 del Decreto N.º 308/986, que prevé que un porcentaje se empleará en “equipos, instalaciones o mejoramiento de ayudas a la navegación para atender el Control de Tráfico Marítimo y el Servicio de Pilotaje”. Y este acuerdo implícito de voluntades es, siguiendo a prestigiosa doctrina tributarista, el elemento distintivo fundamental que separa a los precios públicos de los tributos. A fin de dar una definición clara sobre este concepto, siguiendo a BLANCO, podemos afirmar que el elemento nuclear de la definición del precio como categoría jurídica, está en el acuerdo de voluntades. Expresa el autor que “...el elemento de distinción entre precios públicos y tributos está en el acuerdo de voluntades, puesto que es evidente que, si un servicio público es jurídicamente de prestación y recepción compulsivas, el ingreso que se devengue en relación al mismo no deriva del acuerdo de voluntades.” Y continúa diciendo el citado autor que la clave para la distinción entre los precios y los tributos se halla, básicamente, en la presencia de un acuerdo de voluntades. Es ésta la fuente jurídica de la obligación en los precios públicos. Para poder hablar de la existencia de un precio público, es necesario que haya al menos una opci ón mínima de recibir o no el bien o la prestación del servicio que genera la obligación de pagar el precio (cf. BLANCO, Andrés: “Tributos y precios públicos”, FCU, Montevideo, 2005, especialmente págs. 13 y 14; 32 y 41). Por otro lado, desde una perspectiva ajena al factor voluntariedad, el inciso segundo del artículo 10 del Código Tributario establece que: “No constituyen tributos las prestaciones pecuniarias realizadas en carácter de contraprestación por el consumo o uso de bienes y servicios de naturaleza económica o de cualquier otro carácter, proporcionados por el Estado, ya sea en régimen de libre concu rrencia o de monopolio, directamente, en sociedades de economía mixta o en concesión”. Desde esta perspectiva dogmática, comentando el referido inciso VALDÉS COSTA señala: “El inc. 2° establece el régimen de los convenios relativos a prestaciones estatales de contenido económico, es decir, que procuran a la otra parte una ventaja o provecho que constituye la causa de la contraprestación (art. 1287 del C. Civil). Se trata pues de negocios jurídicos onerosos que, a diferencia de los tributos en general y de las tasas en particular, no requieren necesariamente una regulación legal en lo que respecta a la fijación de la cuantía de las prestaciones pecuniarias a cargo del consumidor o usuario. Esta diferencia es la que justifica su exclusión del concepto de tributo (…) De acuerdo con el nuevo texto, todos los servicios que no sean jurídicos, es decir, los económicos, “o de cualquier otro carácter” que tengan la naturale za jurídica de “contraprestación por el consumo de bienes y servicios”, no constituyen tributos.” (cf. VALDÉS COSTA, Ramón: “Código Tributario, comentado y concordado”, 5ª Edición, FCU, 2002, pág. 205 -207.)... En definitiva, al tratarse de un “precio públi co” la tarifa en cuestión, no se advierte ilegitimidad alguna en su creación y fijación administrativa”. Es claro entonces que la “tarifa de practicaje” y su forma de distribución no constituyen un tributo, sino un precio público: a) su fuente es el acuerdo de voluntades, expresado en una Comisión ad hoc referida a la administración del Reglamento de Pilotaje, donde participa y expresa su voluntad la AA accionante; b) en la determinación de su cuantía y posterior actualización participan los prácticos a través de las corporaciones que los nuclean; c) los prácticos reciben una ventaja o provecho de la actividad del ente estatal, en tanto el Ministerio de Defensa a través de la Prefectura Naval y la Oficina de Pilotaje, coordina la actividad, recibe las solicitudes, garantiza el servicio del tráfico marítimo, proporciona información lo cual resulta crucial para la prestación del practicaje; d) no debe perderse de vista que en definitiva el servicio de pilotaje se inserta en un cometido más amplio donde claramente predomina el interés público, dado por la seguridad en el tráfico, etc. Finalmente, el cuestionamiento que se hace al destino de las sumas percibidas por Prefectura también es de rechazo, por cuanto se trata de un elemento irrelevante para la configuración del precio. Andrés Blanco aclara que “el destino de lo producido no forma parte de la estructura jurídica del precio como ingreso público en sí mismo, lo cual, sumado a la ausencia de cualquier condicionamiento constitucional a tal respecto, nos hace concluir que tal elemento no es un requisi to jurídico para calificar a los precios” (Op. Cit. Pág. 29). XI) Por las razones expuestas, por unanimidad, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República y artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley Nº 15.524, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado, sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 y art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariela Saettone (Sec. Letrada).