Sentencia Definitiva N° 471/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 471 Ministra redactora: Dra. Rosina Rossi. VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ AA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE PUERTOS. Acción de nulidad”. (Ficha No. 138/2024). RESULTANDO: I) En el presente proceso, la accionante, dedujo pretensión anulatoria (fs. 28 a 32) contra la Resolución No. 222/2023 dictada por la Gerencia General de la Administración Nacional de Puertos en fecha 28 de junio de 2023, por la cual se le impone una sanción consistente en una multa equivalente a 300 Unidades Reajustables por irregularidades acaecidas el día 25 de mayo de 2023 durante la operativa de carga de ganado en pie en el buque “BB” (fs. 91 A.A.). II) Conferido el traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto de determinación (fs. 50 a 57). III) Por Decreto No. 3694/2024 (fs. 59) se abrió a prueba por el plazo de 10 días, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (expediente de tapas verdes en tres piezas de 766 fojas), diligenciándose la prueba testimonial y por inform es solicitada por la parte actora. IV) Por Decreto No. 2536/2025 se dispuso la alegación de las partes (fs. 98), haciéndolo la parte actora de fs. 108 a 112; y la demandada de fs. 100 a 104. V) La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 567/2025, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 115 y 116). VI) Puestos los autos para sentencia por Decreto No. 4440/2025 (fs. 118), previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) Control formal del accionamiento. En la especie, se han satisfecho debidamente los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, por lo que la Corporación analizará el mérito de la contienda (Arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). El acto administrativo impugnado fue dictado el 28 de junio de 2023 (fs. 91 A.A.), siendo notificado personalmente a la accionante en la misma fecha vía correo electrónico (fs. 93 A.A.). Contra la misma se interpusieron los recursos administrativos de revocación, jerárquico y anulación en fecha 6 de julio de 2023 (fs. 2 a 5 A.A.). La vía administrativa fue agotada en forma expresa. Por Resolución No. 307/2023 de la Gerencia General se desestimó el recurso de revocación (fs. 16 vto. A.A.); por Resolución de Directorio No. 555/4186 se desestimó el recurso jerárquico (fs. 21 A.A.); y por Resolución del Ministerio de Transporte y Obras Públicas de 2 de febrero de 2024 fue desestimado el recurso de anulación (fs. 32 vto. a 34 A.A.). La denegatoria fue notificada personalmente en fecha 6 de marzo de 2024 vía correo electrónico (fs. 40 A.A.). La acción de nulidad fue deducida en tiempo útil el día 1º de abril de 2024 según nota de cargo de fs. 28 infolios. Desde el punto de vista formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). II) Sistema contencioso anulatorio aplicable. Al tiempo del dictado de esta sentencia se encuentran vigentes dos sistemas contencioso-anulatorios aplicables, cada uno de ellos, en función de la fecha de su iniciación conforme dispone el art. 206 de la Ley No. 20.333. De allí que corresponde precisar que en este caso resulta aplicable el sistema reglado por el Decreto-Ley No. 15.524, Leyes Nros. 15.869, 20.010 y 20.212, en tanto, este proceso, se promovió el 1º de abril de 2024 contra un acto administrativo de fecha 28 de junio de 2023. III) El Tribunal, acompañando lo aconsejado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que se explicitarán, a desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado en estos obrados. IV) Breve síntesis de los antecedentes administrativos. En forma previa a considerar los agravios esgrimidos por la promotora, cabe compulsar los antecedentes administrativos. Las actuaciones administrativas se originan en la novedad informada por la Unidad Ejecución Operativa de la Administración Nacional de Puertos, dando cuenta que en el día 29 de mayo de 2023 la operadora portuaria AA informó que “un vacuno se escapó de la operativa del Buque BB (operado por la empresa AA y agenciado por CC) debido a que el animal golpeó el vallado perimetral de seguridad y el mismo no contuvo al vacuno”. Se agrega que “el animal fue capturado a las 17:50 hs. en las inmediaciones del comedor portuario” , y que “mientras se procedía a la captura del vacuno, el animal colisionó contra el contador de agua del comedor portuario… destruyendo el nicho del contador, así como también generando una pérdida de agua” (fs. 61 A.A.). Con esta información, la Gerencia del Área Operaciones y Servicios entiende que resulta aplicable el artículo 93 del Decreto 183/994, que dispone: “Las partes involucradas en el tráfico, transporte, manipuleo, depósito o cualquier otra forma de custodia de las cargas, serán responsables de lo que acontezca con ellas en tanto estén bajo su custodia…”. Añade que existe un Instructivo para el traslado de animales vivos al buque de carga, por lo que el hecho ocurrido “no hace más que comprometer el normal funcionamiento que debe imperar en la operativa portuaria, poniendo eventualmente en riesgo la seguridad de los elementos y de las personas que se pudieran encontrar operando en el recinto portuario”. En conclusión, considera que lo ocurrido resulta comprendido en el régimen de sanciones a los operadores, constituyendo una infracción leve (fs. 75 A.A.). De lo actuado se confiere vista a la empresa accionante en fecha 9 de junio de 2023 (fs. 81 A.A.); la cual es evacuada en tiempo y forma (fs. 83 a 85 A.A.), manifestando la empresa que se trató de un hecho fortuito en la operativa de carga de ganado, habiendo tomado todos los recaudos adecuados para el trabajo. Explica que la fuga de algún animal durante la carga se encuentra prevista en el reglamento, en tanto se trata de seres vivos que actúan instintivamente. Por tanto, se trata de un hecho ajeno e imprevisible al cargador, por lo que no puede acarrear responsabilidad alguna. Finalmente expresa que el Protocolo fue cumplido y las medidas de seguridad adoptadas fueron exitosas, por cuanto solo se fugó un animal. La Administración analiza los descargos (fs. 88 vto. A.A.), considerando que existió una falla en la realización de la tarea, no siendo la fuga de los animales un hecho normal ni habitual. Agrega que el animal recorrió un largo trayecto por el recinto port uario, embistiendo un nicho de ladrillo y hormigón que resguardaba un contador de agua. En consecuencia, sugiere no hacer lugar a los descargos, prosiguiendo el trámite sancionatorio. Así, el procedimiento administrativo concluye con el dictado de la Resolución No. 222/2023 por la Gerencia General, por la cual se impone a la empresa accionante una sanción consistente en una multa equivalente a 300 Unidades Reajustables por el hecho reseñado (fs. 91 A.A.). V) Causales de nulidad esgrimidos contra el acto administrativo. La promotora articula en su demanda anulatoria, las siguientes causales de nulidad: V.1) Ausencia de individualización de las normas sancionatorias. En primer lugar, manifiesta que la Administración le imputa una responsabilidad sin individualizar cuales son las normas concretas que ameritan la imposición de la sanción. Por tanto, se habría vulnerado el principio de legalidad, en tanto debe determina rse concretamente la norma infringida V.2) Ausencia de prueba del hecho . En segundo lugar, afirma que se la pretende sancionar sin prueba, en tanto la Administración no constató in situ lo ocurrido, dado que el animal rompió la barrera de contención. Agrega que la fuga de un animal es una circunstancia prevista en los reglamentos y protocolos de carga, y que puede ocurrir durante el proceso de carga. V.3) Existencia de un hecho fortuito . En tercer lugar, califica el hecho ocurrido como un caso fortuito producto de un acontecimiento instintivo de los animales, los cuales tienden a huir en situaciones de peligro. Por tanto, la fuga del animal es ajena a la actuación del cargador, tratándos e de un hecho instintivo e impredecible del comportamiento animal. En consecuencia, no existió un descuido o incumplimiento de las normas sino un hecho fortuito que interrumpe el nexo causa. Agrega que las medidas de seguridad fueron correctas, colocándose una rampa segura y barreras de más altura. Explica que, sin perjuicio de lo ocurrido, no existió riesgo alguno ni para las personas ni para los elementos de trabajo que se encuentran en el recinto portuario. V.4) Desproporción de la sanción impuesta. Finalmente, cuestiona el guarismo de la multa impuesta, que no considera que se carga animales vivos que no pueden dominarse plenamente. De esta manera, la multa debió ajustarse a las posibilidades que tiene el administrado de evitar situaciones probables de fuga. VI) La defensa planteada por la demandada, Administración Nacional de Puertos . La demandada en su contestación resiste la pretensión anulatoria deducida, controvirtiendo los agravios postulados. VI.1) Verificación del supuesto de hecho habilitante de la sanción. En primer lugar, afirma que surge probado el hecho que ameritara la sanción impuesta. Reseña que el día 29 de mayo de 2023 la empresa comunicó que se escapó un vacuno durante una operativa de carga, golpeando el vallado perimetral de seguridad, fallando este en contener al animal; que luego fuera capturado en inmediaciones del comedor portuario. Mientras se procedía a la captura, el animal colisionó contra un contenedor de agua, destruyéndolo. Señala que las actuaciones revisten el carácter de documentos públicos, suscritos por funcionarios, por lo que tienen plena eficacia probatoria. Indica que, si bien la empresa afirma haber cumplido cabalmente el protocolo de carga de ganado en pie, no propuso prueba alguna al respecto. El Instructivo de Carga de Ganado en Pie no contempla la fuga de animales, sino que su objeto consiste en describir los procedimientos a realizar por los operadores a efectos de evitar la fuga de ganado en el proceso de carga. Dicha normativa establece que, de configurarse el escape de ganado, el responsable de ello es el operador quien además deberá informar a las de pendencias pertinentes. Concluye que la responsabilidad de la empresa se encuentra fehacientemente constatada y probada, así como los daños y riesgos. VI.2) Individualización de la normativa en que se funda la sanción. En segundo lugar, explica que la Resolución impugnada en sus Considerando IV) y V) individualiza claramente la normativa aplicada, la cual transcribe. Por tanto, no puede sostenerse que la Administración no haya informado las normas en que funda la sanci ón impuesta. Añade que el razonamiento jurídico que dio lugar al dictado del acto se desprende de su simple lectura. VI.3) El monto de la sanción es razonable . Finalmente, sostiene que la multa de 300 Unidades Reajustables es razonable, especialmente si se toman en cuenta los numerosos antecedentes que posee la empresa por idénticos sucesos. En casos anteriores le fueron aplicadas multas de menor entidad, pero ante la reincidencia resulta lógico aplicar el monto máximo previsto en el régimen de sanciones. Incluso, advierte, la multa resulta benévola, en tanto la infracción no fue calificada como grave que llevaría la penalidad a 500 Unidades Reajustables. VII) El supuesto de hecho sancionado: infracción imputada. La empresa accionante es una operadora portuaria especializada en la carga de semovientes entre otros. Como tal está sujeta “a las normas de organización y funcionamiento del puerto y actuarán en todo conforme a las disposiciones de su Capitanía. Serán, asimismo, pasibles de las sanciones que procedan por el incumplimiento de dichas normas o disposiciones” (art. 9º inc. 3º ley 16.246). A su vez el art. 21 de la misma ley dispone que “Los servicios de estiba, desestiba, carga, descarga y conexos… que se realicen en los puertos comerciales de la República, se desarrollarán bajo las normas organizativas de dichos puertos” . Entre estas normas se encuentran las que regulan la carga de semovientes. Los hechos que son objeto de calificación en el presente proceso no resultan debatidos por las partes. La comunicación de la Unidad Ejecución Operativa de fecha 30 de mayo de 2023 da cuenta de lo ocurrido (fs. 61 A.A.), lo que fuera informado por la propia accionante. Surge probado así, que el día 29 de mayo de 2023 alrededor de la hora 17:45, mientras se realizaba una operación de ganado en pie en el buque “BB” operado por la accionante, un animal vacuno golpeó el vallado de contención, escapándose para luego recorrer el recinto portuario. Poco después, a la hora 17:50 fue capturado en las inmediaciones del comedor portuario, constatándose también que el animal embistió un contador de agua destruyendo el nicho donde se coloca, con pérdida de agua. Los registros fotográficos agregados a las actuaciones administrativas -que revisten la calidad de instrumentos públicos - acreditan el daño ocasionado por el animal. Admitida la plataforma fáctica, cabe analizar si a la empresa accionante le corresponde responsabilidad como operadora portuaria en el suceso, lo que debe hacerse a la luz de la normativa que le resulte aplicable. La actividad de la operadora portuaria se encuentra sujeta tanto a ley 16.246 como al Reglamento de Operaciones Portuarias y Capitanía de Puerto aprobado por Decreto del Poder Ejecutivo No. 183/994 de 28 de Abril de 1994, cuyo artículo 93 bajo el acápite d e “Responsabilidad por pérdida o avería de la carga”, dispone: “Las partes involucradas en el tráfico, transporte, manipuleo, depósito o cualquier otra forma de custodia de las cargas, serán responsables de lo que acontezca con ellas en tanto estén bajo su custodia, exceptuándose de ello los casos de guerra, disturbio s, huelgas o conmoción civil. Sin embargo, esta provisión no liberará a la Administración Portuaria, al prestador de servicios portuarios o al Operador de Terminal, de cualquier responsabilidad que pudiera surgir de su propia negligencia u omisión”. De esta forma, impone al operador portuario una especial responsabilidad por la carga que se encuentra bajo su custodia. En efecto, la accionante se encontraba en situación de custodio o guardián de la cosa, en tanto tenía a su cuidado los animales que eran objeto de la operación de carga a buque. La disposición transcrita coloca a la accionante como guardián de los animales, en tanto se encontraban bajo su custodia. El núcleo esencial de la guarda se encuentra en la situación en que está el operador portua rio respecto del objeto, y que le impone un deber de cuidado y vigilancia de la cosa, con la finalidad de proteger a terceros. Este deber de cuidado y vigilancia, es el correlato del poder de control que el operador ejerce durante la operativa de carga; de manera que el incumplimiento del deber de custodia supone un ejercicio incorrecto de su poder de gestión y control de la carga que se encuentra bajo su custodia. Al Operador también le es aplicable el Instructivo relativo a la “Carga de Ganado en pie en el Puerto de Montevideo” aprobado por la autoridad portuaria que luce a fs. 76 a 78 de los A.A., y que debe reputarse una regla de derecho (art. 23 lit. a) decreto -ley 15.524). En concreto regula “los procedimientos a realizar por los Operadores para evitar la fuga de ganado en pie durante el proceso de carga en los buques corraleros” (art. 1º), imponiendo al operador portuario “realizar los controles y procedimientos aquí descriptos para prevenir posibles problemas, escapes, incidentes o accidentes durante el embarque de ganado” (art. 3º). Luego, el art. 5.2 consagra las exigencias para realizar la carga: “Se confeccionan dos zonas de seguridad: Una primera zona de contención o corral de carga, para contener la descarga de los animales por las rampas de los camiones hacia el acceso del buque en caso de haberlas, o en caso de no existir las mismas como primera medida de contención entre la descarga del camión y la carga del buque. Este corral, al igual que las barandas de la rampa de carga debe ser de altura tal que impida el salto de los animales, por encima de estos. Una segunda zona de contención o anillo de seguridad, desde la cupertina siguiendo por la banda del buque y por fuera del corral de carga cerrándose por delante de la cabina de los camiones, garantizando que, si algún animal por impericia momentánea se sale del primer anillo de seguridad, quedará contenido en el segundo”. Repárese que impone al operador que tanto el corral como la rampa de carga “debe ser de altura tal que impida el salto de los animales, por encima de estos”; por lo que le exige disponer una medida de seguridad para evitar la fuga de los animales. No se trata de una hipótesis de responsabilidad objetiva, sino una norma técnica para evitar que los semovientes en carga se fuguen saltando las vallas previstas en el Instructivo. De esta forma, se le impone al operador, en tanto guardián, un deber de custodia a efectos de evitar la fuga de los semovientes durante el proceso de carga, para lo cual debe prever y disponer la altura necesaria de los corrales y rampas para que eso no ocurra. VIII) El hecho fortuito invocado. Precisado lo anterior, la defensa de la promotora finca en que el suceso acaecido reviste la naturaleza de un caso fortuito. No obstante, la referida invocación no puede admitirse ya que tanto el caso fortuito como la fuerza mayor deben operar como causa extraña no imputable al obligado, las que deben ser imprevisibles e irresistibles; lo que no acontece en la emergencia. Por un lado, la circunstancia que la actora reconozca en su demanda que la carga tenía por objeto animales vivos que actúan instintivamente, conlleva que se trata de un hecho previsible, debiendo el actor extremar los cuidados para que ello no ocurra, cump liendo estrictamente el Instructivo reseñado. La propia actora admite la previsibilidad de lo acontecido, por lo que no se trata de un supuesto de caso fortuito. Por otro lado, y como ha sostenido la Sede en asuntos idénticos al ventilado en el presente proceso, “es indudable que al accionante le cabe responsabilidad en la falla producida en la carga del ganado pues de los hechos acaecidos se deduce que, en determinado tramo de la rampa de acceso al buque, las barandas de seguridad no tienen la suficiente altura como para impedir el salto de los animales y ello revela un comportamiento negligente del operador” (Sentencia 574/2023 de 29/VIII/2023). IX) El presupuesto de derecho . Contrariamente a lo sostenido por la actora, el acto administrativo hostilizado identifica con precisión las reglas de derecho que la Administración consideró resultaron violentadas, realizando además una correcta labor de subsunción de los hechos en las mismas. Tanto en oportunidad de conferirse la vista previa, como en la propia Resolución, la Administración identificó las normas cuya vulneración invocara. La Resolución encuadra la actividad del accionante, en tanto operador portuario, en el artículo 9º inc. 1º de la Ley de Puertos No. 16.246, para luego identificar la norma atributiva de potestades sancionatorias (Decreto 412/992). En sus Resultandos se expresa que resulta aplicable el artículo 93 del Decreto 183/994, el cual transcribe; y al mismo tiempo remite al Instructivo sobre carga de animales. En consecuencia, todos los elementos normativos considerados para la aplicación fueron expuestos con precisión, por lo que no resultó vulnerado el derecho de defensa de la accionante. X) Proporcionalidad de la sanción . Por último, cabe analizar si la multa impuesta (300 Unidades Reajustables) resulta desproporcionada como afirma la accionante. Tampoco hay mérito para acoger el agravio de la accionante referido a la desproporcionalidad de la sanción, puesto que -pese a computar antecedentes - la infracción fue calificada como leve, imponiéndosele una multa de 300 Unidades Reajustables, cuando el máximo de tales infracciones es de 500 Unidades Reajustables. En consecuencia, considerando el carácter de reincidente del accionante no se aprecia que la multa sea desmedida. XI) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República y artículos 23, 24 y 25 del Decreto- Ley Nº 15.524, el Tribunal, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado, sin especial condena procesal. Intímase a la parte actora a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retir e la documentación por ella agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 ; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y demandada en la cantidad de $52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos) respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados , expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi (r.), Dr. Reyes, Dr. Ettlin. Dra. Mariela Saettone (Sec. Letrado).