Sentencia Definitiva N° 470/2026

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de julio de 2026 No. 470 Ministro redactor: Dr. Alberto Reyes VISTOS : Para definitiva, estos autos: “AA Y OTRO con ESTADO. MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 360/2024). RESULTANDO : I) El 03.06.2024 compareció la actora con demanda dirigida a obtener la nulidad de la Res. No. 1318/2023 de 18.08.2023, dictada por el Sr. Ministro de Educación y Cultura en ejercicio de atribuciones delegadas (publicada en el Diario Oficial el 01.09.2023 com o Res. No. 220/023), mediante la cual se desafectó de su condición de Monumento Histórico Nacional el inmueble empadronado con el No. XXXXX, sito en Avenida Gorlero y calle Las Focas de la localidad de Punta del Este, departamento de Maldonado, antes en mayor área padrón No. XX, manzana 00 (fs. 39 a 40 de A.A.). II) En su libelo, expresó, sintéticamente: que el expediente administrativo No. 2023-11-0008-0147 se inició el 08.08.2023 a raíz de una petición formulada por el Sr. BB a la Comisión del Patrimonio Cultural de la Nación (CPCN), resuelta favorablemente por ésta en sesión del 09.08.2023. Contra la resolución dictada en dicho expediente interpusieron recursos de revocación y jerárquico en forma conjunta el 11.09.2023, los que fueron resueltos en forma expresa sin que, según afirmaron, les fuera notificada dicha resolución , circunstancia que los llevó a constituir actas notariales el 25.04.2024 ante la Dirección General de Secretaría del MEC. A fin de fundar su legitimación activa, sostuvieron que el acto impugnado lesiona los legítimos intereses de los copropietarios del Edificio AA, quienes adquirieron sus unidades con la certeza de que sus vistas no se verían afectadas por futuras construcciones en las manzanas adyacentes a la Avenida Gorlero, y que, de ejecutarse una construcción en altura en el padrón desafectado, se irrogarían daños a las unidades linderas, tanto en materia de servidumbre de vistas como de sombra. En cuanto al mérito de la pretensión anulatoria, argumentaron que la resolución adolece de vicios tanto sustanciales como formales, invocando - en lo medular - la falta de motivación suficiente del acto , con cita del Considerando IV) de la Res. No. 177/024 de 08.02.2024 -que resolvió el recurso de revocación interpuesto por los actores contra el acto impugnado, en el cual la propia Administración reconoció que la Comisión del Patrimonio Cultural de la Na ción había incurrido en omisiones injustificables que generaron un estado de duda o indefinición sobre los gravámenes que pesaban sobre el padrón, así como la vulneración de lo dispuesto en el art. 25 del Decreto No. 500/991. Respecto de la legitimación pasiva del Ministerio de Educación y Cultura, sostuvieron que ésta emerge de su propio accionar, en tanto fue el propio Ministerio, mediante acto dictado por su titular, quien emitió la resolución impugnada. En definitiva, solicitó el amparo anulatorio (fs. 2 a 30 vta.). III) El Ministerio de Educación y Cultura (representado por la Dra. CC), al evacuar el traslado (Decreto No. 3428/2024, fs. 35) contestó (fs. 37 a 40) en los siguientes términos: Opuso como excepción previa la falta de legitimación activa, por entender que, de acuerdo a los arts. 152 del Decreto No. 500/991 y 309 in fine de la Constitución, no se vislumbra ni verifica la legitimación activa alegada ante la inexistencia de un interés personal, directo y legítimo, en tanto la actuación del administrador de la Copropiedad se encuentra limitada por los arts. 18 y 19 literales E) y F) de la Ley 10.751 a las causas concernientes a la administración y conservación del edificio. Opuso asimismo la excepción de falta de legitimación pasiva , por entender que el acto causante del perjuicio invocado no sería la resolución atacada sino el Decreto Departamental No. 3932 de 24.03.2015 de la Junta Departamental de Maldonado, que los actores no impugnaron en su oportunidad. Sobre el mérito, sostuvo que la volición impugnada fue dictada dentro de las potestades discrecionales del Poder Ejecutivo y de la Comisión del Patrimonio Cultural de la Nación, conforme a las competencias establecidas en la Ley No. 14.040 (arts. 2, 5, 7 y 8), limitándose única y exclusivamente a desafectar la naturaleza de inmueble protegido, sin fijar ni exceptuar límite de altura de construcción alguno ni afectar servidumbres de vista o sombra. - Agregó que las razones de mérito de un acto discrecional no son revisables por el Tribunal conforme al art. 309 de la Constitución, y que del propio texto del acto surgen con claridad los fundamentos que avalaron su dictado, impetrando el rechazo de la demanda. Asimismo, denunció como terceros a la Intendencia Departamental de Maldonado y a la empresa DD, adquirente del padrón No. XXXXX. IV) Notificados los terceros, compareció DD, (representada por el Dr. EE), a fs. 55/58, coadyuvando con la demandada, contestando en similares términos y oponiendo las excepciones de falta de representación del Administrador y falta de legitimación activa de los copropietarios; y compareció la Intendencia Departamental de Mald onado (representada por los Dres. FF y GG ), a fs. 62, a estar a derecho, sobre el entendido de que dicha Comuna no tiene obligación ni responsabilidad en la cuestión controvertida. Admitidas las tercerías (Decreto No. 1152/2025, fs. 84), evacuado el traslado del excepcionamiento por la parte actora (fs. 85/87 vta.) -quien defendió su legitimación y sostuvo que la representación del Administrador surge de fuente legal, tratándose de un típico acto de conservación (art. 19, literal E, Ley No. 10.751) -, la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció aconsejando el rechazo de las excepciones opuestas por la demandada y el tercerista (Dictamen No. 286/2025, fs. 90/91). V) Por Sentencia Interlocutoria No. 358/2025, de 12.08.2025, el Tribunal desestimó, como previas, las excepciones de falta de legitimación activa y pasiva -sin perjuicio de expresar que el tema sería examinado en la sentencia definitiva - y la excepción de fal ta de representación del Administrador, con costas de precepto, disponiéndose la apertura del juicio a prueba por el plazo legal (fs. 96/104). VI) Abierto el juicio a prueba, las partes ofrecieron las resultancias de autos y, por Decreto No. 4331/2025 (fs. 108) se dispuso que alegaran en el plazo común de 15 días, haciéndolo el Ministerio de Educación y Cultura a fs. 110/111, la Intendencia Departamental de Maldonado a fs. 113, y la parte actora a fs. 115/118 vta. La Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 773/2025 (fs. 124/129), aconsejando desestimar la demanda sin ingresar al fondo del asunto, por entender que la parte actora carece de legitimación activa y que, en todo caso, el acto impugnado no reúne el presupuesto de lesividad exigido por el art. 309 de la Constitución, en tanto la eventual afectación a las vistas de los copropietarios derivaría, no de la desafectación en sí, sino de la ulterior autorizaci ón a edificar dispuesta por el Decreto de la Junta Departamental de Maldonado No. 3932/2015. Y puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio sucesivo, se acordó la misma en legal forma (Decreto No. 5447/2025, fs. 131). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución , arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión. II) De los antecedentes administrativos surge que: Con fecha 21.03.2000, el Poder Ejecutivo, por Res. No. 341, declaró Monumento Histórico Nacional la Estación de Expendio de Combustibles propiedad de ANCAP sita en el padrón XX, manzana 0 de Punta del Este (fs. 39). Con fecha 24.03.2015, la Junta Departamental de Maldonado aprobó, por Decreto No. 3932, el fraccionamiento del padrón XX, manzana 0, resultando de éste los padrones XXXXX y XXXXX(1) (fs. 39 vta.). El 21.03.2023 la Administración Nacional de Combustibles, Alcoholes y Portland (ANCAP) realizó, por rematador designado a esos efectos, la subasta pública del padrón XXXXX de la localidad de Punta del Este, antes padrón en mayor área número XX, manzana 0. Como resultado de dicha subasta, se adjudicó la compra del padrón XXXXX a la oferta presentada por la sociedad comercial DD (fs. 28 y 39). En dicha calidad, DD se presentó ante la Comisión del Patrimonio Cultural de la Nación solicitando se desafectara de la condición de Monumento Histórico Nacional al padrón XXXXX (fs. 28/29). En sesión del 09.08.2023, la Comisión del Patrimonio Cultural de la Nación se pronunció en forma favorable a lo peticionado por DD, recomendando se procediera a la desafectación, lo que motivó el dictado de la Res. No. 1318/2023 impugnada en autos (fs. 40). III) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 773/2025), desestimará la demanda por carecer los accionantes de legitimación causal activa, por las razones que seguidamente se expondrán. La Corporación ha sostenido: “La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal), extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad. Dicho, en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado. (…)” (Sentencia No. 289/2014, citada -entre otras- en Sentencias Nos. 297/2018, 540/2019, 448/2021, 749/2023, 101/2026). Dicho extremo resulta independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. El acto impugnado en autos, en modo alguno resulta lesivo para la parte actora, por cuanto en nada afecta o perjudica su situación actual: la lesividad de un acto administrativo depende de que éste sea el creador de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad, requiriéndose que dicha situación provenga efectiva y originariamente del acto que se procesa ante esta Sede (art. 25, Decreto-Ley No. 15.524). Basta ver el contenido del acto impugnado para advertir que la accionante carece de la titularidad de una situación jurídica que le legitime a accionar, puesto que su interés no tiene la nota de ser directamente lesionado por el acto encausado (art. 309 de la Constitución); no acreditó ser titular de un derecho, ni de un interés directo, personal y legítimo, afectado -de modo no eventual- por el acto. La parte actora funda su interés actual en que, como consecuencia de la desafectación, el Gobierno Departamental de Maldonado aprobó, a fines de enero de 2024, una consulta que autoriza la construcción de una torre de 20 pisos que afectaría al Monumento Histórico y al espacio urbano en que se encuentra. Sin embargo, dichos perjuicios no son directamente generados por el acto impugnado, sino eventuales, no actuales, y exceden su contenido. Se comparte, en tal sentido, lo indicado por la Procuradora del Estado (Dictamen No. 773/2025): “el encausado (…) en modo alguno resulta susceptible de violar o lesionar ningún derecho o interés directo, personal y legítimo de la promotora (…). En todo caso, la alegada lesión o perjuicio podrá derivar de la autorización a edificar la torre (…), más no de la resolución impugnada” (fs. 128 vta.). La acción de nulidad no está dispuesta como una acción popular (Cfme. Sentencias Nos. 201/2026 y 101/2026, entre otras) y como lo expresa GIORGI: “no existe un derecho subjetivo a la legalidad, ni tampoco el solo interés legítimo en la legalidad, que pertenece a todos los habitantes de la República, es suficiente como legitimación para promover este contencioso. La acción de nulidad no es una acción popular. Por consiguiente, el titular de la acción debe justificar la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal, fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado” (GIORGI, H., “El Contencioso Administrativo de Anulación. Obras y Dictámenes”, Ed. La Ley, 2010, p. 837). Por su parte, CAJARVILLE enseña: “(…) si la norma es general, el interés será directo si el actor está comprendido en la categoría que define la dimensión subjetiva del supuesto normativo; dicho más simplemente, si está comprendido en los sujetos alcanzados por la norma. (…). Si la norma, por el contrario, no es general sino particular, solo estará legitimado, solo tendrá un interés que además de personal sea directo, el sujeto o los sujetos individualizados en la dimensión subjetiva del supuesto normativo” (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, Revista de Derecho Público, Año 22, Número 43, agosto 2013, p. 153; Sentencias Nos. 501/2018 y 32/2014). Al haberse relevado la ausencia del presupuesto de la titularidad de la acción, resulta innecesario ingresar al examen de los agravios de fondo expuestos por la parte actora, correspondiendo desestimar la demanda sin ingresar al mérito del asunto. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Declárase la ausencia de legitimación causal activa de los accionantes y , en su mérito, desestímase la demanda anulatoria promovida por éstos. Sin sanción procesal específica. Intímase a la parte actora y tercerista a que, en el plazo de 60 días a partir de ejecutoriada esta sentencia, retiren la documentación por ellas agregada al expediente, bajo apercibimiento de procederse a su destrucción (Art. 1º de la Acordada No. 34/2023 y su modificativa No. 14/2024; art. 371 de Ley No. 20.075). A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora, y tercerista en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos), respectivamente. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, expídanse testimonios si se solicitaren ; y archívese. Dr. Cal, Dr. Corujo, Dra. Rossi, Dr. Reyes (r.), Dr. Ettlin. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).