Sentencia Definitiva N° 472/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 472 Ministro redactor: Dr. William Corujo VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ AA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MONTEVIDEO. Acción de Nulidad.” (Ficha No. 807/2024). RESULTANDO : I) En este proceso, la parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución del Director General del Departamento de Recursos Financieros, en ejercicio de facultades delegadas, N°840/24/2000 de 1° de marzo de 2024 que declaró al actor exonerado del pago del 75% del impuesto de Contribución Inmobiliaria respecto de los padrones N°XXXXX(1) por el período 1/1/2001 a 31/12/2027 y N°XXXXX(2) por el período 1/1/1996 a 31/12/2027. Asimismo, se dispuso que el contribuyente debe abonar el resto de los tributos de cobro conjunto con la contribución inmobiliaria, no alcanzados por la exoneración que se otorga (fs. 60 vto. a 61 vto. de los A.A.). II) En su demanda (fs. 50 A 56 infolios) comparece el AA, en su calidad de propietario y poseedor de los inmuebles Nos. XXXXX(1) y XXXXX(2) , manifestando que desarrolla su actividad como organización sindical, por lo que se encuentra vulnerada y afectada por la negativa infundada a la exoneración del 100% del pago del impuesto de Contribución Inmobiliaria y del resto de los tributos. Indicó que el acto administrativo le causa agravios , siendo inconstitucional e ilegal los numerales 1° y 3° del referido al no considerar la exoneración del 100% del pago de la Contribución (1°) ni del “resto de los tributos” (3°), los que comprende la tasa domiciliaria y/o tasa general municipal y tasa adi cional general, siendo contrario a la exoneración constitucional y legal prevista en el art. 69 de la Constitución y en el art. 134 de la Ley 12.802. Refirió los tributos domiciliarios, la tasa general municipal y la tasa adicional general, constituyen, en puridad, un impuesto y no una tasa por cobro de un servicio, siendo contrarios a los artículos 11 y 12 del Código Tributario. En definitiva, solicita la nulidad del acto procesado. III) Conferido traslado, comparece la Administración demandada debidamente representada (fs. 60 a 65 vto. infolios), interponiendo como excepción la inconstitucionalidad declarada en vía de acción respecto del artículo 134 de la Ley 12.802 por Sentencia de la Suprema Corte de Justicia No. 323/1965. Agregó que el AA no es una institución privada ni cultural de las previstas en el artículo 69 de la Constitución. Al haber solicitado la declaración de inconstitucionalidad por vía de acción puede hacer valer la sentencia en este proceso ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, conforme el artículo 521 del CGP. El artículo 34 del Decreto Departamental No. 26949 en la redacción dada por el artículo 13 del Decreto No. 29.674 dispuso facultar a la Intendencia de Montevideo a exonerar a las Instituciones Sociales de carácter exclusivamente sindical de un 75% del impuesto de contribución que afecta a los inmuebles de su propiedad y que se destinen a fines sindicales. La discusión sobre la naturaleza jurídica de la Tasa General Municipal carece de relevancia, pues aún en el caso de admitir la posición según la cual se trataría de un impuesto -que no lo es- igualmente la recurrente no podría acceder a una exoneración de esos tributos pues no existe una norma general que le reconozca tal derecho. En definitiva, solicita la confirmación del acto procesado. IV) Por Decreto No. 726/2025 se abrió a prueba por el plazo legal (fs. 67 infolios) y se agregaron los antecedentes administrativos en 95 fojas. V) Diligenciada que fuera la prueba y agregada la documental solicitada, por Decreto No. 3019/2025 (fs. 104 infolios) se dio plazo común a las partes para alegar, haciéndolo la parte actora y la parte demandada, por su orden (fs. 106 a 107 vto. y fs. 109 a 111 infolios, respectivamente) VI) La Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se expidió mediante Dictamen No. 626/2025 (fs. 114 a 115 infolios), quien aconsejó desestimar la demanda interpuesta y en su mérito confirmar el acto administrativo impugnado. VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La pretensión anulatoria movilizada por el accionante se dirige contra la Resolución del Director General del Departamento de Recursos Financieros, en ejercicio de facultades delegadas, N°840/24/2000 de 1° de marzo de 2024. El acto procesado fue notificado el 25 de abril de 2024 (fs. 51 vto. de los A.A.), interponiéndose contra el mismo los recursos de reposición y apelación en tiempo útil el 3 de mayo de 2024 (fs. 64 vto. de los A.A.). El agotamiento de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta, la que se configuró 19 de noviembre de 2024. La demanda anulatoria fue promovida temporáneamente el 25 de noviembre de 2024 (nota de cargo fs. 57 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución del Director General del Departamento de Recursos Financieros, en ejercicio de facultades delegadas, N°840/24/2000 de 1° de marzo de 2024 que declaró al actor exonerado del pago del 75% del impuesto de Contribución Inmobiliaria respecto de los padrones N° XXXXX(1) por el período 1/1/2001 a 31/12/2027 y N° XXXXX(2) por el período 1/1/1996 a 31/12/2027. Asimismo, se dispuso que el contribuyente debe abonar el resto de los tributos de cobro conjunto con la contribución inmobiliaria, no alcanzados por la exoneración que se otorga (fs. 60 vto. a 61 de los A.A.). III) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y los argumentos esgrimidos por la parte demandada en su defensa, el Tribunal, por unanimidad y en concordancia con lo aconsejado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto procesado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) El caso planteado es de puro Derecho y refiere a la aplicación de determinadas normas, concretamente si la actora se encuentra comprendida en el artículo 69 de la Constitución, ya sea porque así se interprete o porque una ley obligue a incluirla en esa hipótesis, como sería el caso del artículo 134 de la Ley No. 12.802 que declara a los sindicatos obreros y las entidades gremiales de empleadores -debiendo en estos últimos casos hallarse en goce de personería jurídica - comprendidas en el artículo 69. Tanto si se tiene en cuenta un criterio restrictivo como uno amplio, el AA no puede estar comprendida dentro de una Entidad de Enseñanza, ya que su objeto, en lo concerniente a la “enseñanza” está fuera de discusión. Tampoco se trata de una institución cultural en tanto su objeto principal no sería ese. Conforme fuera definido por la jurisprudencia de este Tribunal (sentencias Nos. 396.2010, 694.2020, 942.2010 y 356.2011): “Lo cultural se vincula al desarrollo (cultivo), tratamiento y difusión de las artes, ciencias y oficios y discusiones filosóficas, y todo lo relativo al conocimiento, como conocimiento en sí mismo, con lo que cabe descartar la posición antropológica o epistemológica de que todo lo humano, su entorno, lo que construye y lo que crea es cultura, dado que la hipótesis constitucional acota notoriamente tal postura.- Tampoco puede apreciarse la situación desde la pura especialidad: porque la institución no debe dedicarse únicamente a propender la cultura o la enseñanza, sino que puede tener actividades complementarias, sin que por desempeñar éstas, se elimine la inmunidad tributaria. Luego, la finalidad cultural (o de enseñanza, en su caso) debe ser la primordial en el objeto social de la Institución, no accesoria; o si es accesoria, que esta accesoriedad tenga tanta importancia en la vida de la sociedad en que se desempeña la Institución, que se cumpla la última frase constitucional (como subvención por sus servicios) y que adquiera más importancia que el propio objeto social”. La actora no aportó ningún elemento tendiente a demostrar la realización de actividades culturales en el ámbito de su organización, más allá de la certificación notarial agregada en obrados (fs. 49 infolios) en donde se consigna que “El AA (…) es una Asociación que desarrolla su actividad en el ámbito sindical, social y cultural”, no haciendo detalle alguno a las actividades culturales que pretende alegar. De acuerdo a los convenios colectivos agregados (fs. 17 a 43 infolios), en los que tuvo participación, su actividad principal se aprecia que es la realización de la actividad gremial, mientras que no surgen actividades de resorte cultural. El último inciso del artículo 134 de la Ley No. 12.802 (en la redacción dada por el artículo 91 de la Ley No. 14.057) establece: “Quedan incluidos en las exoneraciones de este artículo los partidos políticos permanentes o las fracciones de los mismos con derecho a uso del lema, los sindicatos obreros y las entidades gremiales de empleadores, debiendo en estos últimos casos hallarse en goce de personería jurídica”. Dicha norma fue promovida por el entonces Concejo Departamental de Montevideo y fue declarada inconstitucional en vía de acción por la Suprema Corte de Justicia por Sentencia No. 323/1965 por razones de forma, en razón de que los órganos colegisladores del Gobierno nacional son absolutamente incompetentes para disponer exoneraciones de tributos ya asignados, constitucional o legalmente, a los Gobiernos Departamentales. Si la inconstitucionalidad se planteó por vía de acción, el pronunciamiento de la Suprema Corte de Justicia impedirá la aplicación de las normas declaradas inconstitucionales respecto de la persona que consiguió dicha declaración (Nicastro Seoane, Gustavo , “El proceso de declaración de inconstitucionalidad de la ley: cuestiones relevantes en la Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia”. En Procesos constitucionales, Fundación de Cultura Universitaria, p. 504). En este sentido, surge de autos que la demandada solicitó como prueba se oficiara al Poder Judicial (Suprema Corte de Justicia), para que informe respecto de la existencia y contenido de la Sentencia No. 323 de fecha 4 de noviembre de 1965 dictada por la Suprema Corte de Justicia (fs. 78), la que fue remitida (fs. 93 a 99 infolios). En dicha Sentencia la Suprema Corte de Justicia falla: “Declárase inconstitucional el inciso 1º del artículo 134 de la Ley No.12802 de fecha 30/11/1960 en lo referente a impuestos destinados, constitucional o legalmente al Gobierno Departamental de Montevideo”. Sentencia en la que se indica que la inconstitucionalidad se produce porque “… la exención tributaria ha sido decretada por órgano constitucionalmente incompetente” (fs. 98 vto. infolios). En consecuencia, asiste razón a la demandada y, en virtud del artículo 521 del CGP, los efectos de tal declaración son extensibles a este proceso. La exoneración que, en el ámbito departamental, dispuso la Intendencia de Montevideo, aplicando el artículo 34 del Decreto No. 26.949, resulta ajustado a Derecho. Dicha disposición establece: “Art.34º.- Facúltase a la Intendencia Municipal de Montevideo a exonerar a las Instituciones Sociales de carácter exclusivamente sindical de hasta un 75% del impuesto de Contribución Inmobiliaria que afecta a los inmuebles de su propiedad y que se destinen a fines sindicales”. Materia respecto de la cual la Intendencia cuenta con autonomía tributaria. En este sentido, en Sentencia de este Tribunal No. 519/2020, se indicó: “… en lo que refiere a la potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales sobre los inmuebles urbanos, el art. 297, nal. 1º de la Carta prevé como fuente de ingresos de los Gobiernos Departamentales a: “Los impuestos sobre la propiedad inmueble, urban a y suburbana, situada dentro de los límites de su jurisdicción, con excepción, en todos los casos, de los adicionales nacionales establecidos o que se establecieren”. Al analizar el alcance de la potestad tributaria conferida en la norma que viene de transcribirse, se ha indicado que: “Los Gobiernos Departamentales pueden crear todo tipo de impuestos sobre la propiedad inmobiliaria, tomando como hecho generador la posic ión de bienes inmuebles. Sobre ellos el Estado puede establecer adivínales” (así: Gustavo RODRIGUEZ VILLALBA. La potestad tributaria de los Gobiernos Departamentales, FCU, Montevideo 1999, p. 195). En sentido coincidente, la Suprema Corte de Justicia ha expresado en relación a dicha potestad, invocando anteriores pronunciamientos, que: “No puede identificarse a la expresión del art. 297 nal. 1 de la Constitución vigente, referida a impuestos sobre la propiedad inmueble, con la contribución inmobiliaria, porque tal expresión especifica por si misma la materia sobre la que recae el impuesto, y la pretensión de limitarla basándose en la historia legislativa o la tradición doctrinaria, contradice la máxima que impone no desatender l e tener literal de la norma si éste es claro”. Concluyendo más adelante: “… no violenta la norma constitucional la creación municipal de impuestos sobre la propiedad inmueble urbana y suburbana, diferentes a la contribución inmobiliaria, quedando absorbidos por la premisa anterior los llamados Alumbrado Público y Tributo General Municipal” (Sent. No. 530/2000) (cf. Casinillo Muñoz, ob. Cit., pg. 380 y Rodríguez Villalba, La potestad tributaria de los gobiernos departamentales, 1998, págs. 194/195” (Sentencia Nº 266/2009 de 26 de junio de 2009). Por lo tanto, interpretando el ordenamiento jurídico desde la Constitución, no hay dudas sobre la amplia potestad tributaria conferida constitucionalmente a los Gobiernos Departamentales, la cual no se agota, respecto de los inmuebles, en la contribución inmobiliaria”. En definitiva, conforme a lo desarrollado, si bien la organización accionante reúne las condiciones subjetivas exigidas por el artículo 134 de la Ley No. 12.802, en tanto acredita que constituye un sindicato con personería jurídica, no puede soslayarse que la demanda da obtuvo la declaración de inconstitucionalidad del inciso legal transcrito por Sentencia No. 323 de la Suprema Corte de Justicia de fecha 4 de noviembre de 1965. Por tanto, el beneficio fiscal se limita a los impuestos nacionales, por cuanto no se trata de instituciones culturales ni de enseñanza; y no puede extenderse a los tributos departamentales. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retire la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023; art. 371 de L ey No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo (r.), Dra. Rossi, Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).